II GSK 496/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Czesława Socha (spr.) Sędzia del. WSA Sylwester Miziołek Protokolant Monika Tutak - Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej H. J. Cz. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. W. z dnia 17 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Go 639/10 w sprawie ze skargi H. J. Cz. na postanowienie Dyrektor Izby Celnej w Rz. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od H. J. Cz. na rzecz Dyrektora Izby Celnej w Rz. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 17 listopada 2010 r., o sygnaturze II SA/Go 639/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. W. oddalił skargę H. J. Cz. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w Rz. z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Sąd I instancji za skuteczne uznał doręczenie skarżącemu H. J. Cz. decyzji Naczelnika Urzędu Celnego z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] nakładającej na skarżącego karę pieniężną za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, które to doręczenie nastąpiło z dniem 20 lipca 2009 r. Chodziło o doręczenie wskazanej wyżej decyzji w trybie art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 181, poz. 1524 ze zm.), tj. doręczenia zastępczego stosowanego w przypadku niemożności doręczenia przesyłki adresatowi w sposób bezpośredni bądź za pośrednictwem dorosłego domownika, sąsiada lub dozorcy domu. Sąd wskazał, że organ trzykrotnie podejmował próby doręczenia skarżącemu decyzji z dnia 9 czerwca 2009 r. Po raz pierwszy przesyłkę zawierającą tę decyzję wysłano skarżącemu w dniu 10 czerwca 2009 r. Powróciła ona do organu jako niepodjęta w terminie w dniu 26 czerwca 2009 r. Powtórnie przesyłkę nadano w dniu 1 lipca 2009 r. lecz i ona wróciła do organu jako niepodjęta w terminie, w dniu 20 lipca 2009. Oba doręczenia dokonywane były za pośrednictwem operatora pocztowego. Po raz trzeci, organ podjął próbę doręczenia decyzji za pośrednictwem Komendanta Komisariatu Policji w S.. W jej wyniku, doręczono skarżącemu decyzję w dniu 21 września 2009 r., co wynikało ze zwrotnego poświadczenia odbioru. Sąd I instancji podkreślił, iż sprawa była przedmiotem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. W. z dnia 4 marca 2010 r. o sygnaturze II SA/Go 69/10, uchylającego decyzję Dyrektora Izby Celnej w Rz. z dnia [...] listopada 2009 r., którą utrzymano w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w G. W. z dnia [...] czerwca 2009 r. W orzeczeniu tym stwierdzono, że organ odwoławczy nie przeprowadził wszystkich czynności wstępnych w postępowaniu zmierzających do ustalenia terminowego wniesienia odwołania przez H. J. Cz.. W ocenie tego Sądu, nie wyjaśniono na jakiej podstawie nie uznano za skuteczne doręczeń dokonanych w dniu 10 czerwca i 1 lipca 2009 r., jak również dlaczego organ za skuteczne uznał doręczenie skarżącemu decyzji w dniu 21 września 2009 r. W związku z tym, przyjął odwołanie strony jako wniesione w terminie. Mając na uwadze treść powyżej wskazanego orzeczenia i związanych z nim wymogów określonych w art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dotyczących oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania jakie organ obowiązany był wziąć pod uwagę, Sąd I instancji uznał, że drugie z dokonanych doręczeń było skuteczne. Organ bowiem ustalił w oparci o treść pisma z dnia 14 maja 2010 r. Oddziału Rejonowego Centrum Poczty w Z. G., że dla przesyłki zawierającej decyzję z dnia [...] czerwca 2009 r., w dniach 3 i 10 lipca 2009 r. pozostawiono zawiadomienia o sposobie i miejscu jej odebrania w skrzynce oddawczej skarżącego. W takim stanie sprawy, przesyłka z dnia 1 lipca 2009 r., awizowana w dniu 3 lipca 2009 r., mogła być podjęta przez skarżącego najpóźniej w dniu 17 lipca 2009 r., a w przypadku jej niepodjęcia mogła zostać zwrócona najwcześniej w dniu 18 lipca 2009 r. Zwrot jej w dniu 20 lipca 2009 r. oznaczał, że spełnione zostały przesłanki z art. 44 Kodeksu postępowania administracyjnego, co czyniło doręczenie zastępcze decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w G. W. skutecznym. Konsekwencją powyższego było przekroczenie czternastodniowego terminu, określonego w art. 93 ust. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874), do wniesienia odwołania na tę decyzję, skoro termin upływa z dniem 31 lipca 2009 r., a odwołanie wniesiono w dniu 5 października 2009 r. Sąd I instancji zauważył również, że trzecie doręczenie decyzji dokonane za pośrednictwem Komendanta Komisariatu Policji w S. było zbędne i miało dla strony jedynie charakter informacyjny. Wobec powyższego, Sąd I instancji nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi. Skargą kasacyjną H. J. Cz. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy. Domagał się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 134 § 1 i art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 112 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu podniesiono w pierwszej kolejności, iż Sąd I instancji nie rozpoznał wszystkich podniesionych w skardze zarzutów. Formułując bowiem zarzut naruszenia art. 112 Kodeksu postępowania administracyjnego, popełniono błąd pisarski, wskazując na naruszenie art. 122 tego Kodeksu. W uzasadnieniu dotyczącym tego zarzutu wskazano jednakże jego prawidłową redakcję oraz przytoczono jego treść. Odnosząc się do art. 122 powołanej ustawy, Sąd I instancji nie dokonał prawidłowej oceny sprawy i nie rozstrzygnął w jej granicach, tj. zgodnie z art. 134 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarzucono, że Sąd I instancji, nie będąc związanym wnioskami i zarzutami skargi powinien był rozpoznać sprawę także pod kątem rażącego naruszenia przez organ I instancji przepisów prawa materialnego, co skutkowałoby stwierdzeniem nieważności decyzji tego organu na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie skarżącego, naruszono art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym poprzez jego zastosowanie w brzmieniu obowiązującym w dacie zdarzenia, jeśli zgodnie z brzmieniem tego przepisu obowiązującym w dniu rozpatrywania sprawy przez organ, zdarzenie takie przestało być deliktem, a brak było przepisów intertemporalnych regulujących kwestie rozstrzygnięć w sytuacjach, gdy zdarzenie oraz rozstrzyganie sprawy następuje w odrębnych stanach sprawy. W stanie faktycznym sprawy, zgodnie z brzmieniem art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy o transporcie drogowym, obwiązującym w dniu wydania decyzji przez organ I instancji, tj. w dniu [...] czerwca 2009 r., skarżący nie był obowiązany do uiszczenia opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych, gdyż samochód, którym wykonywany był przewóz, ważył około 7,5 tony zaś wyłączenie od obowiązku opłaty obejmowało samochody o dopuszczalnej masie całkowitej poniżej 12 ton. Powyżej wskazane okoliczności przemawiały, w ocenie skarżącego, o stwierdzeniu, że Sąd I instancji oddalając skargę nie rozpoznał sprawy w granicach zakreślonych art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Celnej w Rz. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Zgodnie z art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W tym trybie wpłynęła skarga kasacyjna w niniejszej sprawie i spełnia ona wymogi określone w art. 174, 175 § 1, 176 oraz 177 § 1 tej ustawy. Oznacza to, że zaistniały podstawy do merytorycznego jej rozpoznania. Przepis art. 183 § 1 powołanej wyżej ustawy obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy. Stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania. Jak wskazano wyżej, skargę kasacyjną oparto na naruszeniu przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Odwołanie się do ich naruszenia spowodowane jest zakwestionowaniem braku zastosowania w sprawie art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w ramach których Sąd I instancji powinien działać z urzędu. Niewątpliwie działanie takie jest dopuszczalne, ale obwarowane jest warunkami. Zgodnie z tym przepisem Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Orzekanie w granicach danej sprawy powoduje, że wojewódzki sąd administracyjny nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę, a której zakres wyznacza treść zaskarżonego aktu administracyjnego. Granice sprawy administracyjnej w jej rozumieniu materialnoprawnym, wyznaczają bowiem: tożsamość podmiotu, przedmiotu stosunku materialnoprawnego oraz podstawy prawnej i faktycznej (uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 27 czerwca 2000 r. FPS 12/99, ONSA 2001/1/7). Mając na uwadze powyższe należy podkreślić, że analiza zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej i ich uzasadnienie wskazują na niewłaściwe rozumienie przez stronę przepisu art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co przedkłada się na ich bezzasadność. Chodzi zatem o objęcie kontrolą wydanej decyzji przez organ I instancji. O ile art. 134 § 1 powyższej ustawy zakreśla zakres oceny, to chodzi o treść wydanego i zaskarżonego aktu administracyjnego. W niniejszej sprawie przedmiotem rozpoznania Sądu I instancji mogło być wyłącznie postanowienie, skoro środek odwoławczy został wniesiony z uchybieniem terminu. Oznacza to, że Sąd I instancji nie mógł przystąpić do merytorycznej oceny rozpoznania odwołania, czego oczekiwała strona skarżąca. Uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w przypadku jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu przewidzianego w art. 134 k.p.a. Nie jest to zależne od swobodnego uznania, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. Podobny pogląd został już wyrażony w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyrokach z dnia 15 listopada 1995 r. o sygnaturze SA/Ka 2111/94, z dnia 29 stycznia 1997 r. o sygnaturze I SA/Gd 1482/96, z dnia 21 marca 1997 r. o sygnaturze SA/Łd 2990/95. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, naruszenie art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie badania legalności decyzji administracyjnej odbywa się w zestawieniu regulacji materialnoprawnej leżącej u podstaw stosunku prawnego z podłożem faktycznym, na jakim oparte są jego elementy. Obejmuje swoją działalnością kontrolną postępowanie, które poprzedziło wydanie zaskarżonej decyzji. Czyni to nie w celu konkretyzacji stosunku prawnego ale kontroli tej konkretyzacji. Skoro przepisy prawa materialnego wyznaczają przesłanki podmiotowe i przedmiotowe, a więc granicę stosunku administracyjnoprawnego, to nie można zarzucić Sądowi I instancji, że był zobligowany do działania w zakresie wskazanym w zarzucie skargi kasacyjnej. Sąd I instancji w oparciu o przepis art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi słusznie oddalił skargę, gdyż dokonana kontrola pod względem zgodności z prawem doprowadziła do trafnej oceny o braku naruszenia przepisów. Rację ma kasator, że ocena przez Sąd I instancji art. 122 k.p.a. jest niezrozumiała. Podniesiony zarzut w istocie dotyczył art. 112 k.p.a. Błąd powyższy nie ma istotnego znaczenia w sprawie, skoro pouczenie o sposobie zaskarżenia błędu nie zawierało. Przepis ten tego zagadnienia nie dotyczy. W skardze kasacyjnej kasator poprzez wskazanie powyższej pomyłki nie wskazał, aby miała wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie sprawy. Zarzuty dotyczące braku dokonania przez Sąd I instancji merytorycznej kontroli decyzji są bezprzedmiotowe, gdyż Sąd nie mógł w tym postępowaniu takiej kontroli przeprowadzić. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie było wyłącznie postanowienie dotyczące stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienie odwołania, a zarzutów w tym przedmiocie kasator nie przedstawił. Powyższe oznacza, że skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje podstawy w art. 204 pkt 1, art. 205 § 1, 2 i 3 ustawy wyżej cytowanej – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 14 ust. 2 pkt c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. Nr 167, poz. 1349 ze zm.).