II OSK 681/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia NSA del. Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant: asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1110/10 w sprawie ze skargi M.O. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1110/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M.O. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego w sprawie nakazania przedłożenia ekspertyzy wykonanych robót budowlanych. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., działając na podstawie art. 81 c ust 2 art. 80 ust. 2 pkt. 1 art. 83 ust. 1 - ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo Budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zobowiązał L.P. do wykonania i przedłożenia ekspertyzy wykonanych robót budowlanych pod istniejącym zadaszeniem drewnianym od strony potoku "[...]" i budynku mieszkalno-handlowym, zlokalizowanym na działce ew. nr [...], położonej w miejscowości M., ze szczególnym uwzględnieniem zakresu wykonanych robót budowlanych oraz czy doszło do naruszenia istniejących ław fundamentowych budynku sąsiedniego oraz jaki wpływ mają wykonane roboty na budynek M.O. i A.O. oraz potwierdzającej zgodność wykonanych robót budowlanych z Polskimi Normami i przepisami, w tym techniczno - budowlanymi, opracowanej przez osobę posiadająca w tym zakresie stosowne uprawnienia, uwzględniającą - w przypadku zaistnienia takiej konieczności - propozycje ewentualnego wykonania zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami. Zażalenie wniósł M.O. Zarzucił samowolne wykonanie robót, które powinno być zakończone zastosowaniem art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Według żalącego się, wykonane roboty grożą katastrofą budowlaną. Zauważył, ze wadliwie wykonane fundamenty są nie zakończeniem, ale rozpoczęciem budowy przez inwestora. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r., znak: [...], Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. umorzył postępowanie zażaleniowe. Ustalił, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte w związku z pismem A.O. i M O. z dnia 16 lipca 2007 r., dotyczącym samowoli budowlanej na działce nr [...] w M. przy ul. [...], będącej własnością L.P. Dnia 10 sierpnia 2007 r. organ l instancji przeprowadził oględziny podczas których ustalił, L.P. w lipcu 2007 r. przystąpił do wykonywania robót budowlanych pod istniejącym zadaszeniem drewnianym od strony potoku "[...]". Stwierdzono wykonanie wylewki betonowej pod istniejącym zadaszeniem o wymiarach 4,86 x 4,96 m. Roboty te wykonane zostały bez jakichkolwiek pozwoleń na budowę, czy też zgłoszenia. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. zobowiązał L.P. do przedłożenia ekspertyzy wykonanych robót. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po przeprowadzeniu postępowania zażaleniowego, wydał dnia [...] sierpnia 2008 r., znak: [...], postanowienie, którym uchylił skarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. L.P., zgodnie z postanowieniem PINB w L. z dnia [...] sierpnia 2007 r., znak: [...], dnia 5 listopada 2007 r. przedłożył "Ekspertyzę techniczną wykonanych robót budowlanych w istniejącej wiacie". Organ l instancji w dniu [...] lutego 2009 r. wydał decyzję, znak: [...], którą umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w przedmiocie wykonanych robót budowlanych, ale na skutek odwołanie M.O. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wydał dnia [...] maja 2009 r. decyzję z art. 138 § 2 K.p.a., znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., w ponownym postępowaniu, w dniu 23 września 2009 r., dokonał oględzin na działce nr [...] w M., należącej do L.P., w wyniku których stwierdził, że przedmiotem postępowania są roboty budowlane pod istniejącą wiatą, a nie odbudowa czy budowa obiektu budowlanego. W wyniku dokonanych oględzin nie stwierdzono aby przy wykonywaniu robót budowlanych naruszono konstrukcję budynku sąsiedniego. Następnie, w dniu [...] listopada 2009 r., zostało wydane zaskarżone postanowienie. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że przepis art. 141 § 1 K.p.a. upoważnia do złożenia zażalenia od orzeczenia organu administracji publicznej pierwszej instancji jedynie stronę, w rozumieniu art. 28 K.p.a., a zatem osobę, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub gdy żąda ona od organu czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stwierdził, że podstawą materialnoprawną zaskarżonego postanowienia jest art. 81c ust. 2 Prawa Budowlanego z 1994 r. Powyższy przepis umożliwia organom administracji uzyskanie dokumentów niezbędnych do dalszego prowadzenia postępowania, a zarazem realizację postanowień art. 7 i 77 K.p.a. odnoszących się dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całości materiału dowodowego. W myśl art. 81 c ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r., adresatem obowiązków nakładanych w trybie art. 81 c ust. 2 są uczestnicy procesu budowlanego, właściciel lub zarządca, obiektu budowlanego. Natomiast zgodnie z art. 17 tego Prawa, uczestnikami procesu budowlanego są inwestor, inspektor nadzoru inwestorskiego, projektant, kierownik budowy lub kierownik robót. Stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art.81c ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. jest wyłączenie uczestnik procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. M.O. nie jest uczestnikiem procesu budowlanego, jest jedynie współwłaścicielem nieruchomości nr [...], która sąsiaduje z nieruchomością nr [...], będącą własnością L.P., na której zrealizowane były przedmiotowe roboty budowlane. Zatem skarżący nie posiada przymiotu strony w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 81c Prawa budowlanego, na podstawie którego PINB w L. postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. nałożył na Pana L.P. obowiązek przedłożenia określonych dokumentów. Stroną przedmiotowego postępowania jest jedynie inwestor, tj. L.P. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M.O. zarzucił naruszenie : 1) art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 144 K.p.a., poprzez wydanie postanowienia o umorzeniu postępowania zażaleniowego zamiast wydania rozstrzygnięcia merytorycznego w oparciu o art. 138 §1 pkt 2 lub art. 138 § 2 K.p.a., 2) art. 81 c ust. 3 w związku z art. 81 c ust. 2 Prawa Budowlanego z 1994 r., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, 3) art. 10 § 1 K.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie realizacji uprawnień wynikających z zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym 4) art. 8 K.p.a. poprzez rezygnację z realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa Według skarżącego, organ drugiej instancji nieprawidłowo dokonał rozdzielenia postępowania w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych od elementów postępowania dowodowego. W rzeczywistości istnieje jedno postępowanie dotyczące samowolnie wykonanych robót budowlanych, a stroną tego postępowania, a co za tym idzie uprawnionym do wniesienia środków odwoławczych, jeśli możliwość ich wniesienia prawo przewiduje, jest M.O. Nadto, postępowanie dowodowe, którego elementem są dokumenty pozyskane wskutek realizacji obowiązku nałożonego na inwestora postanowieniem wydanym w oparciu o art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, nie ma charakteru odrębnego postępowania różniącego się od tego pierwszego m.in. katalogiem stron. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie organu odwoławczego uchylające postanowienie organu l instancji wydane na podstawie art. 81 c ust 2 Prawa Budowlanego z 1994 r., nakładające na inwestora obowiązek przedłożenia ekspertyzy wykonanych robót budowlanych i umarzające postępowanie w tej kwestii. Istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy na takie postanowienie wydane w toku innego postępowania (samowoli budowlanej) służy zażalenie wszystkim stronom postępowania w sprawie samowoli czy tylko tej stronie na którą nałożony został obowiązek. Według Sądu, postanowienie wydane w trybie art. 81c ust.2 Prawa Budowlanego na charakter incydentalny i jego celem jest zmuszenie inwestora do przedłożenia oceny technicznych lub ekspertyzy. Obowiązek ten może być nałożony tylko na uczestnika procesu budowlanego (art. 81c ust.1 i 2), którym jest inwestor, inspektor nadzoru inwestorskiego, projektant, kierownik budowy lub kierownik robót (art. 17 Prawa Budowlanego). Sąd podzielił pogląd skarżącego, że takie postanowienie może zapaść samoistnie i w toku już prowadzonego postępowania. W każdym jednak przypadku obowiązek ten może być nałożony tylko na uczestnika procesu budowlanego. Z tego powodu za stronę tego postępowania mogą być uznane być tylko te podmioty, o których mówi art. 81c ust.1 i 2 w związku z art. 17 Prawa Budowlanego z 1994 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że organ, na zasadach ogólnych w ramach prowadzonego postępowania może dopuścić dowód z opinii (art. 84 § 1 K.p.a.). W takim przypadku żadnej ze stron nie przysługuje zażalenie. Treść art. 81c ust. 2 Prawa Budowlanego z 1994 r. wyraźnie wskazuje, że wydane w tym trybie postanowienie ma charakter dowodowy, a możliwość złożenia zażalenia związana jest z tym, że w razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ocen lub organ administracji architektoniczno-budowlanej lub nadzoru budowlanego może zlecić wykonanie tych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia (art. 81c ust. 4.) Fakt ten powoduje, że stroną takiego incydentalnego postępowania są jedynie uczestnicy procesu budowlanego. Sąd pierwszej instancji odnotował, że zaprezentowany pogląd nie jest odosobniony i wskazał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1407/05. Skargę kasacyjną złożył M.O. Zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Oparł skargę kasacyjną na naruszeniu przepisów: a) art. 145 § 1 pkt a i pkt c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) poprzez pozostawienie w obrocie prawnym postanowienia organu nadzoru budowlanego, pomimo istnienia przesłanek do uchylenia postanowienia, b) art. 81c ust. 3 w związku z art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: D. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, c) art. 1 ust. 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez nieprawidłowe wykonywanie wymiaru sprawiedliwości polegające na rezygnacji z wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i rozpatrzenia zarzutów strony skarżącej, tj. na przesłankach wynikających z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Z uwagi na to, że przesłanki nieważności w niniejszej sprawie nie występują, należało ograniczyć się do rozważenia zarzutów podstaw kasacyjnych. W pierwszej kolejności omówić trzeba zarzut procesowy. Przepisy art. 145 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. nie zostały przez Sąd pierwszej instancji zastosowane, gdyż Sad oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. Ten brak zastosowania dyspozycji art. 145 1 pkt 1 lit. a lub c P.p.s.a. tylko wtedy może być uznany za zasadny, gdy mimo zaistnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym naruszeń materialnych, które miały wpływ na wynik sprawy albo stwierdzenia naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd nie uchyli zaskarżonego aktu. Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., jego trafność zostanie oceniona podczas analizy zarzutu naruszenia prawa materialnego. W podstawie kasacji nie wskazano, jakie uchybienia proceduralne organów administracyjnych zostały błędnie zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej sformułowano pod adresem postępowania administracyjnego zarzuty uchybienia zasadom z art. 8 i art. 10 K.p.a. Skarżący nie wskazał konkretnych zdarzeń, z których skarżący wywodzi, iż nie zapewniono mu czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Z akt sprawy nie wynika, aby uniemożliwiono mu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 K.p.a. jest więc bezpodstawny. Naruszenie art. 8 K.p.a. według skarżącego polega na tym, że poprzednio uznano go za stronę postępowania zażaleniowego, a obecnie nie jest uznany za stronę. Oznacza to, zdaniem skarżącego, zmienność poglądów, która jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 K.p.a. w brzmieniu przed wejściem w życie noweli z dnia 3 grudnia 2010 r.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z art. 8 K.p.a. nie wynika nakaz kontynuowania przez organy administracji publicznej błędnego poglądu. O ile w trakcie postępowania administracyjnego organ zajmuje nowe, odmienne, niż poprzednio stanowisko, a to nowe stanowisko jest zgodne z przepisami prawa, to nie można organowi zarzucić naruszenia zasady zaufania wyrażonej w art. 8 K.p.a. Nie jest usprawiedliwiona podstawa kasacji zawierająca zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 i 2 P.u.s.a. (powinno być art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a.). Oba powołane przepisy, mające charakter ustrojowy, nie zawierają samodzielnej treści normatywnej w zakresie postępowania sądowego (por. wyrok NSA z dnia 23 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 1874/06, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 347853). Zarzut przeprowadzenia kontroli administracji publicznej w sposób niewłaściwy może być rozważany jedynie wówczas, gdy stwierdzone zostaną naruszenia prawa skutkujące uwzględnieniem skargi. Analizując zaskarżony wyrok pod względem wykonania dyspozycji art. 1 § 1 P.u.s.a. stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji, będący sądem administracyjnym sprawował kontrolę administracji publicznej orzekając w sprawie skargi na postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym (art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a.). Skonstatować także trzeba, iż kontrolę sprawował pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 P.u.s.a.). Zaskarżonemu wyrokowi nie można skutecznie postawić zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 81c ust. 3 w związku z art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił, że stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego jest wyłącznie uczestnik procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1407/05, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 321507). Przepis art. 28 K.p.a. stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku są normy prawa materialnego, a zatem z tych norm można wywodzić istnienie interesu prawnego. Podstawą materialną zaskarżonego postanowienia był powołany przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Z przepisu tego wynika, że sprawa nałożenia obowiązku wykonania ekspertyzy dotyczy interesu prawego podmiotów, o których mowa w art. 81c ust. 1 Prawa budowlanego, a więc uczestników procesu budowlanego, właścicieli lub zarządców obiektu budowlanego. Do podmiotów tych nie należy właściciel sąsiedniej nieruchomości. Odnotować można, iż Sąd pierwszej instancji błędnie określił w uzasadnieniu prawnym rozstrzygnięcie wydane przez organ drugiej instancji. Nie miało to jednak wpływu na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. ----------------------- 2