II OSK 507/11

Sygn. akt II OSK 507 / 11 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 14 czerwca 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa [...]Spółka jawna w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 714/10 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa [...] Spółka jawna w K. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] i decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody Zachodniopomorskiego na rzecz Przedsiębiorstwa [...] Spółka jawna w K. kwotę 1300 (słownie: tysiąc trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 17 listopada 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę Przedsiębiorstwa [...] sp. j. z siedzibą w K. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zakładu transportu samochodowego z częścią socjalno-biurową wraz z infrastrukturą techniczną i drogową przy ul. B. w K., działka nr ew. [...] obręb [...]. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Prezydent Miasta K. odmówił skarżącemu zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wymienionej wyżej inwestycji. Organ stwierdził, że inwestor nie posiada prawa do dysponowani nieruchomością na cele określone we wniosku. Oświadczenie inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powinno być zgodne z treścią aktu notarialnego z dnia 1 września 2006 r., którym to aktem skarżący nabył prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] obręb [...] w K. Z § 6 pkt 1 i 2 rzeczonego aktu notarialnego wynika, że użytkowanie wieczyste działki nr [...] obręb [...] w K. ustanowiono na rzecz skarżącego w celu realizacji inwestycji polegającej na budowie zakładu produkcyjnego, magazynowo-składowego, z częścią socjalno-biurową. Cel ten określony został w decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] września 2005 r. Tymczasem skarżący wniósł o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę zakładu transportu samochodowego z częścią socjalno-biurową wraz z infrastrukturą techniczną i drogową. Zaskarżoną decyzją Wojewoda Zachodniopomorski, po rozpatrzeniu odwołania inwestora, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy uznał, że prowadząc postępowanie organ I instancji zagwarantował stronom postępowania czynny w nim udział oraz zbadał wszechstronnie sprawę – w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył z urzędu cały materiał dowodowy dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Organ podkreślił, że treść tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest jednoznaczna i określona w § 6 aktu notarialnego z dnia 1 września 2006 r., zaś zmiana decyzji o warunkach zabudowy, która nastąpiła w trybie postępowania administracyjnego, nie może stanowić i nie stanowi zmiany treści umowy oddania gruntu w użytkowanie wieczyste, zawartej w formie aktu notarialnego. Ponadto organ uznał za błędne stanowisko inwestora, iż zamierzenie budowlane o funkcji "zakład transportu samochodowego" spełnia kryteria inwestycji o funkcji "zakład produkcyjny, magazynowo-składowy". Wynika to z definicji ww. zamierzeń budowlanych oraz wymagań określonych w przepisach prawa, które winny spełniać, np. wymóg uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie Przedsiębiorstwo [...] sp. j. w Koszalinie zarzuciło zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7, 75 § 1, art. 77 i 84 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku strony o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa w sytuacji, gdy właściwe rozstrzygnięcie sprawy wymagało wiadomości specjalnych, art. 7, 8, 9, 11 i 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez błędne uzasadnienie decyzji w sposób nieuwzględniający wszystkich zarzutów przedstawionych w odwołaniu oraz elementów uzasadnienia określonych w przepisach prawa, art. 35 ust. 4 w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 35 i art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawa budowlanego (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) i art. 233 k.c. oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez uznanie, że wnioskodawcy nie przysługuje tytuł prawny do nieruchomości na cele budowlane, którego treścią jest prawo do zabudowy nieruchomości zakładem transportu samochodowego z częścią socjalno-biurową wraz z infrastrukturą techniczną i drogową. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Zachodniopomorski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Oddalając skargę wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji wyjaśnił, że sprawa w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji była już przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W wyroku z dnia 7 października 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 533/09, Sąd jednoznacznie stwierdził, że w przedmiotowej sprawie organy prawidłowo przyjęły, że oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powinno być zgodne z treścią aktu notarialnego z dnia 1 września 2006 r., którym to aktem skarżący nabył prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] obręb [...] w Koszalinie. Mając zatem na uwadze stanowisko Sądu, wyrażone we wskazanym wyżej wyroku, Sąd I instancji stwierdził, że organy orzekające w rozpatrywanej sprawie wykonały zawarte w nim zalecenia. Z okoliczności sprawy wynika, że oświadczenie skarżącego złożone zgodnie z wymogiem art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane nie odpowiada rzeczywistości w zakresie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jak wynika z akt sprawy pismem z dnia 31 marca 2010 r. Prezydent Miasta K. poinformował pełnomocnika strony, iż jego wniosek o zmianę umowy notarialnej, w części dotyczącej zmiany przeznaczenia nieruchomości na cele określone we wniosku o pozwolenie na budowę, rozpatrzony został negatywnie. Poinformowany o tym został również organ wydający pozwolenie na budowę. W tej sytuacji organ zasadnie uznał, iż treść tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane określona w § 6 aktu notarialnego z dnia 1 września 2006 r. nie daje podstaw do uznania prawa inwestora do przeznaczenia jej na cel inwestycyjny, wskazany w jego wniosku. Zmiana decyzji o warunkach zabudowy, która nastąpiła w trybie postępowania administracyjnego, nie może stanowić i nie stanowi zmiany treści umowy oddania gruntu w użytkowanie wieczyste, zawartej w formie aktu notarialnego. W rezultacie organy, po usunięciu wskazanych w wyroku Sądu z dnia 7 października 2009 r. uchybień w postępowaniu, dokonały trafnych ustaleń i słusznie uznały, że skarżący nie wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, skoro we wniosku o pozwolenie na budowę podał inną inwestycję, niż ta którą zobowiązał się zrealizować nabywając użytkowanie wieczyste działki nr [...], zaś oddająca tę nieruchomość w użytkowanie wieczyste Gmina nie zgodziła się na zmianę określonego w umowie przeznaczenia inwestycyjnego tej nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Przedsiębiorstwo [...] sp. j. w Koszalinie, domagając się jego uchylenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów procesowych według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 75 § 1, 77 oraz 84 § 2 k.p.a. przez organy administracji poprzez nieuwzględnienie wniosku strony o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa w sytuacji, gdy właściwe rozstrzygniecie sprawy wymagało wiadomości specjalnych, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, art. 7, 8, 9, 11 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez organy administracji poprzez błędne uzasadnienie decyzji w sposób nieuwzględniający wszystkich zarzutów przedstawionych w odwołaniu oraz elementów uzasadnienia określonych w przepisach prawa, przez co naruszone zostały podstawowe zasady postępowania administracyjnego zaś strona nie miała możliwości poznać motywów wyroku o wskazanej treści. Zarzuciła też naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegającego na przedstawieniu przez Sąd stanu faktycznego niezgodnie z rzeczywistością poprzez przyjęcie za organami administracji, że strona nie posiada prawa do dysonowania nieruchomością na cele budowlane i stwierdzenie, iż zakład transportu samochodowego nie jest inwestycją pod względem technicznym tożsamą z zakładem magazynowo-składowym, a także poprzez ogólnikowe odniesienie się do zgłoszonych przez stronę zarzutów, w tym w zakresie uchybień dotyczących uzasadnienia zaskarżonej decyzji, pominięcie w uzasadnieniu zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego oraz naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż w wyroku sądu z dnia 7 października 2009 roku, sygn. akt II SA/Sz 533/09 rozstrzygnął istotne dla sprawy okoliczności, podczas gdy sąd ten nie przesądził czy zakład transportu samochodowego jest inwestycją pod względem technicznym tożsamą z zakładem magazynowo-składowym. Skarga kasacyjna zarzuciła także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 4 w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 35 w związku z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 233 k.c. i art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez oddalenie skargi, podczas gdy obowiązkiem Sądu było stwierdzenie naruszenia wymienionych przepisów przez organy administracji poprzez błędne uznanie, że wnioskodawcy nie przysługuje tytuł prawny do nieruchomości na cele budowlane, którego treścią jest prawo do zabudowy nieruchomości zakładem transportu samochodowego z częścią socjalno-biurową wraz z infrastrukturą techniczną i drogową. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Podstawowym zarzutem skargi kasacyjnej jest zarzut naruszenia przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 35 ust. 4 i art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, dalej: p.b.) przez ich wadliwe zastosowanie i błędne uznanie, że strona wnosząca skargę kasacyjną nie spełniła wymogu z art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b., co uniemożliwiło zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę zgodnie z jej wnioskiem. Zarzut ten należy uznać za uzasadniony. Zgodnie z art. 32 ust. 4 p.b. pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto spełnił warunki określone tym przepisem. Zgodnie zaś z art. 35 ust. 4 p.b. w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 tegoż artykułu i w art. 32 ust. 4 p.b. właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednym z warunków, od których zależy wydanie pozwolenia na budowę jest złożenie oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b.). Ustawodawca odstąpił przy tym od wymogu wykazania istnienia tego prawa, ograniczając obowiązek strony do złożenia odpowiedniego oświadczenia. Treść tego oświadczenia powinna nawiązywać do przepisu art. 3 pk 11 p.b. definiującego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jako tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienie do wykonywania robót budowlanych. Z przepisu tego nie wynika przy tym, iż uprawnienie to ma dotyczyć skonkretyzowanych robót budowlanych, gdyż nastąpi to w postępowaniu o pozwolenie na budowę z uwzględnieniem ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu (art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b.). W braku miejscowego planu to decyzja o warunkach zabudowy przesądza o tym, co może być wybudowane na nieruchomości, gdyż zgodnie z art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) wiąże ona organ w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Organ rozstrzygający sprawę o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę nie bada natomiast, w zasadzie, czy rzeczywiście wnioskodawca posiada tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, skoro dysponuje tylko oświadczeniem strony odpowiadającym wymogom art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 3 pkt 11 p.b. W rozpoznawanej sprawie wnioskodawca złożył ostatecznie wniosek o pozwolenie na budowę zakładu transportu samochodowego z częścią socjalno-biurową i infrastrukturą, powołując się na decyzję o warunkach zabudowy. Decyzja ta, pierwotnie wydana w dniu [...] września 2005 r., była kilkakrotnie zmieniana i uzyskała ostateczny kształt po wydaniu przez Prezydenta Miasta K. decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r. zmieniającej pierwotną decyzję na podstawie art. 155 k.p.a. W sprawie jest bezsporne, iż ostatecznie ukształtowane warunki zabudowy są zgodne z wnioskiem o pozwolenie na budowę. Wnioskodawca wykazał się też tytułem do nieruchomości na cele budowlane, powołując się na akt notarialny z dnia 1 września 2006 r., którym to aktem nabył prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] na cele budowlane. Skarżący wykazał się więc – wbrew ustaleniom zaskarżonej decyzji oraz Sądu I instancji – spełnieniem wymogu z art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. Podstawą odmowy udzielenia pozwolenia na budowę było ustalenie w oparciu o akt notarialny potwierdzający nabycie prawa użytkowania wieczystego przez skarżącego, że zamierza on wybudować inny obiekt budowlany, niż to zostało określone w treści aktu notarialnego dokumentującego nabycie tego prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w tej kwestii był związany wyrażonym we wcześniej wydanym wyroku z dnia 7 października 2009 r. (sygn. akt II SA/Sz 533/09) poglądem prawnym, iż oświadczenie inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi być zgodne z określonym w treści aktu notarialnego z dnia 1 września 2006 r. celem, na którym ma być przeznaczona nieruchomość oddana w użytkowanie wieczyste. Skoro więc skarżący zamierza obecnie wybudować zakład transportu samochodowego a w akcie notarialnym, określono jako cel budowę zakładu produkcyjnego, magazynowo-składowego, to nie wykazał on swego prawa do dysponowania nieruchomością na tak określony cel budowlany. Zaprezentowany wyżej pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie jest jednak błędny. Jak stwierdzono wyżej z oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cel budowlany nie musi wynikać konkretny, sprecyzowany cel przyszłej zabudowy nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie skarżący wykazał złożonym zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. oświadczeniem posiadane prawo wieczystego użytkowania przedmiotowej nieruchomości wraz z prawem zabudowy, powołując się przy tym na dokument potwierdzający to prawo. Rozpoznający sprawę o pozwolenie na budowę organ nie ma podstaw do kwestionowania tego prawa i badania celu określonego w akcie notarialnym dokumentującym nabycie prawa użytkowania wieczystego. Jest on związany oświadczeniem wnioskodawcy i może go nie uwzględnić tylko wówczas, gdy z zebranych w sprawie dowodów wynika bezspornie, że wnioskodawcy w rzeczywistości nie przysługuje prawo, na które on się powołuje. Sytuacja taka nie miała jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie. Wnioskodawca ponosi jednak ryzyko związane z przeznaczeniem nieruchomości, do której przysługuje mu prawo wieczystego użytkowania, na cel niezgodny z nabyciem tego prawa. Zgodnie bowiem z art. 240 k.c. i art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651) umowa o oddanie gruntu należącego do Skarbu Państwa lub do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste może ulec rozwiązaniu przed upływem określonego w niej terminu, jeżeli wieczysty użytkownik korzysta z gruntu w sposób sprzeczny z ustalonym w umowie. Może to nastąpić na żądanie właściwego organu w postępowaniu cywilnym przez sąd powszechny. Powstały na tym tle spór pomiędzy właścicielem gruntu i wieczystym użytkownikiem ma charakter sporu cywilnego i nie może być rozstrzygnięty decyzją administracyjną. Przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w niniejszej sprawie wadliwej wykładni omówionych wyżej przepisów prawa materialnego spowodowało też naruszenie przepisu art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zarówno zaskarżony wyrok jak i obie wydane w tej sprawie decyzje administracyjne i na mocy art. 200 i 203 p.p.s.a. zasądził od organu na rzeczy skarżącego zwrot poniesionych przez niego kosztów postępowania sądowego.