II OSK 309/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. B. i J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 619/10 w sprawie ze skargi I. B. i J. B. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 listopada 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę I. B. i J. B. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] kwietnia 2010 r. uchylającą decyzję Starosty C. z dnia [...] lutego 2010 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Starosta C. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi Z. B. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z pokojami do wynajęcia (agroturystyka) na działce nr [...], w miejscowości Z., ul. K. [...], gmina J.. W uzasadnieniu organ wskazał, że planowana inwestycja jest zgodna z przepisami prawa budowlanego oraz z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy J., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy J. z dnia 2 sierpnia 2005 r. Nr 217/XXXVI/2005 (Dz. Urz. Woj. Śl. Nr 128, poz. 3165). Po rozpoznaniu odwołania skarżących, Wojewoda Śląski uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, wskazując, że z uwagi na połączenie funkcji mieszkalno-turystycznej projektowanego budynku, rozważenia wymaga, które z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy uznać za obowiązujące. Organ odwoławczy, powołując się na Polską Klasyfikację Obiektów Budowlanych stwierdził, że projektowany obiekt narusza ustalenia planu miejscowego w zakresie dopuszczalnej liczby kondygnacji, maksymalnej wysokości oraz geometrii dachu. W ocenie organu odwoławczego konieczne jest również wykonanie ekspertyzy technicznej obiektów istniejących w otoczeniu projektowanego budynku, zgodnie z § 204 ust. 5 w związku z § 206 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Ponadto Wojewoda wskazał, że podnoszona w odwołaniu kwestia rozgraniczenia nieruchomości nie należy do kompetencji organu administracji architektoniczno-budowlanej. Organ odwoławczy wskazał również, że usytuowanie budynku w granicy działki mieści się w dyspozycji § 12 ust. 3 pkt 2 powołanego rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, oddalając skargę, podzielił stanowisko organu odwoławczego, że sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, albowiem w toku postępowania przed organem pierwszej instancji nie ustalono w sposób jednoznaczny, do jakiej kategorii należy zaliczyć obiekt budowlany objęty pozwoleniem na budowę. Od tego ustalenia zależy, które z obowiązujących zapisów planu miejscowego znajdą zastosowanie w sprawie. Przy obecnym określeniu parametrów inwestycji, nie jest ona zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pominięcie sporządzenia obowiązkowej ekspertyzy budynków istniejących również nie było możliwe do usunięcia w postępowaniu odwoławczym. Organ odwoławczy nie naruszył art. 10 § 1 K.p.a., ponieważ nie przeprowadzał uzupełniającego postępowania dowodowego, a zatem nie zebrano nowych dowodów, o których skarżący by nie wiedzieli. Nie zachodziły również podstawy do zawieszenie postępowania. W dacie wydania zaskarżonej decyzji nie toczyło się postępowanie rozgraniczeniowe. Wobec przedłożenia przez inwestora aktualnej mapy zasadniczej dla celów projektowych, nie było podstaw do kwestionowania stanu, jaki ta mapa odzwierciedla. Dla organu pierwszej instancji uzasadnienie zaskarżonej decyzji stanowi wskazówkę co do dalszego postępowania, nie ma natomiast charakteru wiążącego co do treści rozstrzygnięcia. W skardze kasacyjnej skarżący zarzucili naruszenie art. 233 K.p.c w związku z art. 106 § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 poz. 270), dalej P.p.s.a., art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skarżący podnieśli, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Całkowicie pominięta została okoliczność, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dopuszczalny współczynnik intensywności zabudowy ustalony został na poziomie 30 %. Na działce nr [...] współczynnik ten już obecnie przekracza 30 %, a po ewentualnym zrealizowaniu planowanej rozbudowy wyniesie ok. 60 %. Fakt ten, niezależnie od dokonania zalecanych organowi I instancji ustaleń co do klasyfikacji inwestycji oraz jej parametrów technicznych, wskazuje na niedopuszczalność realizacji na działce nr [...] jakiejkolwiek rozbudowy. Ponadto § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia dopuszcza możliwość sytuowania budynku "w granicy" z inną działką, ze ścianą przylegającą do ściany budynku sąsiedniego, ale tylko w zabudowie jednorodzinnej. Stykające się w ten sposób budynki muszą mieć zatem charakter budynków mieszkalnych jednorodzinnych w rozumieniu art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego, a tych warunków zamierzona inwestycja nie spełnia. Przytaczając takie podstawy kasacyjne skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd może odnieść się do tych zarzutów, które przytoczone są w podstawach kasacyjnych jako zarzuty naruszenia wskazanych przepisów prawnych. Podstawy kasacyjne przytoczone w skardze kasacyjnej nie są zasadne, a wobec tego skarga kasacyjna podlega oddaleniu. Zasadnicze zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do tego, że Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko organu odwoławczego, które pomija fakt wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na niezgodność z miejscowy planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie naruszenia współczynnika intensywności zabudowy działki, na której ma być wybudowany obiekt. Ponadto zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną niedopuszczalne jest usytuowanie inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z pokojami do wynajęcia bezpośrednio przy granicy działki skarżących. Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną zarówno Sąd pierwszej instancji jak i organ odwoławczy zaprezentowali błędne stanowisko, że dopuszczalna jest lokalizacja planowanej inwestycji bezpośrednio przy granicy działki, naruszając tym samym § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów należy przede wszystkim wskazać, że jeżeli decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, to organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (art. 138 § 2 K.p.a.). Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, w szczególności gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Postępowanie wyjaśniające nie może być w całości przeprowadzone przez organ odwoławczy, albowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności. Organ odwoławczy przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia ma obowiązek wskazania jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, przy czym nie może przesądzić treści rozstrzygnięcia sprawy. O treści rozstrzygnięcia może decydować wyłącznie organ pierwszej instancji, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i ustaleniu okoliczności istotnych dla sprawy. Organ pierwszej instancji ponownie rozpatrując sprawę rozpoznaje ją w całości. Przepis art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zobowiązuje organ wydający pozwolenie do sprawdzenia zgodności zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. W rozpoznawanej sprawie organ administracyjny ograniczył się jedynie do ogólnikowego stwierdzenia, iż inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co nie jest wystarczające do uznania, iż organ w rzeczywistości dokonał analizy, o której mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zwłaszcza gdy skarżący podnosili szereg zarzutów dotyczących braku zgodności planowanej inwestycji z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przede wszystkim organ pierwszej instancji nie ustalił, na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy, do jakiej kategorii obiektów należy projektowany budynek, z uwagi na połączenie funkcji mieszkalno – turystycznej. Ustalenia obowiązującego planu różnicują zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego w zależności od kategorii obiektów (handlowe, usługowe, turystyczne, rzemiosła nieuciążliwego, mieszkaniowe). Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w przypadku ustalenie, że budynek ten jest budynkiem mieszkalnym, to projekt tego obiektu naruszałby ustalenia planu w zakresie dopuszczalnej liczby kondygnacji, maksymalnej wysokości budynków oraz geometrii dachu. Dopiero po dokonaniu klasyfikacji obiektu możliwa jest ocena zgodności inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w pełnym zakresie. Oznacza to również, że organ pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę po dokonaniu klasyfikacji obiektu powinien wziąć pod uwagę wszystkie ustalenia miejscowego planu zagospodarowanie przestrzennego, także w zakresie wskaźnika intensywność zabudowy. Organ pierwszej instancji po dokonaniu klasyfikacji obiektu powinien również ocenić, czy w świetle zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dopuszczalne jest sytuowanie tego rodzaju obiektów bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną. Natomiast wywody organu odwoławczego oraz Sądu pierwszej instancji w zakresie dopuszczalności lokalizacji planowanej inwestycji bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką w istocie mają charakter abstrakcyjny i należy uznać je za przedwczesne na tym etapie postępowania, przed sklasyfikowaniem przez organ pierwszej instancji projektowanego obiektu budowlanego. Ponadto, na co również zwrócił uwagę organ odwoławczy w aktach sprawy brak jest ekspertyzy technicznej obiektów istniejących w otoczeniu projektowanego budynku. Obowiązek sporządzenia takiej analizy wynika z przepisów § 204 ust. 5 w związku z § 206 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Brak takiej analizy także świadczy o nieprawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym. Reasumując, należy wskazać, że zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji organu odwoławczego nie można rozumieć w ten sposób, że organ pierwszej instancji rozpoznający sprawę ponownie powinien ograniczyć się jedynie do zbadania zgodności z planem pod kątem klasyfikacji projektowanego obiektu budowlanego oraz określenia parametrów inwestycji (ilości kondygnacji, wysokości, parametrów dachu). Organ odwoławczy przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia nie może przesądzić treści rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ o tym może decydować wyłącznie organ pierwszej instancji, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, ustaleniu okoliczności istotnych dla sprawy oraz wyczerpującym odniesieniu się do wszystkich zarzutów i argumentów podnoszonych przez skarżących. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.