VI SA/Wa 1442/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2010 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] października 2008 r. nr [...]; 2. stwierdza, że uchylone postanowienia nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej C. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej także SKO), po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej spółki C. sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] października 2008 r. wydane w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego - działając na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 127 § 2 k.p.a. w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a. - utrzymało w mocy ww. postanowienie z dnia [...] października 2008 r. Z akt sprawy wynika, iż w dniu [...] sierpnia 2007 r. do Zarządu Dróg Miejskich w [...] (dalej także ZDM) wpłynął wniosek skarżącej spółki, w którym strona zwróciła się z prośbą o przedłużenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rej. ul. [...] w [...] na cele reklamowe z możliwością oświetlenia dla funkcjonującego dwustronnego nośnika reklamowego typu słup reklamowy o łącznej powierzchni reklamowej 6,48 m2 w okresie do dnia [...] grudnia 2008 r. W uzasadnieniu skarżąca - powołując się na przepis art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U z 2007 r. Nr 19 poz. 115 ze zm.) - wskazała, iż nośnik reklamowy znajdujący się w ww. lokalizacji został zamontowany i jest eksploatowany na podstawie Umowy o współpracy gospodarczej z dnia [...] listopada 1992 r. zawartej pomiędzy I. sp. z o.o. i Wojewodą [...], której stronami obecnie są Zarząd Dróg Miejskich w [...] i [...] sp. z o.o. Pismem z dnia [...] września 2007 r. ZDM wezwał stronę do usunięcia braków formalnych ww. wniosku, zastrzegając, iż nieusunięcie tych braków we wskazanym terminie spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia. W odpowiedzi na wezwanie ZDM skarżąca spółka zwróciła się w piśmie z dnia [...] września 2007 r. o zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. z uwagi na potrzebę zgromadzenia dokumentacji wskazanej przez ZDM. Pismem z dnia [...] czerwca 2008 r. skarżąca spółka wniosła o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w przedmiotowej lokalizacji w celu umieszczenia w nim reklamy w postaci nośnika typu citylight o łącznej powierzchni reklamowej 4, 32 m2 w okresie od dnia [...] lipca 2008 r. do dnia [...] czerwca 2009 r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Prezydent [...] zezwolił na umieszczenie w pasie drogowym ww. reklamy we wnioskowanym okresie. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2008 r. Zarząd Dróg Miejskich w [...] zawiadomił skarżącą, iż zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji nakładającej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rej. ul. [...] w [...] od dnia [...] listopada 2007 r. W dniu [...] września 2008 r. skarżąca spółka, reprezentowana przez adwokata, zwróciła się do Zarządu Dróg Miejskich w [...] z wnioskiem o umorzenie postępowania ewentualnie o jego zawieszenie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W uzasadnieniu strona wskazała, iż w dniu [...] sierpnia 2007 r. złożyła wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rej. ul. [...] , zaś w piśmie z dnia [...] września 2007 r. zwróciła się z wnioskiem o zawieszenie postępowania z uwagi na potrzebę zgromadzenia dokumentacji wskazanej przez ZDM w wezwaniu. Strona zarzuciła, iż pomimo obowiązku rozstrzygnięcia ww. wniosku, organ do dnia dzisiejszego nie wydał żadnego rozstrzygnięcia w sprawie. Ponadto strona powołała się na decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r., na podstawie której organ ten zezwolił na funkcjonowanie nośnika reklamowego w przedmiotowej lokalizacji w okresie od dnia [...] lipca 2008 r. do dnia [...] czerwca 2009 r., stwierdzając brak przeszkód prawnych. W związku z tym strona wskazała na bezcelowość postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, z uwagi na brak podstawy prawnej, co w konsekwencji winno skutkować umorzeniem postępowania. Strona wskazała jednocześnie, iż w przypadku nieuwzględniania wniosku o umorzenie postępowania, organ winien zawiesić postępowanie do czasu zakończenia postępowania w sprawie wniosku [...] sp. z o.o. złożonego w dniu [...] sierpnia 2007 r. o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rej. ul. [...] na okres do dnia [...] grudnia 2008 r. W wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącej postanowieniem z dnia [...] października 2008 r., nr [...], Prezydent [...] -działając na podstawie przepisów art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 123 k.p.a. oraz art. 125 § 1 w zw. z art. 101 § 3 k.p.a. - odmówił zawieszenia postępowania w sprawie nałożenia na skarżącą spółkę kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. [...] w rej. ul. [...] bez zezwolenia. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż w sprawie nie zachodzi przesłanka wskazana w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż postępowanie, które zdaniem skarżącej rozstrzyga o zagadnieniu wstępnym, toczyło się również przed Zarządem Dróg Miejskich, a więc rozstrzygnięciem tego zagadnienia nie zajmował się inny organ lub sąd, o czym mowa w powołanym przepisie. Ponadto organ podkreślił, iż wniosek strony z dnia [...] sierpnia 2007 r. dotyczący zajęcia pasa drogowego został pozostawiony bez rozpoznania z przyczyn określonych w art. 64 § 2 k.p.a., gdyż strona nie usunęła braków formalnych wniosku w terminie wskazanym przez organ. W tej sytuacji -zdaniem organu - rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie naliczenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia nie może zależeć od rozpoznania ww. wniosku strony z dnia [...] sierpnia 2007 r. W dniu [...] października 2008 r. skarżąca złożyła zażalenie na ww. postanowienie organu I instancji. Wnosząc o jego zmianę poprzez zawieszenie postępowania w przedmiocie naliczenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, skarżąca zarzuciła organowi, iż pominął istotne okoliczności dotyczące postępowania o zajęcie pasa drogowego. Strona wskazała, iż organ nie uwzględnił, iż skarżąca złożyła w dniu [...] września 2007 r. wniosek o zawieszenie postępowania, który dotychczas nie został rozpoznany przez organ, co oznacza, że brak było podstaw do zakończenia postępowania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Ponadto skarżąca wyjaśniła, iż przedmiotowy nośnik reklamowy funkcjonował w spornej lokalizacji na podstawie Umowy o współpracy gospodarczej z dnia [...] listopada 1992 r. Strona wskazała, iż okres obowiązywania ww. umowy jest sporny pomiędzy Zarządem Dróg Miejskich w [...] a C sp. z o.o. Strona podniosła, iż w jej ocenie wygaśnięcie umowy nie nastąpiło, gdyż żadna ze stron nie dokonała jej wypowiedzenia, zaś według ZDM umowa wygasła z dniem [...] listopada 2007 r. Zdaniem skarżącej rozstrzygnięcie powyższego sporu nie należy jednak do kompetencji organów administracyjnych, gdyż dotyczy stosunków cywilnoprawnych. Skarżąca wskazała, iż powyższy spór był przedmiotem postępowania arbitrażowego zakończonego wyrokiem Sądu Arbitrażowego przy Krajowej Izbie Gospodarczej z dnia [...] maja 2008 r. oddalającym powództwo C sp. z o.o. Jednakże strona podniosła, iż złożyła do Wydziału Gospodarczego Sądu Okręgowego w [...] skargę o uchylenie ww. wyroku Sądu Arbitrażowego przy Krajowej Izbie Gospodarczej (sygn. akt sprawy [...]). W tym stanie sprawy, zdaniem skarżącej, rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny, co daje podstawę do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W konsekwencji rozpatrzenia złożonego przez skarżącą zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem dnia [...] maja 2010 r. - działając na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] października 2008 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż rozstrzygnięcie w sprawie zajęcia pasa drogowego i naliczenie kary pieniężnej nie jest uzależnione od rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] sierpnia 2007 r. (o wydanie zezwolenia na przedłużenie zajęcia pasa drogowego), ponieważ powyższy wniosek pozostawiono bez rozpoznania z przyczyn określonych w art. 64 § 2 k.p.a. Tak wiec postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia nie toczy się. Również zażalenie na bezczynność Prezydenta [...] w sprawie rozstrzygnięcia wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie stanowi zagadnienia wstępnego w niniejszej sprawie. W dniu [...] czerwca 2010 r. skarżąca spółka, reprezentowana przez adwokata - działając za pośrednictwem organu - zaskarżyła ww. postanowienie SKO w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia SKO oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta [...], skarżąca zarzuciła rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - poprzez jego błędną wykładnię; - art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. - polegające na braku dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz okoliczności podnoszonych przez skarżącą; - art. 6 k.p.a. i art. 19 k.p.a. - poprzez rozpoznanie w niewłaściwym trybie zagadnienia stosowania art. 64 § 2 k.p.a., które jest przedmiotem rozpoznania w postępowaniu toczącym się na skutek zażalenia na bezczynność organu; - art. 10 § 1 k.p.a. - poprzez brak zawiadomienia skarżącego o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków. W uzasadnieniu skarżąca spółka zarzuciła organowi dokonanie błędnej wykładni art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem skarżąca wykazała spełnienie przesłanek z powyższego artykułu, warunkujących zawieszenie postępowania, a mianowicie: - w toku jest postępowanie adm. dotyczące wymierzenia skarżącej kary pieniężnej, jak również postępowanie dotyczące zażalenia na bezczynność, - rozstrzygnięcie dotyczące wymierzenia kary pieniężnej skarżącej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia przez SKO zagadnienia wstępnego, czy toczy się postępowanie dotyczące zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, które nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Treścią zagadnienia wstępnego w sprawie niniejszej zdaniem skarżącej jest ustalenie, czy toczy się postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na zajęcia pasa drogowego. Zaskarżone postanowienie przesądza o tym, że z przyczyn określonych w art. 64 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia nie toczy się. Tym samym rozpoznanie powyższego zagadnienia nastąpiło w trybie niewłaściwym, z naruszeniem art. 6 i art. 19 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wskazując ponownie, iż zagadnieniem wstępnym w postępowaniu dotyczącym nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia uzasadniającym zawieszenie postępowania byłoby toczące się postępowanie w przedmiocie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Takie postępowanie się jednak nie toczy, z uwagi na pozostawienie go bez rozpoznania, co z kolei spowodowało taki skutek, ze wniosek ten nie wszczął postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak stanowi przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej także p.p.s.a.). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga spółki C. sp. z o.o. z siedzibą w [...] zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] narusza przepisy postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. W niniejszej sprawie organ administracji związany jest rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania Związanie rygorami procedury administracyjnej oznacza m.in., organ jest obowiązany do przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Ma obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Jest obowiązany zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz zgłoszonych żądań (art. 10 k.p.a.). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 i 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych wart. 107 § 3 k.p.a. Według Sądu organ, wydając przedmiotowe postanowienie z dnia [...] maja 2010 r. dopuścił się mającej istotny wpływ na wynik sprawy obrazy wspomnianych przepisów postępowania przede wszystkim z uwagi na niedokładne wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla końcowego rozstrzygnięcia sprawy, w tym w szczególności poprzez nie wyjaśnienie na jakim etapie postępowania jest sprawa dotycząca wniosku skarżącej o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przy ul. [...] w rej. ul. [...] w [..]. Wniosek dotyczył przedłużenia istniejącego zezwolenia i wpłynął jak wynika z akt administracyjnych do Zarządu Dróg Miejskich w dniu [...] sierpnia 2007 r. Wniosek dotyczył okresu do dnia [...] grudnia 2008 r. W tym miejscu należy przypomnieć, że postępowanie dotyczące kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego dotyczy właśnie lokalizacji [...] w rej. [...]. Zajęcie to według organu miało miejsce od dnia [...] listopada 2007 r., a więc może dotyczyć wniosku z [...] sierpnia 2007 r. Pismem z dnia [...] września 2007 r. ZDM wezwał stronę do usunięcia braków formalnych wniosku zastrzegając, że nieusunięcie tych braków w terminie 7 dni spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. W aktach sprawy brak jest zwrotnego potwierdzenia odbioru powyższego pisma. W dniu [...] września 2007 r. w odpowiedzi na pismo z [...] września 2007 r. Skarżąca wniosła o zawieszenie postępowania z wniosku z dnia [...] sierpnia 2007 r. z uwagi na fakt, że uzupełnienie dokumentów i informacje, o których mowa w piśmie z dnia [...] września 2007 r. potrwa dłużej niż 7 dni. W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek innych pism dotyczących wniosku z dnia [...] sierpnia 2007 r. W aktach znajduje się jedynie zażalenie skarżącej złożone do SKO na bezczynność Prezydenta [...] w którego imieniu działa ZDM. Zażalenie datowane jest na dzień [...] września 2008 r. i dotyczy przedmiotowej lokalizacji to jest zajęcia pasa drogowego ul. [...] w rej. ul. [...] w [...]. Jak wynika z informacji uzyskanej od pełnomocnika Skarżącej zażalenie to do dnia wydania wyroku nie zostało rozpoznane przez SKO. Reasumując należy wskazać, że mimo nierozpoznania prawidłowo złożonego wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na ul. [...] w rej. ul. [...] na okres do [...] grudnia 2008 r. organ wszczął postępowanie mające na celu nałożenie na skarżącą kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego w przedmiotowej lokalizacji. W postanowieniu z dnia [...] października 2008 r. Prezydenta [...], które odmawiało zawieszenia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego na skarżącą organ w uzasadnieniu wskazał, że wniosek z [...] sierpnia 2007 r. na mocy art. 64 § 2 kpa pozostawiono bez rozpoznania. W tym miejscu, w ocenie składu orzekającego w sprawie należy wskazać na czym polega pozostawienie wniosku bez rozpoznania i w jakiej formie następuje. Instytucja pozostawienia podania bez rozpoznania związana jest z brakami co do treści podania. Artykuł 64 k.p.a. dotyczy dwóch ich postaci. Pierwsza występuje wówczas, gdy w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego. Jeżeli organ nie ma możności jego ustalenia na podstawie posiadanych danych, pozostawia podanie bez rozpoznania (§ 1). W drugim wypadku gdy podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, organ ma obowiązek wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (§ 2). Pozostawienie podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wymaga łącznego zaistnienia trzech następujących przesłanek: 1) podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, 2) organ administracji publicznej wezwał wnoszącego podanie do usunięcia braków, określając termin do ich usunięcia oraz pouczając o skutkach nie usunięcia braków, 3) upłynął bezskutecznie 7 - dniowy termin do usunięcia braków. Kodeks postępowania administracyjnego nie określa formy pozostawienia podania bez rozpoznania. Zagadnienie to zaś w nauce jak i w orzecznictwie sądowym budziło pewne kontrowersje. Prezentowane było bowiem stanowisko, iż winno pozostawienie podania bez rozpoznania przybrać formę decyzji (J. Starościak (w:) E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego s. 146, wyrok NSA z dnia 30 września 1999 r. I SAB 89/99 niepubl., wyrok NSA z 23 sierpnia 1999 r. I SA 1459/98 niepubl., uchwała SN z dnia 8 czerwca 2000 r. III ZP 11/00, OSNiAPiUS 200 Nr 19 poz. 702). W praktyce organów administracji publicznej stosowana jest również forma postanowienia. Drugi pogląd przyjmuje, że pozostawienie podania bez rozpoznania nie ma postaci decyzji czy postanowienia, lecz stanowi czynność materialno - techniczną, która jak podkreśla J. Zimmerman, nie należy jeszcze do postępowania "w sprawie" (J. Zimmerman glosa do wyroku NSA z dnia 3 lutego 1992 r. IV SA 1377/91, OSP 1993 z. 10 poz. 205). Nie każde bowiem podanie automatycznie uruchamia kompetencje do rozpatrzenia sprawy. "Tylko "właściwy impuls", a więc podanie spełniające określone przez prawo wymagania, jest w stanie doprowadzić do aktualizacji wszczęcia postępowania administracyjnego. Wszelkie impulsy, czyli podania nie odpowiadające wymaganiom prawa, nie są w stanie zaktualizować i uruchomić kompetencje organu do rozpatrzenia sprawy tj. uruchomienia procesu stosowania prawa, co oznacza równocześnie, że nie są w stanie doprowadzić do wszczęcia postępowania administracyjnego " (E. Bajanowski, glosa do wyroku NSA z dnia 23 stycznia 1996 r. II SA 1473/94, OSP 1997 z 7-8 poz. 136). Przepis nie stwarza zatem podstawy do wydania decyzji (postanowienia) o pozostawieniu podania przez rozpoznania (wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 1999 r. I SA 1253/98, niepubl.). Sąd rozpatrujący przedmiotową sprawę opowiada się za drugim poglądem, a mianowicie, że pozostawienie sprawy bez rozpatrzenia na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., nie wymaga ani decyzji, ani postanowienia. Stanowisko, że w sytuacji określonej w art. 64 § 2 k.p.a. organ dokonuje jedynie czynności matenalnotechnicznej, dominuje także w literaturze prawniczej i w orzecznictwie sądowym (poz. B. Adamiak komentarz do art. 64 uwaga 4, (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Warszawa 2003 r., wyrok NSA z dnia 28 lutego 2007 r. sygn. akt II GSK 295/06). Jak wskazał w wyroku z dnia 17 września 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu sygn. akt III SAB/Po 8/08. Pozostawienie wniosku bez rozpoznania jest uznawane w doktrynie i orzecznictwie za specyficzną czynność procesową polegająca na stwierdzeniu przez organ administracji publicznej (w drodze sporządzenia odpowiedniej adnotacji), iż dany wniosek zawiera określoną wadę formalną czy inne braki i jest z tego powodu bezskuteczny z mocy prawa. Jest to zatem rodzaj czynności materialno - technicznej, uniemożliwiającej faktycznie prowadzenie danego postępowania administracyjnego i zakończenie go w formie decyzji. Zasadność podjęcia tej czynności może być kwestionowana przez stronę w ramach trybu zażalenia z art. 37 § 1 k.p.a. (wnoszonego do organu wyższego stopnia), odpowiedniego do zwalczania bezczynności organu I instancji. W razie nieuwzględnienia takiego zażalenia strona może dochodzić swoich praw poprzez wniesienie do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu I instancji. W postępowaniu wszczętym skargą na bezczynność organu sąd administracyjny ma wobec tego obowiązek zbadania legalności pozostawienia danego wniosku bez rozpoznania (zob. m.in. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego). Biorąc powyższe pod rozwagę skład orzekający w niniejszej sprawie stanął na stanowisku, że pozostawienie podania bez rozpoznania następuje w formie czynności materialno-technicznej wyrażonej w postaci odpowiedniej adnotacji na wniosku. W niniejszej sprawie brak jest takowej adnotacji na wniosku z dnia [...] sierpnia 2007 r. tak więc nie wiadomo czy rzeczywiście wniosek został pozostawiony bez rozpoznania. Przy powtórnym rozpoznaniu sprawy organy winny to wyjaśnić jako kluczową kwestię postępowania zwłaszcza, że pismo skarżącej z dnia [...] września 2007 r. zawierało wniosek o zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 § 1 kpa. Rozstrzygnięcie tej kwestii ma kluczowe znaczenie dla sprawy, gdyż postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, może się toczyć tylko w wypadku zakończenia postępowania o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w tej samej lokalizacji, oczywiście jeżeli jak miało to miejsce w niniejszej sprawie wniosek z [...] sierpnia 2007 r. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego poprzedzał o rok [...]sierpnia 2007 r. wszczęcie postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia w tej samej lokalizacji i okresie. Ponieważ organy orzekające w niniejszej sprawie nie wyjaśniły powyższych kwestii Sąd uznał, że naruszyły tym art. 7, 8, 77, 80 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i z tych przyczyn uchyli zaskarżone postanowienia. Sąd orzekający w sprawie nie podzielił natomiast poglądu skarżącej, że kwestia rozpoznania zażalenia na bezczynności organu stanowi przesłankę z art. 97 § 1 pkt 4 kpa do zawieszenia postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Jak stanowi przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wprawdzie pojęcie zagadnienia wstępnego użyte w powołanym przepisie jest sporne, niemniej przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. są kwestie (zagadnienia) prawne, które ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie, należy zatem przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi tu zatem o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Z przepisu art. 97 § 1 pkt 4 wynika, że zagadnienie to nie było jeszcze przedmiotem postępowania przed właściwymi organami, albo w toczącym się postępowaniu nie zapadło prawomocne (ostateczne) rozstrzygnięcie w tej kwestii (vide: A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Dom Wydawniczy Zakamycze, 2000r., t. 5 do art. 97 § 1 pkt 4). Wobec powyższego zagadnienia procesowe jakim jest bezczynność nie stanowi przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Na marginesie sprawy należy jednak wspomnieć, że w drodze zażalenia na bezczynność można skarżyć pozostawienie podania bez rozpoznania. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy winny w pierwszej kolejności wyjaśnić kwestie dotyczące postępowania wszczętego wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2007 r. i dopiero po prawidłowym załatwieniu tej sprawy zająć się zawieszeniem postępowania w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Biorąc powyższe pod rozwagę na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa orzeczono jak w sentencji, o niewykonalności orzeczono w oparciu o art. 152 ppsa a o kosztach w oparciu o art. 200 ppsa.