III SAB/Po 8/08

Dnia 17 września 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz M. Geremek Sędziowie WSA Marzenna Kosewska WSA Beata Sokołowska (spr.) Protokolant: sekr. sąd. Damian Wojtkowiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2008 roku przy udziale sprawy ze skargi W. M. na bezczynność Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w przedmiocie dofinansowania realizacji projektu I. zobowiązuje Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa do dokonania czynności w przedmiocie załatwienia wniosku W. M. zawartego w piśmie z dnia [ ... ], w terminie 14 dni od dnia doręczenia wyroku. II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego kwotę [ ... ] złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania /-/ B. Sokołowska /-/ T.M. Geremek /-/ M. Kosewska W. M. w dniu 4 listopada 2004r. wystąpił do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z wnioskiem o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwoju obszarów wiejskich" w zakresie działania "Inwestycje w gospodarstwach rolnych" Pismem z dnia 20 czerwca 2005 roku Oddział Regionalny Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku w terminie 14 dni od daty otrzymania pisma – pod rygorem pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Wezwanie to doręczono W. M. w dniu 23 czerwca 2005 roku. Pismem złożonym do organu w dniu 13 lipca 2005 roku W. M. wniósł o "przedłużenie terminu na uzupełnienie wniosku" ze względu na przebytą chorobę. Do wniosku dołączył między innymi kserokopie zaświadczeń lekarskich potwierdzających jego chorobę w dniach od 4 do 13 lipca 2005 roku. Pismem z dnia 25 lipca 2005 roku Oddział Regionalny Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa odpowiedział, że na dokonanie uzupełnień obowiązuje termin 14 dni licząc od daty otrzymania wezwania. W piśmie z dnia [ ... ] roku Oddział Regionalny Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa poinformował W. M., że jego wniosek został odrzucony z powodu braku kompletnego uzupełnienia wniosku o dofinansowanie realizacji projektu w terminie 14 dni od dnia otrzymania pisma z 20 czerwca 2005 roku. W. M. uznając to pismo za decyzję administracyjną odwołał się do Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa pismem wniesionym w dacie 31 sierpnia 2005 r. Pismem z dnia [ ... ] roku Zastępca Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa poinformował W. M., iż jego odwołanie zostało rozpatrzone negatywnie. W. M. zaskarżył pismo z dnia [ ... ] roku –traktowane przez niego jako decyzja administracyjna – do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 28 listopada 2007r. (sygn. akt IV SA/Wa 53/07) odrzucił jego skargę jako niedopuszczalną, uznając, że poinformowanie wnioskodawcy o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania nie może być uznane za decyzję administracyjną zaskarżalną do sądu administracyjnego. Jest to bowiem rodzaj czynności materialno – technicznej, której legalność podlega kontroli sądowoadministracyjnej jedynie w ramach ewentualnej skargi na bezczynność organu I instancji. Sąd uznał jednocześnie, iż strona wyczerpała obligatoryjny tryb uprzedniego zażalenia na bezczynność organu wskazany w art. 37 kpa poprzez wniesienie w dniu 31 sierpnia 2005 r. pisma do Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jako organu wyższego stopnia. Pismem z dnia 29 lutego 2008 roku W. M., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego M. L., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, mającą zdaniem strony skarżącej polegać na bezzasadnym pozostawieniu jego wniosku bez rozpoznania. W skardze zarzucono organowi rażące naruszenie prawa – art. 35 i 36 kpa poprzez brak rozstrzygnięcia sprawy w ustawowym terminie. Podkreślono przy tym, że ostanie pismo organu w sprawie zostało wydane w dniu [ ... ]r. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie, gdyż w jego ocenie nie można mówić o braku aktywności organu w sytuacji gdy zgodnie z przepisami prawa dokonał on czynności materialno – technicznej polegającej na pozostawieniu wniosku skarżącego bez rozpoznania ze względu na nieuzupełnienie jego braków formalnych w wyznaczonym terminie. Czynność tego rodzaju uniemożliwiła dalszy tok postępowania i merytoryczne załatwienie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 grudnia 2004 r. (Dz. U. Nr 270 poz. 2684 z 2004r.) w sprawie trybu składania i wzoru wniosku o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004 – 2006" w zakresie działania "Inwestycje w gospodarstwach rolnych" w przypadku wniesienia wniosku nieprawidłowo wypełnionego lub bez wymaganych załączników dana instytucja wdrażająca zobowiązana była do wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia wniosku w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania. W przypadku niedotrzymania tego terminu wniosek należało pozostawić bez rozpoznania ( § 10 ust. 2 rozporządzenia ). Pozostawienie wniosku bez rozpoznania jest uznawane w doktrynie i orzecznictwie za specyficzną czynność procesową polegająca na stwierdzeniu przez organ administracji publicznej ( w drodze sporządzenia odpowiedniej adnotacji ), iż dany wniosek zawiera określoną wadę formalną czy inne braki i jest z tego powodu bezskuteczny z mocy prawa. Jest to zatem rodzaj czynności materialno – technicznej, uniemożliwiającej faktycznie prowadzenie danego postępowania administracyjnego i zakończenie go w formie decyzji. Zasadność podjęcia tej czynności może być kwestionowana przez stronę w ramach trybu zażalenia z art. 37 § 1 kpa ( wnoszonego do organu wyższego stopnia ), odpowiedniego do zwalczania bezczynności organu I instancji. W razie nieuwzględnienia takiego zażalenia strona może dochodzić swoich praw poprzez wniesienie do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu I instancji. W postępowaniu wszczętym skargą na bezczynność organu sąd administracyjny ma wobec tego obowiązek zbadania legalności pozostawienia danego wniosku bez rozpoznania ( zob. m. in. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 367-368; uchwała SN z 8 czerwca 2000r., III ZP 11/00, OSN 2000/19/702 ). Instytucja pozostawienia wniosku bez rozpoznania określona w § 10 ust. 2 powyższego rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 grudnia 2004 r. jest przy tym uznawana za zbliżoną w swoim charakterze do instytucji wskazanej w art. 64 § 2 kpa ( zob. m. in. wyrok WSA w Warszawie z 19 marca 2007r., IV SAB/Wa 173/06, LEX nr 341227 ). W niniejszej sprawie Sąd uznał, iż strona wyczerpała skutecznie obligatoryjny tryb wniesienia skargi na bezczynność organu I instancji ( w rozumieniu art. 37 kpa ) poprzez złożenie w dniu 31 sierpnia 2005 r. pisma do Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwestionującego pozostawienie przez organ I instancji jego wniosku bez rozpoznania (z błędną adnotacją organu o jego odrzuceniu). Oceniając natomiast zasadność czynności polegającej na pozostawieniu wniosku skarżącego bez rozpoznania Sąd stwierdził, że została ona dokonana w niniejszej sprawie przedwcześnie, bez wyczerpującej analizy całokształtu żądań zgłaszanych przez W. M. w toku przedmiotowego postępowania. Wezwanie do uzupełnienia wniosku o dofinansowanie realizacji projektu w terminie 14 dni doręczono skarżącemu w dniu 23 czerwca 2005 r. (k. 148 akt administracyjnych), co oznacza, iż W. M. był zobowiązany dokonać wymaganych uzupełnień do dnia 7 lipca 2005 r. W wyznaczonym terminie skarżący nie dokonał żądanych uzupełnień wniosku, natomiast pismem wniesionym w dniu 13 lipca 2005 r. ( k. 36 akt ) złożył wniosek o "wydłużenie terminu na uzupełnienie wniosku" z powodu choroby i zwolnienia lekarskiego w okresie od 4 do 13 lipca 2005r. Organ nie ustosunkował się jednak do tego wniosku, informując jedynie W. M. w piśmie z dnia 25 lipca 2005 r. o terminie uzupełnienia wniosku o dofinansowanie wynoszącym 14 dni ( k. 35 ). Według Sądu organ I instancji całkowicie bezzasadnie pominął praktycznie w całości powyższy wniosek skarżącego, uznając arbitralnie, iż jego wniesienie nie mogło wywołać jakichkolwiek skutków procesowych. Tymczasem treść wniosku wskazuje wyraźnie, iż organ I instancji był zobowiązany rozpatrzyć, czy żądanie tego rodzaju nie stanowiło w istocie wniosku o przywrócenie terminu do dokonania danej czynności procesowej ( czyli w niniejszej sprawie – do uzupełnienia braków wniosku ), określonego w przepisie art. 58 § 1 kpa. Skarżący zażądał bowiem umożliwienia mu skutecznego uzupełnienia wniosku o dofinansowanie, wskazując jednocześnie okoliczności, które miały mu uniemożliwić terminowe dokonanie tej czynności bez jego winy (powołał się na chorobę i pobyt na zwolnieniu lekarskim, m. in. w okresie wyznaczonym do uzupełnienia wniosku). W przypadku wątpliwości organu I instancji odnośnie charakteru prawnego żądania skarżącego zawartego w piśmie z 13 lipca 2005 r. należało wezwać W. M. do złożenia wyraźnego oświadczenia w tej kwestii. Natomiast w razie uznania, iż strona wniosła faktycznie wniosek o przywrócenie terminu do uzupełnienia wniosku o dofinansowanie ( w rozumieniu art. 58 kpa ) należało dokonać odpowiednich czynności procesowych niezbędnych do ustalenia, czy wniosek ten był dopuszczalny ze względów formalnych i w dalszej kolejności – czy był on zasadny merytorycznie. Ewentualne zaś przywrócenie skarżącemu terminu do uzupełnienia braków spornego wniosku o dofinansowanie realizacji projektu winno z kolei skutkować koniecznością prowadzenia dalszego postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem decyzji uwzględniającej jego żądanie, bądź też odmawiającej przyznania przedmiotowych środków finansowych. Ze względu na powyższe okoliczności Sąd uznał, iż Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa pozostawił przedmiotowy wniosek skarżącego bez rozpoznania bezpodstawnie (orzekając przy tym błędnie o jego odrzuceniu), gdyż czynność ta została dokonana przedwcześnie – bez uprzedniego wnikliwego zbadania treści wniosku zawartego w piśmie z dnia 13 lipca 2005r. Z tego powodu należało uznać bezczynność organu I instancji i zobowiązać go na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ), do dokonania czynności w przedmiocie załatwienia wniosku skarżącego zawartego w powyższym piśmie z dnia 13 lipca 2005 r. – w zakresie ewentualnego potraktowania go jako wniosek o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o dofinansowanie realizacji projektu inwestycyjnego. O kosztach postępowania orzeczono natomiast na podstawie art. 200 cytowanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. B. Sokołowska T.M. Geremek M. Kosewska JMd