I OSK 1006/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2012 r. skargi kasacyjnej G. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1984/10 w sprawie ze skargi G. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie Oddziału ZUS w Płocku z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji postanowił 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. oddalić wniosek G. P. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1984/10, oddalił skargę G. P. na decyzję Prezesa ZUS w Warszawie Oddział ZUS w Płocku z dnia [...] sierpnia 2010 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. na podstawie art. 83a ust. 2 i art. 66 ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 205, poz.1585 z późn. zm. zwanej dalej "u.s.u.s.") oraz art. 157 § 3, art. 180 K.p.a. w związku z art. 123 u.s.u.s., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Płocku Inspektorat w Makowie Mazowieckim z dnia [...] sierpnia 2005 r. Organ wyjaśnił w uzasadnieniu, iż ww. decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. objęto G. P. obowiązkowymi ubezpieczeniami społecznymi z tytułu prowadzonej pozarolniczej działalności za okres od 01.10.1999 r. do 30.06.2005 r. Przedmiotowa decyzja jest następstwem decyzji KRUS z dnia 29 października 2004 r., którą został on wyłączony z ubezpieczenia społecznego rolników od dnia 01.10.1999 r. Wyrokiem z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt III U 481/09, Sąd Okręgowy w Ostrołęce III Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych oddalił odwołanie G. P.. W dniu 10 maja 2010 r. do Prezesa ZUS wpłynął wniosek G. P. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 7 K.p.a. Organ podał, iż zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach nie uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Artykuł 180 K.p.a. stanowi, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy K.p.a., chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń społecznych ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Na podstawie art. 83a ust. 2 u.s.u.s., decyzje ostateczne Zakładu, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego Sądu, mogą być z urzędu przez Zakład uchylone, zmienione lub unieważnione na zasadach określonych w przepisach K.p.a. Od wydanej decyzji o objęciu ubezpieczeniami społecznymi z tytułu prowadzonej pozarolniczej działalności wnioskodawca skorzystał z drogi odwoławczej do sądu powszechnego, wnosząc od tej decyzji odwołanie. Wyrokiem z dnia 29 października 2009 r. Sąd Okręgowy w Ostrołęce oddalił odwołanie wnioskodawcy, a wniesiona apelacja została odrzucona. Tym samym, w ocenie organu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bezprzedmiotowe i brak jest podstaw do wszczęcia postępowania. Za taką argumentacją przemawia treść art. 83a u.s.u.s., który zakazuje Zakładowi unieważniania decyzji, od których wniesiono odwołanie do sądu powszechnego. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 157 § 3, art. 180 K.p.a. w związku z art. 83a ust. 2, art. 66 ust. 5 i art. 123 u.s.u.s., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r. Organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i stwierdził, iż od wydanej decyzji o objęciu ubezpieczeniami społecznymi z tytułu prowadzonej działalności pozarolniczej zostało wniesione odwołanie do sądu powszechnego, co stanowi przeszkodę procesową do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Tym samym, postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji było bezprzedmiotowe i brak było podstaw do wszczęcia postępowania. Za taką argumentacją przemawia treść art. 83a u.s.u.s., który zakazuje Zakładowi unieważniania decyzji, od których wniesiono odwołanie do sądu powszechnego. G. P. w skardze na powyższą decyzję zarzucił naruszenie: - art. 157 § 1 i 3 K.p.a. w zw. z art. 123 i art. 66 ust. 5 u.s.u.s. i art. 19 oraz 20 K.p.a. przez wydanie decyzji obu instancji przez tę samą terenową jednostkę organizacyjną ZUS, - art. 157 § 3 w zw. z art. 83a ust. 1 i 3 oraz art. 123 u.s.u.s. w zw. z art. 47714 § 2 k.p.c. i art. 154 § 1 K.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez przyjęcie, że fakt uprzedniej kontroli sądowej (sądu pracy i ubezpieczeń społecznych) decyzji Prezesa ZUS uniemożliwia stwierdzenie jej nieważności w sytuacji, gdy w ww. przepisach brak jest takiego ograniczenia, - art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że treść tego przepisu zakazuje Zakładowi unieważniania decyzji, od których wniesiono odwołanie do sądu powszechnego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku podniósł, że w art. 123 u.s.u.s. ustawodawca wskazał, że w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy K.p.a., chyba że ustawa stanowi inaczej. Art. 83a ust. 2 u.s.u.s., który obok art. 65 ust. 5 i art. 123 u.s.u.s. powołany został jako podstawa prawna kontrolowanej decyzji stanowi, że decyzje ostateczne Zakładu, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być z urzędu przez Zakład uchylone, zmienione lub unieważnione, na zasadach określonych w przepisach K.p.a. Zaskarżoną decyzją Prezes ZUS, po rozpoznaniu sprawy w dwóch instancjach, powołując się na art. 123 i wskazane wyżej przepisy u.s.u.s. odmówił - w drodze decyzji administracyjnej - wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie objęcia ubezpieczeniami społecznymi. Decyzja ta ma zatem charakter formalny, w tym znaczeniu, iż nie wypowiada się, czy decyzja odnosząca się do objęcia ubezpieczeniami społecznymi była wadliwa materialnie. Nie ocenia zatem, czy wystąpiła któraś z przesłanek nieważności i czy decyzja ta powinna zostać usunięta z obrotu prawnego na podstawie art. 156 K.p.a., lecz stwierdza, że istnieje przeszkoda procesowa do tego, aby postępowanie takie mogło się w ogóle toczyć. Sąd Wojewódzki stwierdził dalej, że do rozpatrzenia skargi na akt administracyjny wydany w oparciu o przepisy K.p.a, do stosowania których odsyła art. 123 u.s.u.s. i która to ustawa nie stanowi w tym względzie inaczej (tj. nie wskazano w niej sądu powszechnego jako właściwego do rozpoznania sprawy), właściwy jest sąd administracyjny, a nie sąd powszechny. Sąd wskazał dalej, że zarówno Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 lipca 2008 r. sygn. akt II GSK 240/08, jak i Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 16 września 2009 r. sygn. akt I UK 109/09, stanęły na stanowisku, że przepis art. 83a ust. 2 pozwala na weryfikację w postępowaniu administracyjnym ostatecznych decyzji administracyjnych wyłącznie z urzędu i to pod warunkiem, że od takiej decyzji nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu powszechnego. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego pogląd ten jest trafny, gdyż przemawia za nim istotny argument wykluczenia poddania tej samej decyzji kontroli sądu powszechnego oraz kontroli administracyjnej i sądowoadministracyjnej, a także skutków kolizji pomiędzy tymi postępowaniami. Nie ma też zdaniem Sądu Wojewódzkiego dostatecznego powodu, aby tak ukształtowany podział właściwości pomiędzy sądem powszechnym i administracyjnym, odnoszący się do możliwości zainicjowania przez stronę postępowania nadzwyczajnego, o którym mowa w art. 83a ust. 2 u.s.u.s., miał ulegać zmianie w sytuacji, w której nie zostało złożone odwołanie od decyzji do sądu powszechnego. Przemawia za taką wykładnią argument wynikający z porównania inicjatyw związanych z wszczęciem postępowań, o których mowa w ust. 1 i 2 omawianego przepisu. O ile bowiem w ust. 1 tego przepisu ustawodawca wprost stwierdził, że prawo lub zobowiązanie stwierdzone decyzją ostateczną Zakładu ulega ponownemu ustaleniu na wniosek osoby zainteresowanej lub z urzędu, to w ust. 2 tego samego przepisu w kwestii złożenia wniosku inicjującego opisane tam postępowanie przez stronę milczy, wyraźnie wskazując tylko możliwość wszczęcia takiego postępowania z urzędu. Uwzględniając zatem racjonalność ustawodawcy, nie ma podstaw do tego aby przyjąć, iż w ramach tego samego przepisu, w jego kolejnych jednostkach redakcyjnych, ustawodawca inaczej wyrażał wolę związaną z inicjowaniem postępowań. Z tych względów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. G. P. w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania: 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 83 a ust. 2 u.s.u.s poprzez dokonanie jego błędnej wykładni oraz art. 180 K.p.a. w zw. z art. 157 § 2 K.p.a. przez ich nie zastosowanie, oddalenie skargi i przyjęcie, że: a. niedopuszczalne jest wszczęcie na wniosek strony postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa ZUS, w sytuacji gdy uprzednio złożono odwołanie od tej decyzji do Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, b. stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa ZUS może nastąpić tylko z urzędu oraz tylko w przypadku gdy nie wniesiono od decyzji odwołania; W konsekwencji ww. naruszeń naruszono następujące przepisy postępowania tj.: art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 157 § 1 K.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji wydanej zdaniem skarżącego z rażącym naruszeniem prawa; art. 145 § 1 pkt 1 a i c p.p.s.a. poprzez zaakceptowanie błędnej wykładni dokonanej przez organu w zaskarżonych decyzjach art. 157 § 2 i 3 K.p.a. w zw. z art. 47714 § 2 kpc w zw. z art. 154 § 1 K.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 180 § 1 K.p.a. i 123 u.s.u.s w zw. z art. 83 a ust. 2 u.s.u.s, i przyjęcie, że fakt uprzedniej kontroli sądowej (Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych) decyzji Prezesa ZUS wyłącza możliwość stwierdzenia nieważności takiej decyzji na żądanie strony, w sytuacji, gdy z norm przepisanych takie ograniczenie nie wynika; art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 83 a ust. 2 u.s.u.s poprzez ustalenie, iż Prezes ZUS nie naruszył ww. przepisów, a w konsekwencji zaaprobowanie przyjęcia przez ten organ, iż art. 83 a u.s.u.s wyłącza dopuszczalność wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji tylko dlatego, że złożono odwołanie do Sądu, oraz przyjęcie, że powyższe nie stanowi w okolicznościach sprawy naruszenia prawa mogącego mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, tj. nienależytą kontrolę działalności organu administracji; art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważenia wszystkich zarzutów skargi, co zdaniem skarżącego utrudnia w tym zakresie kontrolę instancyjną orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek z innych przyczyn, niż wskazanych w podstawach kasacyjnych. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania sądowego. Według art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. jedną z przyczyn nieważności postępowania jest niedopuszczalność w sprawie drogi sądowej. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek odrzucić skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Z koli art. 189 p.p.s.a. stanowi, że jeżeli skarga ulegała odrzuceniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę. Regulacja powyższych przepisów nakazuje przyjąć, że podjęcie w postępowaniu kasacyjnym orzeczenia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. następuje z urzędu, niezależnie od zarzutów i wniosków zawartych w skardze kasacyjnej (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 622; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, LexisNexis, Warszawa 2009, s. 785). W niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki przyjął, że do rozpoznania skargi na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie odmowiy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji właściwy jest sąd administracyjny, a nie sąd powszechny. Wychodząc z tego założenia Sąd dokonał oceny zaskarżonej decyzji wyrażając pogląd, że odmowa wszczęcia postępowania nadzwyczajnego była uzasadniona gdyż przepis art. 83 a ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r., nr 205, poz. 1585 ze zm., zwanej dalej "u.s.u.s.") pozwala na weryfikację w postępowaniu administracyjnym ostatecznych decyzji administracyjnych wyłącznie z urzędu i to pod warunkiem, że od takiej decyzji nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu powszechnego. Z uwagi na obowiązek badania z urzędu właściwości sądu administracyjnego do orzekania w przedmiotowej sprawie, w pierwszej kolejności należało odnieść się do stanowiska Sądu Wojewódzkiego wyrażonego w tym zakresie. W rezultacie zasadniczym problemem było rozstrzygnięcia, czy decyzja wydana przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 83a ust. 2 u.s.u.s. podlegała zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Niewątpliwie w zakresie tego zagadnienia wystąpiła rozbieżność w orzecznictwie sądów powszechnych i sądów administracyjnych. Przychylić się należy jednak do poglądu, zgodnie z którym od decyzji wydawanych w omawianych sprawach przysługuje zainteresowanym odwołanie do sądu powszechnego, a nie skarga do sądu administracyjnego. Już w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 16 września 2009 r., sygn. akt I UK 109/09 stwierdzono, że na podstawie art. 83 ust. 1 u.s.u.s. kontroli sądu powszechnego (sądu ubezpieczeń społecznych) podlegają również decyzje wydane na podstawie art. 83a ust. 2 tej ustawy, gdyż nie są one wymienione w jej art. 83 ust. 4. W takiej sprawie sąd ubezpieczeń społecznych powinien ocenić prawidłowość zastosowania przez organ rentowy odpowiednich przepisów K.p.a. W uzasadnieniu tego wyroku zaznaczono, że: " Zgodnie z art. 180 § 1 k.p.a., w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy tego Kodeksu, ale tylko wówczas, gdy przepisy szczególne dotyczące ubezpieczeń społecznych nie ustalają odmiennych zasad postępowania w tych sprawach. Nie ulega wątpliwości, że takimi szczególnymi przepisami są regulacje zawarte w ustawie o s.u.s., która w art. 83 ust. 2 ustanawia regułę zaskarżania decyzji podejmowanych przez organ rentowy w indywidualnych sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych do sądu powszechnego (sądu ubezpieczeń społecznych). Tej podstawowej zasady - kwalifikującej sprawę z odwołania wniesionego od decyzji organu rentowego do sądu powszechnego jako sprawy cywilnej w ujęciu formalnym w rozumieniu art. 1 k.p.c. - w niczym nie zmienia art. 83a ust. 2 ustawy o s.u.s. uprawniający organ rentowy do samodzielnego uchylenia, zmiany lub unieważnienia decyzji ostatecznej na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wyjątki co do trybu zaskarżania decyzji organu rentowego zostały bowiem ustalone w art. 83 ust. 4 ustawy o s.u.s., zgodnie z którym (jedynie) od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne nie przysługuje odwołanie do sądu powszechnego, a przysługuje prawo złożenia wniosku do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do takiego wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Z art. 83 ust. 1 i 4 ustawy o s.u.s. wynika więc, że każda decyzja wydana przez organ rentowy w indywidualnej sprawie z zakresu ubezpieczeń społecznych podlega zaskarżeniu do sądu powszechnego, a jedyne wyjątki w tym zakresie dotyczą decyzji, które zostały enumeratywnie wymienione w art. 83 ust. 4 ustawy o s.u.s. Z tej przyczyny na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o s.u.s. kontroli sądu powszechnego podlegają również decyzje wydane na podstawie art. 83a ust. 2 tej ustawy, gdyż nie są one wymienione w jej art. 83 ust. 4. Zaznaczyć przy tym należy, że (wyjątkowo) w przypadku wydania decyzji na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy o s.u.s. sąd ubezpieczeń społecznych powinien zbadać prawidłowość zastosowania przez organ rentowy odpowiednich przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż stanowią one merytoryczną podstawę tej decyzji. Nie chodzi więc o ocenę sposobu procedowania przez organ rentowy, lecz o prawidłowość decyzji (istnienie jej podstaw prawnych)." Wobec występowania w orzecznictwie dalszych kontrowersji co do wykładni art. 83a ust. 2 u.s.u.s. w kontekście dopuszczalności drogi sądowej przed sądem powszechnym bądź administracyjnym – Sąd Najwyższy w dniu 23 marca 2011 r. podjął uchwałę w składzie siedmiu sędziów Sądu Najwyższego (sygn. akt I UZP 3/10), postanawiając nadać jej moc zasady prawnej. Zgodnie z jej treścią, od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydanej na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r., nr 205, poz. 1585 ze zm.) w przedmiocie nieważności decyzji przysługuje odwołanie do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały zwrócił uwagę, na dopasowanie regulacji ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych do regulacji postępowania cywilnego. Zaznaczył, że wyposażenie sądu ubezpieczeń społecznych w kompetencję merytorycznego rozstrzygania spraw ubezpieczenia społecznego dotyczy każdej sprawy, także sprawy wynikającej z odwołania od decyzji w przedmiocie nieważności decyzji, o której mowa w art. 83a ust. 2 cyt. Ustawy. Zdaniem Sądu Najwyższego, analiza językowo-logiczna i funkcjonalna systemu prawnego postępowania w indywidualnych sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych nie uzasadnia tezy, że postępowanie odwoławcze od decyzji ZUS wydawanych na podstawie art. 83a ust. 2 u.s.u.s. jest tak istotowo odmienne od zwykłego postępowania odwoławczego w tych sprawach, że zachodzi potrzeba wyłączenia drogi sądowej przed sądami ubezpieczeń społecznych. Dalej Sąd Najwyższy podniósł, że "materia" przedmiotów obu decyzji ZUS – tej ostatecznej i tej w przedmiocie jej unieważnienia – dotyczy sytuacji faktycznej i sytuacji prawnej, według których rozstrzyga się o uprawnieniu lub obowiązku z zakresu ubezpieczeń społecznych, a na drodze sądowej, korzystając z przewidzianych w procedurze cywilnej środków, strony uzyskują możliwość pełnego (co do istoty) wyjaśnienia wszystkich spornych kwestii, tak w zakresie faktów, jak i prawa. Wskazał też, że wyraża się w tym istota przyjętego dla spraw ubezpieczeń społecznych specjalnego – sądowego (przed powszechnym sądem ubezpieczeń społecznych) trybu odwoławczego. W ocenie Sądu Najwyższego, tak pełnej i odpowiadającej zasadom stosunku ubezpieczenia społecznego ochrony nie zapewniłaby – według alternatywnego modelu interpretacji przedmiotowego trybu odwoławczego – właściwość sądu administracyjnego, który w zasadzie nie przeprowadza dowodów i działa wyłącznie kasacyjnie. Na zakończenie rozważań Sąd Najwyższy podniósł, że Konstytucja RP sprawowanie wymiaru sprawiedliwości powierza sądom powszechnym: "we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych do właściwości innych sądów" (art. 177). Określone w art. 45 Konstytucji RP prawo do sądu odnosi się do sądu właściwego. Właściwość sądów ubezpieczeń społecznych w sprawach odwołań od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w indywidualnych sprawach ubezpieczeń społecznych odpowiada ustawowo ukształtowanym zasadom trybu odwoławczego w tych sprawach. Wyjątki są ściśle określone. Rozszerzenie w drodze wykładni właściwości sądów administracyjnych byłoby niezgodne z Konstytucją RP. Niewątpliwie przedstawioną powyżej argumentację należało uwzględnić na gruncie rozpatrywanej sprawy, przy czym zauważyć należy, że stanowisko wyrażone w cyt. Uchwale znalazło akceptację w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu postanowienia z dnia 18 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1706/11 (oddalającego skargę kasacyjną na postanowienie WSA o odrzuceniu skargi na decyzję odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że uprawniony jest pogląd, iż rozstrzygnięcie na mocy którego organ odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji podlega weryfikacji dokonywanej przez sąd powszechny, tak jak w przypadku zaskarżenia decyzji ostatecznej. Zgodzić się należy ze stanowiskiem wyrażonym w powołanym postanowieniu, że brak podstaw do różnicowania właściwości sądów w przedmiocie środków zaskarżenia orzeczeń formalnych wydawanych w pierwszym etapie postępowania nadzwyczajnego oraz orzeczeń merytorycznych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Z tych wszystkich względów należało uznać, że w niniejszej sprawie skarga wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Niepodjęcie takiego rozstrzygnięcia w postępowaniu pierwszoinstancyjnym warunkowało zastosowanie w postępowaniu kasacyjnym przepisu art. 189 p.p.s.a. W konsekwencji uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę. Brak kognicji sądów administracyjnych w zakresie legalności zaskarżonej decyzji skutkował tym, że zarzuty zawarte w podstawach skargi kasacyjnej nie podlegały merytorycznemu rozpoznaniu.