II SA/Go 69/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2010 r. sprawy ze skargi H.J.C. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji oraz bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W dniu [...] września 2006 r. na drodze krajowej nr [...] wjazd na Drogowe Przejście Graniczne zatrzymano do kontroli samochód ciężarowy marki [...] o numerze rej. [...] kierowany przez J.W.. Funkcjonariusz celny sporządził protokół kontroli nr [...], który wraz z załącznikami został przekazany w dniu 14 września 2006 r. do Referatu Przeznaczeń Celnych Urzędu Celnego celem przeprowadzenia postępowania administracyjnego. Pismem z dnia [...] grudnia 2008 r. (doręczonym w dniu 5 stycznia 2009 r. na adres [...]) H.J.C. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą H.J.C. "A", został zawiadomiony o wszczęciu z urzędu przez Naczelnika Urzędu Celnego postępowania administracyjnego w sprawie wykonywania przewozu drogowego z naruszeniem obowiązków wynikających z przepisów art. 87 ust. 2 w zw. z art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, wykonywania przewodu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych oraz wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji oraz jednocześnie pouczony został o treści art. 41 kpa. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] Naczelnik Urzędu Celnego nałożył na H.J.C. karę pieniężną w łącznej kwocie 11 000 zł z tytułu wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji - 8.000 zł, z tytułu wykonywania przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po grodach krajowych - 3.000 zł. Powyższa decyzja w dniu 10 czerwca 2009 r. nadana została w urzędzie pocztowym i zaadresowana do skarżącego na adres [...]. Przesyłka ta została zwrócona do organu z adnotacją- ,,awizowano nie zastano" i "awizowano powtórnie", ale brak było zaznaczonej na niej informacji doręczyciela w jaki sposób adresat został zawiadomiony o fakcie pozostawienia w/w przesyłki w urzędzie pocztowym. Następnie organ w dniu 1 lipca 2009 r. ponownie nadał do skarżącego przesyłkę z w/w decyzją. Przesyłka ta została zwrócona w dniu 22 lipca 2009 r. przez pocztę z adnotacją: "Adresat nie zastano - awizowano w dniu 3 lipca 2009 r." i "awizowano powtórnie - 10 lipca 2009 r." oraz "zwrot nie podjęto w terminie - 20 lipca 2009 r." Na przesyłce doręczyciel zaznaczył w dacie 3 lipca 2009 r. też, że zawiadomienie o pozostawieniu pisma w Urzędzie Pocztowym umieszczono w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Pismem z dnia [...] lipca 2009 r. Naczelnik Urzędu Celnego powołując się na § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 stycznia 2005 r. w sprawie zasad współdziałania organów celnych z organami administracji publicznej oraz innymi państwowymi i samorządowymi jednostkami organizacyjnymi zwrócił się do Posterunku Policji o doręczenie H.J.C. decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. w związku z trudnościami z doręczaniem mu korespondencji. Komisariat Policji pismem z dnia [...] września 2009 r. poinformował, iż decyzja została doręczona w załączeniu przesyłając zwrotne potwierdzenie odbioru przez H.J.C. decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. z datą odbioru - 21 września 2009 r. Od powyższej decyzji odwołanie złożył H.J.C. reprezentowany przez pełnomocnika - adw. T.G.. Odwołanie zostało nadane w urzędzie pocztowym w dniu 5 października 2009 r. W wyniku rozpoznania odwołania decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, uznając stanowisko organu l instancji za uzasadnione. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi złożonej przez pełnomocnika H.J.C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji organu l i II instancji oraz o umorzenie postępowania ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 i 77 kpa poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, 2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 i 77 kpa i art. 89 kpa poprzez nieuwzględnienie wniosku skarżącego o wyznaczenie i przeprowadzenie rozprawy w celu rozpoznania odwołania, 3. naruszenie art. 12 kpa poprzez przeprowadzenie i wydanie decyzji po blisko trzech latach od ewentualnego stwierdzonego naruszenia, 4. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię tj. art. 4 pkt 4 lit. a ustawy o transporcie drogowym w zw. z art. 22 § 1 1 Kodeksu pracy poprzez przyjęcie, że w przypadku gdy pracownik zatrudniony jest na podstawie umowy zlecenia a nie umowy o pracę nie mamy do czynienia z pracownikiem, 5. błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez przyjęcie, że J.W. nie był pracownikiem skarżącego podczas kontroli a przewóz nie był przewozem wykonywanym na potrzeby własne, 6. niezastosowanie art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz uznając zarzuty skarżącego za nieuzasadnione, szczegółowo się do niech ustosunkowując. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże nie z przyczyn w niej wskazanych. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 z późn. zm.) zwaną dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która przeprowadzona jest pod względem zgodności z prawem (tak też art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, póz. 1269). W świetle brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne wyłącznie badają czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania. Nadto badają czy organ administracyjny nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji. Przy czym, jak głosi art. 134 § 1 tej ustawy rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanymi zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Przeprowadzając zatem, po myśli powyższych wskazań, ocenę zaskarżonej decyzji co do jej zgodności z prawem, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przez organ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co zostało dostrzeżone przez Sąd w ramach działania z urzędu. Na wstępie zauważyć trzeba, że jednym z podstawowych warunków wywierania skutków prawnych przez czynności procesowe stron jest ich podejmowanie w określonych dla nich terminach. Ograniczając dalej rozważania tylko do odwołań od decyzji organu l instancji należy przypomnieć, że wnosi się je w terminie 14 dni od doręczenia decyzji stronie, a gdy była ona ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 2 K.p.a.). Zasady dotyczące doręczania pism stronom postępowania administracyjnego określają przepisy art. 39-49 K.p.a. dostosowane do różnych sytuacji faktycznych. Zgodnie z art. 42 k.p.a. pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy, pisma mogą być doręczane również w lokalu administracji publicznej, a w przypadku niemożności doręczenia w ten sposób jak również w razie konieczności pisma doręcza się w każdym miejscu gdzie się adresata zastanie. Z kolei art. 43 k.p.a. statuuje tzw. doręczenie zastępcze, polegające na tym, iż w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Natomiast art. 44 k.p.a. przewiduje swoistą fikcję prawną, która umożliwia uznanie doręczenia za skuteczne w przypadku niemożności doręczenia pisma w sposób przewidziany w art. 42 i 43 k.p.a. Wówczas istnieje m.in. możliwość złożenia pisma na okres 14 dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości odbioru w terminie 7 dni licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia przesyłki procedurę tą powtarza się, zaś doręczenie staje się skuteczne z upływem ostatniego dnia okresu, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Przepis art. 44 k.p.a. określa zatem dwie przesłanki skuteczności przewidzianego w nim doręczenia. Pierwszą przesłanką jest przechowywanie pisma przez oznaczony okres w placówce pocztowej (w przypadku doręczenia pisma przez pocztę). Drugą przesłanką jest umieszczenie zawiadomienia o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni w placówce pocztowej, w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe w drzwiach mieszkania adresata albo jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata Ustanowienie przez ustawodawcę tego rodzaju doręczenia podyktowane jest postulatami płynącymi z zasady ekonomiki procesowej i ma na celu ochronę biegu postępowania przed jego zatamowaniem wskutek nieodebrania pism przez stronę. Należy zważyć, że doręczenie zastępcze jest w pełni skuteczne i wywiera takie same skutki jak doręczenie rzeczywiste pisma adresatowi. Jest to domniemanie prawne, że nastąpił prawny skutek procesowy doręczenia. Jednym ze skutków doręczenia decyzji - również w trybie art. 44 k.p.a. - jest rozpoczęcie biegu terminów przewidzianych w przepisach postępowania związanych z doręczeniem decyzji, w tym również terminów do wniesienia środków zaskarżenia decyzji. W sytuacji, kiedy nastąpił prawny skutek procesowy doręczenia, a wiec także gdy została skutecznie doręczona zastępczo decyzja, późniejsze ponowne doręczenie decyzji organu l instancji stronie nie powoduje ponownego otwarcia dla strony terminu do wniesienia odwołania. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują możliwości przyjęcia dwóch różnych dat doręczenia decyzji, na co słusznie wskazał Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 5 maja 1997r., l SA/Gd 470/96). Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 1999 r. V SA 948/99, stosownie do którego pokwitowanie odbioru odpisu decyzji w późniejszym terminie świadczy jedynie o zaistnieniu tego faktu i nie czyni bezskutecznym doręczenia zastępczego w myśl art. 44 Kpa. Wskazać też należy, że w myśl art. 134 k.p.a. organ odwoławczy przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania odwołania jest zobowiązany do zbadania terminowości oraz dopuszczalności wniesienia odwołania. Przepis ten nie uprawnia organu odwoławczego do uznaniowego określania daty doręczenia decyzji. W razie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania organ nie ma innej możliwości, jak tylko wydać postanowienie, o którym mowa w cytowanym wyżej art. 134 k.p.a., stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Nie jest to zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. Warunkiem bowiem skuteczności wniesienia przez stronę odwołania jest zachowanie czternastodniowego terminu do wniesienia odwołania od dnia doręczenia decyzji stronie, określonego w art. 129 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy jest zatem zobowiązany w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie od kwestionowanej przez stronę decyzji zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie, a w przypadku uchybienia terminu - do stwierdzenia wniesienia odwołania z uchybieniem terminu. Rozpoznanie bowiem odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony na wniosek strony, stanowiłoby rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.). Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, która korzysta z ochrony trwałości na podstawie art. 16 § 1 k.p.a. (por. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. BECK, Warszawa 2005, s. 591 i nast, wyrok NSA z dnia 16 lutego 1998 r. IV SA 727/96 LEX 43307). Wobec powyższego w rozpatrywanej sprawie istotną okolicznością było ustalenie daty doręczenia skarżącemu H.C. decyzji Naczelnika Urzędu Celnego z dnia [...] czerwca 2009r., od której rozpoczął bieg termin do wniesienia odwołania. Sąd uznał, że Dyrektor Izby Celnej nie przeprowadził czynności w postępowaniu wstępnym, mającym na celu ustalenie, czy odwołanie zostało wniesione z zachowaniem terminu, nie zbadał kwestii zachowania przez odwołującego się terminu do złożenia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Jak wynika z akt sprawy, decyzja Naczelnika Urzędu Celnego [...] czerwca 2009r. była dwukrotnie awizowana. Organ odwoławczy a priori przyjął, że dokonane doręczenia skarżącemu decyzji organu l instancji nie zostało skutecznie dokonane w trybie art. 44 k.p.a., w ogóle nie przeprowadzając w tym względzie jakichkolwiek ustaleń. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy przyjął skuteczność doręczenia skarżącemu decyzji Naczelnika Urzędu Celnego z dnia [...] czerwca 2009r. dokonanego za pośrednictwem Policji, co zostało dokonane w dniu 21 września 2009r. przesądzając tym samym, że doręczenia dokonane w trybie art. 44 k.p.a. są wadliwe. Uczynił tak, rozpoznając złożone odwołanie uznając tym samym, iż odwołanie z dnia [...] października 2009r. zostało złożone z zachowaniem terminu liczonym od dnia doręczenia skarżącemu decyzji w dniu 21 września 2009r. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy powinien szczegółowo wyjaśnić, dlaczego nie uznał, iż decyzja wysłana po raz drugi, zawierająca niezbędne informacje placówki pocztowej o przyczynie pozostawienia "awizo" jak również o sposobie w jaki adresat został zawiadomiony o fakcie pozostawienia przesyłki, została doręczona skarżącemu na zasadzie fikcji prawnej doręczenia, określonej w art. 44 k.p.a. Zauważyć należy, że na pierwszej zwróconej przesyłce brak jest informacji doręczyciela w jaki sposób adresat został zawiadomiony o fakcie pozostawienia przesyłki zawierającej decyzję Naczelnika Urzędu Celnego z dnia [...] czerwca 2009r. w urzędzie pocztowym, natomiast druga przesyłka już taka informację zawierała. Jak wyżej wskazano, organ odwoławczy nie wyjaśnił, dlaczego uznał to doręczenie za nieskuteczne i wysłał decyzję po raz trzeci, nie uzasadnił, dlaczego przyjął, iż skarżący otrzymał decyzję dopiero po trzecim doręczeniu, to jest w dniu [...] września 2009 r. Na tej podstawie organ wywiódł, że odwołanie od decyzji organu l instancji zostało wniesione w terminie. Trzeba wskazać, że takie postępowanie organu rażąco narusza przepis art. 134 k.p.a., bowiem w przypadku zaistnienia wątpliwości co do ustalenia daty doręczenia decyzji na organie ciąży obowiązek poczynienia niezbędnych w tym zakresie ustaleń, jako że te mają wpływ na określenie terminowości wniesienia odwołania. Organ nie może domniemywać daty doręczenia decyzji, ani daty wniesienia odwołania, te okoliczności powinny być w sposób nie budzący wątpliwości ustalone w postępowaniu wstępnym. Wobec powyższego, skoro organ odwoławczy, pomimo wątpliwości co do daty doręczenia skarżonemu decyzji nie poczynił jakichkolwiek ustaleń, co rzutowało na ustalenie terminowości wniesienia odwołania, zaś z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych wynikałoby, że odwołanie strony wpłynęło z uchybieniem terminu do jego wniesienia, to rozpoznając odwołanie organ odwoławczy dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Sąd uznał, że naruszenie wyżej wskazanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje uwzględnieniem skargi, gdyż może rzutować na formę prawną rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja podlega uchyleniu stosownie do przepisu art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.