II OSK 2598/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ Sędzia del. NSA Zofia Flasińska Protokolant: Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 listopada 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 698/10 w sprawie ze skargi Z.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego nieodpłatnego przeniesienia własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 17 listopada 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2010 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania dotyczącego nieodpłatnego przeniesienia własności nieruchomości uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] marca 2010 r., postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2010 r., decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2008 r. oraz decyzję Starosty Śremskiego z dnia [...] grudnia 2007 r. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. wydaną między innymi na podstawie art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz. U. Nr 10, poz. 53 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku skarżącego w sprawie nieodpłatnego nabycia nieruchomości zabudowanej, Starosta Śremski odmówił nieodpłatnego przyznania na własność skarżącego gruntu będącego własnością Skarbu Państwa, zapisanego w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Śremie, stanowiącego część działki ewidencyjnej numer 311 o powierzchni 0.5700 ha, położonego w Dolsku, na którym usytuowane są zabudowania objęte księgą wieczystą KW nr [...]. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu. Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Następnie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, po rozpoznaniu wniosku skarżącego o wznowienie postępowania w niniejszej sprawie, wznowiło postępowanie w sprawie zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2008 r W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskiem z dnia [...] września 2009 r. skarżący domagał się wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie z uwagi na to, że jego zdaniem dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe oraz wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu odmówiło uchylenia decyzji dotychczasowej. Zdaniem organu w sprawie nie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania zawarta w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ stwierdził, że w aktach sprawy jak i we wniosku strony brak dowodów i twierdzeń wskazujących na istnienie w przedmiotowym postępowaniu okoliczności spełniających kryteria dopuszczalności wznowienia postępowania na podstawie wskazanego wyżej przepisu. Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Skargę na powyższą decyzję złożył skarżący podnosząc zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji, organ słusznie uznał, że w sprawie nie wystąpiły nowe okoliczności, które nie byłyby znane podczas podejmowania decyzji w 2008 r., jak również nie wystąpiły żadne fałszywe dowody. Skarżący nie wskazał takich okoliczności lub dowodów, które miałyby walor nowości i którym można przypisać walor fałszywości bądź dużego znaczenia prawnego dla sprawy. Skarżący nie ujawnił takich doniosłych, istotnych dla sprawy dowodów bądź okoliczności, które byłyby nieznane organowi podejmującemu rozstrzygnięcia w 2007, 2008 czy 2010 r. W ocenie Sądu I instancji, zasadnicze znaczenie miała ocena czy Kolegium swoimi decyzjami prawidłowo uznało, że w sprawie nie zaistniały przesłanki nadzwyczajnego postępowania administracyjnego - wznowienia postępowania, które pozwoliłyby wzruszyć w tym trybie decyzje Kolegium z 2007 i 2008 r. W ocenie Sądu I instancji brak było takich przesłanek w rozpoznawanej sprawie, dlatego też organ wadliwie wznowił postępowanie, skutkiem czego jest uchylenie przez Sąd postanowienia organu II instancji z dnia [...] stycznia 2010 r. Sąd I instancji wskazał ponadto, że organy w niniejszej sprawie nie zastosowały w sposób wyczerpujący zasady informowania stron wynikającej z art. 9 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji organy powinny pouczyć skarżącego o załatwieniu sprawy na drodze cywilnoprawnej i do czasu jej zakończenia rozważyć możliwość zawieszenia postępowania administracyjnego. Obowiązkiem każdego organu administracji jest bowiem jak najstaranniejsze wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia Z tych względów Sąd wyeliminował z obiegu prawnego decyzje z dnia [...] grudnia 2007 r. i z dnia [...] lutego 2008 r. Ponadto organ II instancji powinien z urzędu rozważyć w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa (art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.) stwierdzenie jej nieważności (mając na względzie art. 235 k.p.a.), czego nie uczynił, co skutkuje uchyleniem decyzji Kolegium z dnia [...] czerwca 2010 r. i z dnia [...] marca 2010 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ administracji. Zarzucił naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że Kolegium naruszyło art. 149 § 1 i art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Ponadto zarzuciło naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji Kolegium z dnia [...] lutego 2008 r. oraz decyzji Starosty Śremskiego z dnia [...] grudnia 2007 r., pomimo, że uchylone decyzje nie były objęte granicami sprawy rozpatrywanej przez Sąd I instancji. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do konieczności odpowiedzi na dwa pytania. Po pierwsze, na jakim etapie postępowania prowadzonego na skutek wniosku Z.W. o wznowienie postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno było oceniać przesłanki wznowienia określone w tym wniosku. Po drugie zaś, czy decyzje wydane w trybie zwykłym, których dotyczyło wznowione w niniejszej sprawie postępowanie, są decyzjami wydanymi w granicach sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.), co umożliwiało Sądowi I instancji ich uchylenie w toku kontroli decyzji wydanych w trybie wznowieniowym. Odpowiadając na pierwsze z pytań należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 149 § 1 - 3 k.p.a., wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji. Wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania jest możliwe tylko w razie, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych bądź podmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu. Odmowa wznowienia postępowania następuje więc z przyczyn formalnych, co dodatkowo potwierdza nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego dokonana ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18), na mocy której z dniem 11 kwietnia 2011 r. zmieniono między innymi formę odmowy wznowienia postępowania, która w nowym stanie prawnym następuje w drodze postanowienia. Merytoryczne badanie przyczyn wznowienia następuje natomiast już po wszczęciu postępowania wznowieniowego. Oczywistym jest jednak, że aby doszło do wszczęcia postępowania wznowieniowego i badania przesłanek wznowienia, przesłanki te muszą zostać wskazane we wniosku o wznowienie postępowania. Badanie przesłanek wznowienia postępowania po jego wszczęciu oznacza badanie, czy przesłanki wskazane we wniosku spełniają hipotezę normy prawnej określonej w art. 145 § 1 k.p.a., która stanowi zamknięty katalog przesłanek zastosowania nadzwyczajnego środka wzruszenia decyzji ostatecznej, jakim jest wznowienie postępowania. Oznacza to, że jeżeli strona występując z żądaniem wznowienia postępowania nie wskazuje przesłanek wznowienia postępowania, czy to poprzestając jedynie na wskazaniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, czy też w ogóle nie uzasadniając wniosku czy też wreszcie uzasadniając wniosek w sposób, który nawet bez głębszej analizy prowadzi do wniosku, że argumenty tam wskazane nie stanowią przesłanek wznowienia postępowania, to właściwy do wznowienia postępowania organ administracji powinien w drodze decyzji (a od 11 kwietnia 2011 r. postanowienia) odmówić wznowienia postępowania, przyjmując, że istnieją formalne przeszkody do oceny wniosku w postępowaniu nadzwyczajnym. Czym innym jest bowiem stwierdzenie, że określone argumenty czy też zarzuty mogą stanowić podstawę wznowienia, ale w danej sprawie taką przesłanką nie są (ocena merytoryczna), a czym innym ocena, że przesłanki wznowienia postępowania w ogóle nie została wskazana (przeszkoda formalna). Z drugą z tych sytuacji mamy do czynienia w niniejszej sprawie. We wniosku o wznowienie postępowania z dnia 14 września 2009 r. Z.W. chociaż powołał art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a., a więc dwie odrębne przesłanki wznowienia postępowania, ale jednocześnie w żaden sposób się do tych przepisów nie odniósł. Z.W. wskazał jedynie, że dokumenty były fałszywie bądź złośliwie interpretowane na jego niekorzyść. Ponadto cytując komentarz do ustawy o księgach wieczystych i hipotece przeprowadził polemikę z decyzjami wydanymi w trybie zwykłym. Prawidłowo Sąd I instancji uznał, że wniosek ten formalnie nie dawał podstaw do wznowienia postępowania, a więc organ odwoławczy błędnie wznowił postępowanie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. Natomiast już sam fakt uchylenia postanowienia z dnia [...] stycznia 2010 r. stanowił wystarczającą podstawę do jednoczesnego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Kolegium z dnia [...] marca 2010 r. i następującej po niej decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. Oczywistym bowiem jest, że niedopuszczalne jest orzekanie w postępowaniu wznowieniowym o uchyleniu lub zmianie (odmowie uchylenia lub zmiany) decyzji wydanych w postępowaniu zwykłym, jeżeli nie doszło do skutecznego wznowienia postępowania. Z tych też przyczyn zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że Kolegium naruszyło art. 149 § 1 i art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., okazał się nieuzasadnionym. Odnosząc się do drugiego ze wskazanych na wstępie rozważań pytań, wyjaśnić należy, że określone w art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzyganie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Szczególnego więc znaczenia nabiera zagadnienie tożsamości sprawy administracyjnej. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy (por. np. B. Adamiak, glosa do wyroku NSA z dnia 23 stycznia 1998 r., I SA/Gd 654/96, OSP 1999, z. 1, s. 51). Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną akceptuje pogląd, że określenie "we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy" oznacza zarówno postępowania zaliczane do trybu zwyczajnego, czyli toczące się przed organami administracji pierwszej i drugiej instancji, jak i postępowania nadzwyczajne, a więc między innymi w sprawie wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 1996 r., III SA 967/96, publ. ONSA z 1997 r., nr 4, poz. 170). Oznacza to, że dokonując oceny legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2010 r. Sąd I instancji uprawniony był dokonać również nie tylko kontroli poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] marca 2010 r. oraz postanowienia z dnia [...] stycznia 2010 r., lecz również decyzji wydanych w postępowaniu zwykłym, a więc decyzji Kolegium z dnia [...] lutego 2008 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Śremskiego z dnia [...] grudnia 2007 r. W konsekwencji na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., bowiem Sąd I instancji nie przekroczył granic orzekania określonych tym przepisem. Poza oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostaje zasadność uchylenia decyzji Kolegium z dnia [...] lutego 2008 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Śremskiego z dnia [...] grudnia 2007 r., bowiem Sąd pozostaje związany zarzutami skargi kasacyjnej, które dotyczyły jedynie możliwości uchylenia tych decyzji, a nie przyczyn ich uchylenia. Niezależnie od wskazanej wyżej wadliwości postanowienia Kolegium z dnia [...] stycznia 2010 r. wskazać ponadto należy, że uchylenie decyzji Kolegium z dnia [...] lutego 2008 r. oraz decyzji Starosty Śremskiego z dnia [...] grudnia 2007 r., prowadziło również do konieczności uchylenia postanowienia z dnia [...] stycznia 2010 r. oraz wydanych po nim decyzji z dnia [...] marca 2010 r. i z dnia [...] czerwca 2010 r. Uchylenie decyzji wydanych w trybie zwykłym oznacza bowiem, że brak było przesłanek do wszczęcia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania, bowiem brak było decyzji określonej we wniosku o wznowienie. Istnieje więc przedmiotowa przeszkoda wznowienia postępowania skutkująca koniecznością odmowy wznowienia postępowania. Z powyższych względów i na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Z uwagi na nieobecność uczestnika postępowania Z.B. na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym brak było podstaw prawnych do przyznania wnioskowanych w piśmie z dnia 4 lipca 2011 r. kosztów postępowania kasacyjnego.