II SA/Bd 890/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 listopada 2010 r. sprawy ze skargi W. D. i M. D. na decyzję Wojewody K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody K. solidarnie na rzecz skarżących 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. U z a s a d n i e n i e: W. i M. D., tj. skarżący wnieśli skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]2010 r. (znak: [...]) uchylającą decyzję Starosty [...] z dnia [...]2007 r. (znak: [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw płynnych, sklepu wielobranżowego, myjni samochodowej ręcznej, wiaty zadaszającej dystrybutory paliw oraz zjazdu na drogę powiatową na działce o numerze ewidencyjnym [...] i [...] w miejscowości [...]w gminie [...]. Złożenie skargi poprzedziło następujące postępowanie administracyjne. Wnioskiem z dnia [...]2005 r., skarżący wystąpili o udzielenie pozwolenia na budowę. W dniu [...]2005 r. została wydana, na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36, art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm., dalej: "Prawo budowlane", decyzja Starosty [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Następnie decyzją z dnia [...]2007 r. (Nr [...]) Wojewoda [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 2 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 64 w zw. z art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), stwierdził nieważność decyzji z dnia [...]2005 r. z uwagi na niezgodność projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy. W nawiązaniu do powyższej decyzji Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda"), inwestor przywołując wniosek z dnia [...]2005 r., przy piśmie z dnia [...]2007 r. przedłożył [...] egzemplarze projektu budowlanego zgodnego z decyzją o warunkach zabudowy. Postanowieniem z dnia [...]2007 r. organ II instancji dopuścił do udziału w sprawie na prawach strony [...] K. [...], dalej: "K. [...]"; Decyzją z dnia [...]2007 r. (Nr [...]) organ I instancji zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę (k. 8 akt administracyjnych tom I). Na skutek odwołania K. [...], Wojewoda decyzją z dnia [...]2008 r. (Nr [...]) uchylił w całości decyzję Starosty [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia (k. [...] w/w akt). W uzasadnieniu decyzji organ ten wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej wywołało skutek, iż sprawa administracyjna wróciła do stanu, w jakim znajdowała się przed wydaniem decyzji. Zadaniem organu I instancji było zatem rozpoznanie sprawy ponownie. Jednak organ ten bez zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania rozpoznał wniosek inwestora o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę na podstawie przepisów Prawa budowlanego obowiązujących na dzień złożenia wniosku. Organ odwoławczy w uzasadnieniu dodał, że zgodnie z art. 19 ust. 1 z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 113, poz. 954; dalej: "ustawa zmieniająca") do postępowań w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wszczętych, a niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy, przepisy dotychczasowe stosuje się na wniosek uprawnionego podmiotu. Zgodnie z art. 25 ustawy zmieniającej wchodzi ona w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia. Zalecono więc organowi I instancji zbadanie przesłanek do zastosowania powyższego przepisu. Nadto wskazano na konieczność uzgodnienia nowego projektu budowlanego z właściwymi organami, z zastrzeżeniem, że konieczność ponownych uzgodnień nie stanowi o braku podstaw do zastosowania powyższego art. 19 ust. 1 ustawy zmieniającej. Dokonanie uzgodnień w takiej sytuacji nastąpi już na wniosek złożony po wejściu w życie ustawy zmieniającej. Zdaniem Wojewody rozpoznanie wniosku na podstawie przepisów obowiązujących przed nowelizacją stałoby się bezprzedmiotowe z uwagi na likwidację po tej dacie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko na etapie wydawania decyzji inwestycyjnych określonych w art. 46 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ((tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 15, poz. 150 ze zm., dalej: "Prawo ochrony środowiska") w brzmieniu sprzed nowelizacji. Tym samym zastosowanie miałyby już aktualnie obowiązujące przepisy Prawa ochrony środowiska. W końcowej części uzasadnienia zalecono wyjaśnienie przez organ I instancji problematyki odnoszącej się do zatwierdzonego projektu zjazdu z drogi powiatowej. Postanowieniem z dnia [...]2008 r., nałożono na inwestora obowiązek dostarczenia lub uzupełnienia następujących braków formalno –prawnych, określając termin ich wykonania do dnia [...]2008 r.: - przedłożyć decyzję prawomocną o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia wydana przez Wójta [...] (podstawa prawna art. 46 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 pkt 2 Prawa ochrony środowiska oraz § 3 ust. 1 pkt 35 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań zwianych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowiska (Dz. U. Nr 254, poz. 2573 ze zm., dalej: "rozporządzenie określające"); - uzupełnić projekt budowlany planowanej inwestycji o projekt budowlany zjazdu z drogi powiatowej Nr [...] na teren działki nr ewid. [...] w miejscowości [...] w gminie [...] i dostosować do decyzji o warunkach zabudowy. - w projekcie budowlanym podać rodzaj i zasięg uciążliwości projektowanych obiektów budowlanych (obszar oddziaływania). Decyzją z dnia [...]2008 r. (Nr [...]) Starosta [...] odmówił inwestorowi zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Dokonując ponownej oceny sprawy organ I instancji w pierwszej kolejności rozważył, jakie przepisy winny mieć zastosowanie w sprawie w związku ze stwierdzeniem nieważności wcześniejszej decyzji Starosty [...] z dnia [...]2005 r. Organ uznał, że zastosowanie znajdują przepisy obowiązujące w dacie orzekania na podstawie art. 6 k.p.a. Organ dokonał oceny wpływu złożenia w dniu [...]2007 r. czterech egzemplarzy projektu budowlanego zgodnego z decyzjami o warunkach zabudowy. Organ opierając się na art. 28 ust. 1 i art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego uznał, że skoro projekt budowlany został dołączony w czterech egzemplarzach w dniu [...]2007 r. to tę datę należy uznać za wszczęcie postępowania w sprawie. W związku z tym konsekwentnie przyjąć należało, że brak jest podstaw do zastosowania art. 19 ust. 1 ustawy zmieniającej. Z uwagi na powyższe organ dokonując sprawdzenia wniosku skarżących na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1-4 Prawa budowlanego wezwał ich m.in. do przedłożenia prawomocnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U Nr 199, poz. 1227 ze zm., dalej "ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku"), której inwestorzy nie przekazali organowi w wyznaczonym terminie. Odwołanie od powyższej decyzji w dniu [...]2008 r. złożyli inwestorzy, zarzucając pominięcie wskazówek zawartych w decyzji Wojewody z dnia [...]2008 r., oraz błędne określenie terminu wszczęcia postępowania. W ich ocenie postępowanie zostało wszczęte w dniu [...]2005 r., a nie, jak twierdzi organ, w dniu [...]2007 r., kiedy to przedłożyli zmianę projektu budowlanego i aneks przewidujący zmiany jedynie w zakresie lokalizacji zbiorników gazu. Zakwestionowali również obowiązek dostarczenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, brak ustosunkowania się do zarzutów przeciwko postanowieniu o nałożeniu obowiązku dostarczenia tej decyzji oraz określenie nierealnego terminu na dostarczenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Inwestorzy dodali, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 10 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie, w ocenie odwołujących, znajduje zastosowanie art. 19 ust. 1 ustawy zmieniającej. Decyzją z dnia [...]2009 r. (Nr [...]) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...]2008 r. (znak [...]) z uwagi na to, że K. [...] nie był umocowany do złożenia odwołania. Następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]2009 r., odmówił stwierdzenia nieważności powyższego orzeczenia. Wyrokiem z dnia [...]2010 r. (sygn. akt II SAB/Bd 1/10) WSA w [...] w związku ze skargą inwestora na bezczynność Wojewody [...]zobowiązał ten organ do rozpoznania odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...]2008 r. Wskazaną na wstępie zaskarżoną decyzją z dnia [...]2010 r. (Nr [...]) Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania K. E. od decyzji Starosty [...] z dnia [...]2007 r. (znak [...]), uchylił w całości decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że odwołujący się – [...] K. [...], nie mógł uczestniczyć, zgodnie z Prawem budowlanym, w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, na prawach strony, co spowodowało, że prowadzone przed Starostą postępowanie z udziałem [...] K. [...] było niezasadne, a wydana przez Starostę decyzja z [...]2007 r., została skierowana do podmiotu, który nie był stroną w sprawie, więc w sytuacji o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Dlatego też w ocenie organu odwoławczego zachodziła bezprzedmiotowość postępowania w sprawie, a mając na uwadze, że kodeks postępowania administracyjnego wyłącza stosowanie sankcji nieważności decyzji w postępowaniu odwoławczym, organ odwoławczy wydaje decyzję przewidzianą w zdaniu drugim art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Organ odwoławczy ubocznie zauważył też, że wydanie decyzji o charakterze kasacyjnym jest konieczne również dlatego, ponieważ w przedmiotowej sprawie została wydana przez organ I instancji kolejna decyzja, tj. decyzja Starosty [...] z [...]2008 r. o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę, a przed organem II instancji zawisło odwołanie inwestora od tej decyzji inwestora. Należy też dodać, że decyzją z dnia [...]2010 r. Wojewoda utrzymał w mocy w/w orzeczenie organu I instancji z [...].2008 r. o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę, sprostowane postanowieniem z dnia [...]2010 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy przyznał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji budzi wątpliwości, jednak organ odwoławczy w ramach prowadzonego postępowania może wyrazić stanowisko w wydanym orzeczeniu i nie zachodzi potrzeba z tego powodu uchylania decyzji organu I instancji. Wojewoda uznał, że bez znaczenia jest przyjęta data wszczęcia postępowania ([...]2005 r. czy [...]2007 r.), ponieważ organy miały obowiązek stosowania przepisów obowiązujących w dniu wydawania decyzji. Organ odwoławczy za prawidłowe uznał zobowiązanie inwestora do przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia na podstawie art. 46 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 pkt 2 Prawa ochrony środowiska. Planowane przedsięwzięcie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 35 rozporządzenia określającego). Nie spełniona została zatem przesłanka wynikająca z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Wojewoda dodał, że w obecnym stanie prawnym pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji może być wydane po uprzednim przeprowadzeniu postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, wymaganego przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Wojewoda uznał za błędne stanowisko odwołujących, że niezałączenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stanowi brak formalny wniosku usuwalny na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., gdyż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie stanowi załącznika do wniosku o pozwolenie na budowę. W skardze złożonej do Sądu skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia [...]2010 r. zasadzenie kosztów postępowania na ich rzecz oraz, na podstawie art. 111 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej "p.p.s.a."), połączenia w celu łącznego rozpoznania sprawy ze skargi z dnia [...]2010 r na decyzję Wojewody [...]z dnia [...]2010 r. (znak [...]) zarejestrowanej w WSA w [...] pod sygn. akt II SA/Bd 890/10. W uzasadnieniu zarzucili, że skoro z decyzji Głównego Inspektora Nadzoru [...] z dnia [...] 2009 r., wynika, że [...] K. [...] nie miał przymiotu strony w postępowaniu, zakończonym decyzją Starosty [...] z [...].2007 r. , to niedopuszczalnym jest traktowanie przez Wojewodę z zaskarżonej decyzji tej organizacji jako strony postępowania. Skarżący zarzucili też, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów z art. 107 k.p.a., albowiem organ odwoławczy nie wyjaśnił zastosowanego przepisu zawierającego przesłanki umorzenia postępowania; tymczasem organ odwoławczy ograniczył się do przytoczenia stanu faktycznego sprawy od 2007 r. W ocenie skarżącego, jeżeli odwołanie wniósł nieuprawniony podmiot, zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania odwoławczego, na podst. art. 138 § 1 pkt 3 kpa. W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", potwierdza, że w toku postępowania administracyjnego uchybiono przepisom postępowania oraz prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy. Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]2009 r. stwierdziła nieważność decyzji Wojewody z dnia [...]2008 r. z uwagi na brak legitymacji procesowej K. [...] do wniesienia odwołania od decyzji Starosty [...] z [...]2007 r. Skutkiem powyższego stwierdzenia nieważności był powrót sprawy do decyzji Starosty [...] z dnia [...]2007 r. W konsekwencji powyższego zaistniał nowy stan faktyczny w sprawie, który polegał na tym, że w obrocie prawnym pozostała decyzja Starosty z dnia [...]2007 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla planowanej inwestycji (k. [...] akt administracyjnych). Skarżący nie składali odwołania od decyzji z dnia [...]2007 r., a złożone odwołanie K. [...], jako pochodzące od podmiotu nie będącego stroną nie mogło zostać merytorycznie rozpatrzone. Przepisy prawa natomiast nie przewidują prowadzenia postępowania odwoławczego z urzędu. W tej sytuacji organ odwoławczy powinien zastosować przy orzekaniu tryb przewidziany w art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i umorzyć postępowanie odwoławcze. Tymczasem organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji, naruszając powyższy przepis, jak i przepis art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego wg. stanu prawnego obowiązującego na dzień wydania weryfikowanej decyzji, który przewidywał brak przymiotu strony organizacji społecznych w sprawach pozwolenia na budowę. Jako niezasadną należy również ocenić argumentacją organu dotyczącą istnienia przesłanek do umorzenia postępowania przed organem I instancji, w postaci skierowania decyzji z dnia [...].2007 r. do osoby nie będącej stroną w sprawie oraz faktu wydania przez organ I instancji kolejnej decyzji, tj. decyzji z [...].2008 r., od której wniesiono odwołanie. Należy mieć na względzie, że przesłanką umorzenia postępowania zgodnie z art. 105 § 1 kpa jest bezprzedmiotowość postępowania. Okoliczności, na które powołuje się organ nie stanowią przesłanek do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania zakończonego decyzją z [...]2007 r., lecz wskazują na wadę powyższej decyzji, jak sam wskazał na to organ - określoną w art. 156 § 1 pkt 4 kpa, oraz na okoliczności, które doprowadziły do pojawienia się w obrocie prawnym dwóch decyzji organu I instancji w tej samej sprawie. Okoliczności tej jednak nie można utożsamiać z bezprzedmiotowością postępowania zakończonego decyzją z [...]2007 r. W omawianej sytuacji zaszły niewątpliwie przesłanki do wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno decyzji z [...]2007 r., jak i utrzymującej ja w mocy decyzji Wojewody z [...]2010 r., lecz może nastąpić to w innej sprawie. Powstałych nieprawidłowości w tym zakresie nie można odnosić do postępowania zakończonego decyzją z [...]2007 r. Co się natomiast tyczy oceny prawidłowości tej decyzji, to może rzecz jasna być ona dokonana jedynie w nadzwyczajnym trybie weryfikacji decyzji ostatecznych i rzeczą organu będzie zbadanie istnienia przesłanek co do zasadności podjęcia postępowania w tym zakresie. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" oraz "c" p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a.