II SA/Sz 487/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Jankowski,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 listopada 2010 r. sprawy ze skargi I. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie statusu bezrobotnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Starosta [...] na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a, art. 2 ust. 1 pkt 2, w związku z art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity Dz. U. z 2008r. Nr 69, poz. 415 z późn. zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) orzekł o utracie przez I.S. statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] r. Z uzasadnienia decyzji wynika, że w dniu [...] r. I.S. nie stawiła się w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...]. W dniu [...] r. strona złożyła wyjaśnienia dotyczące jej nieobecności w dniu [...] Organ pierwszej instancji powołując się na treść art. 33 ust. 4 pkt 6 w/w ustawy nie uwzględnił wyjaśnień skarżącej uznając, iż nie przedłożyła ona żadnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń. Od tej decyzji I.S. odwołała się do organu drugiej instancji. W odwołaniu podniosła, iż spełniła przesłanki określone w art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy gdyż w okresie do 7 dni powiadomiła organ o uzasadnionej przyczynie swego niestawiennictwa. Jako przyczynę niestawiennictwa w wyznaczonym dniu skarżąca wskazała wizytę u lekarza przypadającą na dzień [...] r. Skarżąca podała też, że nie otrzymała zwolnienia lekarskiego gdyż jako osobie bezrobotnej takiego zwolnienia nie wystawiono, nie otrzymała również zaświadczenia, że korzystała z usług szpitala w tym dniu, gdyż takich zaświadczeń szpital nie wystawia. W uzasadnieniu strona wskazała, iż o powyższym poinformowała urzędniczkę w Urzędzie Pracy prosząc ją o potwierdzenie tych informacji w szpitalu. Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia [...] r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 10 ust. 7 pkt 2 i art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy na podstawie akt administracyjnych ustalił, że strona zarejestrowała się w urzędzie pracy w dniu [...] r., jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. W dniu rejestracji strona podpisała oświadczenie, że została pouczona o obowiązku zgłaszania się w wyznaczonych terminach w powiatowym urzędzie pracy oraz konsekwencjach nieusprawiedliwionego niestawiennictwa (vide: załącznik nr 1 i nr 2 akt sprawy). Na podstawie akt sprawy ustalono, że strona była obowiązana zgłosić się do urzędu pracy w dniu [...] r. W wyznaczonym terminie strona nie stawiła się. Strona zgłosiła się do urzędu pracy w dniu [...]r. i złożyła wyjaśnienia odnośnie przyczyn nieobecności w dniu obowiązkowej wizyty. Wskazała, iż w dniu [...]r., była umówiona na wizyty lekarskie (vide: załącznik nr [...] akt sprawy). Organ zatrudnienia I instancji, nie uwzględnił wyjaśnień strony. Organ I instancji pozbawił stronę statusu osoby bezrobotnej na podstawie przepisu art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Powołany przepis stanowi, iż starosta pozbawia statusu bezrobotnego osobę, która nie stawiła się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomiła w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje na okres 3 miesięcy od dnia niestawienia się w powiatowym urzędzie pracy. W ocenie organu w przedmiotowej sprawie strona zgłosiła się do urzędu pracy w dniu [...] r., a więc w wymaganym terminie 7 dni do powiadomienia o przyczynie niestawiennictwa. Z przytoczonego wyżej przepisu art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, wynika jednakże drugi obowiązek – wykazania uzasadnionej przyczyny niestawiennictwa. Zdaniem organu osoba bezrobotna, powołując przyczynę niestawiennictwa musi ją uprawdopodobnić. Strona winna była zatem udokumentować fakt wizyty u lekarza w dniu obowiązkowego stawiennictwa w Powiatowym Urzędzie Pracy. Organ podkreślił, iż samo oświadczenie osoby bezrobotnej, niepotwierdzone żadnym dowodem, jest nie wystarczające do uznania, iż wskazana przez nią przyczyna niestawiennictwa jest usprawiedliwiona. Organ zatrudnienia musi bowiem stwierdzić, czy dana okoliczność rzeczywiście zaistniała. Organ odwoławczy jako bezzasadny uznał zarzut strony, iż jej wizytę u lekarza w dniu [...] r., mogła ustalić urzędniczka Powiatowego Urzędu Pracy. Zdaniem Wojewody ustalenie i wyjaśnienie przyczyny niezgłoszenia się bezrobotnego – nie jest obowiązkiem organu zatrudnienia. To na osobie bezrobotnej ciąży obowiązek udokumentowania faktu niemożności stawienia się w urzędzie pracy. Jako niesłuszne organ II instancji uznał także stwierdzenie strony, iż jako osoba bezrobotna nie miała możliwości uzyskania zaświadczenia lekarskiego. Stosownie do treści przepisu art. 66 ust. 1 pkt 24 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.), obowiązkowi ubezpieczenie zdrowotnego podlegają bezrobotni niepodlegający obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z innego tytułu. Według twierdzeń organu odwoławczego, strona posiadając status bezrobotnego, była zatem objęta ubezpieczeniem zdrowotnym i mogła uzyskać zaświadczenie lekarskie, potwierdzając konieczność skorzystanie z opieki medycznej w dniu [...] r. W ocenie organu strona nie udokumentowała przyczyny nieobecności, nie wykazała więc faktu zaistnienia uzasadnionej przyczyny niestawiennictwa. Na powyższą decyzję pełnomocnik I.S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W skardze zarzucił: - naruszenie art. 7, 8 i 10 kpa, - pominięcie przy rozpoznawaniu sprawy istotnych okoliczności faktycznych w szczególności tego, że strona w dniu [...] r. była pacjentką szpitala tj. podlegała konsultacji lekarskiej, - błędną interpretację przepisów art. 33 ust. 4 pkt 3 i 4 ustawy o promocji zatrudnienia, przez pominięcie notoryjnie znanych faktów, iż szpital im. Św. [...] w [...] nie wystawia zwolnień lekarskich, - nadto wskazał, że zaistniały nowe okoliczności, nieznane organowi tak I jak i II instancji, a istniejące w dniu orzekania, które to okoliczności wskazują na usprawiedliwione niestawiennictwo w Powiatowym Urzędzie Pracy w dniu obowiązkowej rejestracji w postaci choroby I.S., która to okoliczność powinna być uwzględniona w trybie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Do skargi pełnomocnik strony dołączył zaświadczenie lekarskie z [...] r. informujące o tym, że w dniu [...] r. skarżąca miała wizytę w por. "[...]" W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawna. Dokonując kontroli decyzji w niniejszej sprawie Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tj. Dz. U. z 2008 r., Nr 69, poz. 415 ze zm., zwanej dalej "ustawą"), bezrobotny ma obowiązek zgłaszania się do właściwego powiatowego urzędu pracy w wyznaczonym przez urząd terminie w celu przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy proponowanej przez urząd lub w innym celu wynikającym z ustawy i określonym przez urząd pracy, w tym potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy. Z kolei zgodnie z treścią art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy, starosta pozbawia statusu bezrobotnego, który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje na okres 3 miesięcy od dnia niestawienia się w powiatowym urzędzie pracy. Zatem, aby zaistniały podstawy do pozbawienia statusu bezrobotnego osoby bezrobotnej z art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy, dana osoba musi nie stawić się do Powiatowego Urzędu Pracy w wyznaczonym terminie oraz w terminie 7 dni liczonym od dnia, w którym miała się stawić w organie administracji – nie powiadomić o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa, przy czym obie te przesłanki muszą wystąpić łącznie (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2007 r., syng. akt I OSK 245/07 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zwrot "uzasadniona przyczyna" jest pojęciem niedookreślonym, jednak co do zasady są to okoliczności natury obiektywnej, niezależne od woli bezrobotnego. Ostateczną treść zwrotu "uzasadniona przyczyna" musi ustalać organ stosujący prawo w oparciu o konkretny stan faktyczny danej sprawy. W niniejszej sprawie organ doszedł do wniosku, że twierdzenie skarżącej, iż ze względu na umówiona wizytę lekarską i konieczność wykonania badań nie mogła stawić się w Powiatowym Urzędzie Pracy, jest niewystarczające do obiektywnego uznania, że była to uzasadniona przyczyna niestawiennictwa, o jakiej mowa w art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy. Organ odwoławczy uznał, że przyczyna niestawiennictwa musi być uprawdopodobniona, a fakt wizyty u lekarza powinien być udokumentowany, organ zatrudnienia musi bowiem stwierdzić, czy dana okoliczność rzeczywiście istniała. Takie stanowisko organu jest, w ocenie Sądu, zasadne w okolicznościach niniejszej sprawy, bowiem skarżąca co prawda wskazała w dniu [...] r. na fakt odbycia wizyty u lekarza w celu wykonania badań, lecz nie przedłożyła żadnego zaświadczenia lekarskiego (nie będącego zwolnieniem lekarskim wystawianym na druku ZUS ZLA) świadczącego o tym, że stan jej zdrowia w dniu [...] r. uniemożliwił jej stawiennictwo w urzędzie pracy. W ocenie Sądu błędnym jest pogląd organu I instancji, iż niestawiennictwo w sytuacjach określonych w art. 33 ust. 3 ustawy, może uzasadniać – w przypadku wizyty u lekarza – jedynie zwolnienie lekarskie wystawione na druku ZUS ZLA. Pogląd ten został zaprezentowany w notatce służbowej z dnia [...] r. przez pośrednika pracy, z której wynika, że skarżąca została wezwana do dostarczenia takiego zwolnienia. Zdaniem Sądu regulacja zawarta w art. 80 ustawy, zawierająca wymóg przedstawienia przez bezrobotnego zaświadczeń o niezdolności do pracy w skutek choroby na druku określonym w odrębnych przepisach (czyli na druku ZUS ZLA) znajduje się w rozdziale 15 ustawy "Świadczenia dla bezrobotnych". Regulacja art. 33 ust. 4 ustawy nie nakazuje stosowania się do zasad określonych w art. 80 ust. 2 ustawy, stanowił jedynie, że bezrobotny powinien powiadomić o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa. Jak już wcześniej Sąd podkreślił, na co również wskazywał organ odwoławczy, uzasadniona przyczyna powinna być potwierdzona stosownym zaświadczeniem lekarskim i obowiązek ten spoczywa na stronie. Zarzutu naruszenia art. 7 i 8 kpa, nie można uznać za zasadny. Organ w niniejszej sprawie, z uwagi na specyfikę wskazanej przyczyny niestawiennictwa skarżącej (wizyty u lekarza) nie mógł z własnej inicjatywy zebrać dowodów w tym zakresie czy jej stan zdrowia umożliwiał stawiennictwo czy też nie w dniu wyznaczonej wizyty w Powiatowym Urzędzie Pracy. Jako zasadny należałoby uznać zarzut naruszenia art. 10 kpa jednakże naruszenie to nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Bezzasadny jest także zarzut, iż organ odwoławczy wszedł w posiadanie dokumentu, potwierdzającego okoliczności usprawiedliwiające niestawiennictwo skarżącej, a mimo to odstąpił od możliwości zastosowania przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Skarżąca - zarówno w toku postępowania w I instancji, jak i w toku postępowania odwoławczego, nie przedstawiła żadnego dowodu w sprawie. Organ odwoławczy nie posiadał tym samym żadnego dokumentu, potwierdzającego, iż przyczyna niestawiennictwa była uzasadniona. Zaznaczyć ponadto należy, iż nawet gdyby w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, organ odwoławczy nie miałby możliwości zastosowania ww. trybu (art. 156 § 1 kpa). Zgodnie bowiem z przepisami postępowania administracyjnego, postępowanie odwoławcze ma pierwszeństwo przed trybem nadzwyczajnym, jakim jest tryb stwierdzenia nieważności decyzji. W sytuacji wniesienia odwołania, organ odwoławczy nie może orzekać na podstawie przepisu art. 156 § 1 kpa. Dowód w sprawie skarżąca dostarczyła dopiero w przedmiotowym postępowaniu skargowym. Dołączone do skargi zaświadczenie lekarskie, wystawione w dniu [...] r. w [...] Instytut Medyczny S.A, Filia Szpital [...], potwierdza wizytę w dniu [...]r. Powyższe zaświadczenie, nie wskazuje na nowe okoliczności w postaci choroby, nieznane organowi I i II instancji w chwili orzekania. W zaświadczeniu z dnia [...]r., nie stwierdzono bowiem niezdolności do stawiennictwa w Powiatowym Urzędzie Pracy. W ocenie Sądu potwierdzenie samej wizyty u lekarza nie przesądza, że skarżona nie mogła się zgłosić do urzędu pracy w ciągu 8 godzin jego otwarcia dla interesantów. W tym stanie rzeczy wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało orzec jak w wyroku.