I SA/Bd 644/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Halina Adamczewska – Wasilewicz Sędziowie: sędzia WSA Dariusz Dudra sędzia WSA Urszula Wiśniewska (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Marcin Frydrych po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi B. Z. S. "S.-M." S.A. w B. na informację Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dofinansowania projektu w ramach działania wsparcia inwestycji przedsiębiorstw Regionalnego Programu Operacyjnego oddala skargę W wyniku oceny formalnej wniosek skarżącej Spółki o dofinansowanie projektu z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013, złożony w dniu 24 marca 2010r., został odrzucony z powodu niespełnienia Kryterium rejestracyjnego R.4, z uwagi na brak tabeli J.4 wniosku w wersji papierowej. W odpowiedzi na powyższą informację wnioskująca złożyła do Departamentu Polityki Regionalnej Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w T. (dalej: DPR) wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym podała, że wniosek w wersji papierowej został dostarczony w formie kompletnej, zbindowany, łącznie z tabelą J.4 dowodem czego, jest zdaniem skarżącej, tożsama suma kontrolna w wersji papierowej i elektronicznej oraz fakt że wersja elektroniczna XML zawiera prawidłowo wypełnioną tabelę J.4. Dodatkowo strona podniosła, że Kryterium rejestracyjne R.4 stanowi o niewypełnieniu pola J.4, co zdaniem skarżącej nie jest tożsame z jego niezłożeniem, a z żadnego z dokumentów dla Poddziałania 5.2.2 nie wynika wprost, iż niedostarczenie wersji papierowej jest równoznaczne z niewypełnieniem rubryki we wniosku. Na poparcie swojego stanowiska spółka przedłożyła oświadczenie z dnia 13 maja 2010r. Biura Doradztwa Ekonomicznego i Prawnego, które było odpowiedzialne za przygotowanie dokumentacji aplikacyjnej dla Spółki. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Spółka dołączyła wymaganą tabelę J.3. Departament Polityki Regionalnej pismem z dnia 28 czerwca 2010r. powyższy wniosek rozpatrzył negatywnie, z uwagi na niespełnienie przez beneficjenta wymagań zawartych w § 11 ust. 1 "Trybu składania wniosków o dofinansowanie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013 dla Osi Priorytetowej 5 Wzmocnienie konkurencyjności przedsiębiorstw, Działania 5.2 Wsparcie inwestycji przedsiębiorstw, Poddziałania 5.2.2 Wsparcie inwestycji przedsiębiorstw" (załącznik nr 2 do Uchwały nr 77/1323/09 Zarządu Województwa [...] z dnia 20 października 2009r. zwana dalej: "Tryb składania wniosków") oraz w kryterium R.4 oceny projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] (załącznik do Uchwały Nr 44/2009 Komitetu Monitorującego z dnia 15 października 2009r.). W ocenie Departamentu Polityki Regionalnej skoro niewypełnienie wniosku o dofinansowanie projektu w zakresie tabeli J.4 powoduje niespełnienie kryterium rejestracyjnego R.4 to tym bardziej niedopuszczalne jest niezałączenie obligatoryjnych części (tabel) wniosku o dofinansowanie w ogóle, w myśl zasady argumentum a minori ad maius. Odnosząc się do argumentu strony, ze wersja elektroniczna i papierowa wniosku zawierają tożsame sumy kontrolne, Departament Polityki Regionalnej wskazał, że za przyczynę odrzucenie przedmiotowego wniosku uznał nie brak zgodności sum kontrolnych, a niezałączenie do wersji papierowej wniosku tabeli J.4, co czyni wniosek o dofinansowanie projektu niekompletnym i nieprawidłowo wypełnionym. Na rozstrzygnięcie Instytucji Zarządzającej strona złożyła skargę, w której wniosła o uchylenie negatywnego stanowiska Departamentu Polityki Regionalnej, zarzucając mu błędne ustalenie stanu faktycznego oraz nieuprawnione przeniesienie odpowiedzialności za utratę dokumentu w Instytucji Zarządzającej na skarżącego. Strona podkreśliła, że wniosek był kompletny i zawierał tabelę J.4, a Departament Polityki Regionalnej w Informacji z dnia 28 czerwca 2010r. w ogóle nie odniósł się do zarzutu utraty dokumentu. W ocenie skarżącej organ przyjął dokumentację kompletną, co potwierdził pieczątką i podpisem, a sprawę należałoby potraktować w kategorii utraty dokumentu przez organ administracji i ewentualnie wszcząć procedurę o odtworzenie dokumentu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Wstępnie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. kontrola sądowa aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego w myśl art. 146 § 1 p.p.s.a. akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa. Zaznaczyć należy, że prawem w świetle przepisów regulujących dofinansowanie projektów, jest prawo rozumiane w szerokim znaczeniu tego słowa. Obok konstytucyjnego katalogu źródeł prawa stanowionego (powszechnie i wewnętrznie obowiązującego) można wyróżnić szczególne rodzaje źródeł prawa, w postaci szeroko rozumianych norm planowania, norm technicznych oraz zaliczanych niekiedy do tego katalogu aktów w postaci różnego rodzaju regulaminów, statutów, programów itp. określanych w doktrynie jako "nieformalne źródła prawa", "swoiste źródła prawa" albo "źródła niezorganizowane" (por. L. Lewicka: Znaczenie tzw. nieformalnych źródeł prawa w działaniach administracji publicznej, w: Nowe kierunki działań administracji publicznej w Polsce i Unii Europejskiej, LexisNexis Warszawa 2009, s. 96 i podana tam literatura). Regulacje zawarte w systemie realizacji programu operacyjnego (regulaminie konkursu) mają umocowanie w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, są skierowane do nieokreślonego indywidualnie kręgu adresatów, określają ich prawa i obowiązki w postępowaniu o dofinansowanie i są dla nich wiążące. Spełniają więc kryteria źródeł prawa w szerszym, wyżej przedstawionym znaczeniu. Można wobec tego przyjąć, że te akty normatywne (przepisy prawa), stanowią wraz z przepisami powszechnie obowiązującymi podstawę sądowej kontroli. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1776/06, LEX nr 327767). Wskazać dalej należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że zaskarżona informacja będąca przedmiotem skargi nie narusza przepisów prawa w sposób, który mógłby implikować jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Przechodząc do tematyki spornego zagadnienia stwierdzić należy, iż postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w oparciu o przepisy ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.), zwanej dalej ustawą o z.p.p.r. Zgodnie z treścią art. 30 ust. 1 z.p.p.r. podstawę dofinansowania projektu stanowi umowa o dofinansowanie projektu zawarta z beneficjentem przez instytucję zarządzającą albo działającą w jej imieniu instytucję pośredniczącą lub instytucję wdrażającą albo decyzja, o której mowa w art. 28 ust. 2. W myśl zaś art. 30a ust. 1 pkt 1 z.p.p.r. umowa o dofinansowanie projektu jest zawierana zgodnie z systemem realizacji programu operacyjnego, w odniesieniu do projektu, który pozytywnie przeszedł wszystkie etapy jego oceny i został zakwalifikowany do dofinansowania. Na podstawie art. 30a ust. 2 z.p.p.r. instytucja zarządzająca, pośrednicząca lub instytucja wdrażająca, zgodnie z systemem realizacji programu operacyjnego, ogłasza na swojej stronie internetowej listę projektów, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 3, które zostały zakwalifikowane do dofinansowania. Natomiast w oparciu o ust. 3 tego artykułu pisemnie informuje wnioskodawcę o wynikach oceny jego projektu. W przypadku negatywnej oceny projektu wnioskodawca, po otrzymaniu informacji, o której mowa w art. 30a ust. 3, może wnieść środki odwoławcze przewidziane w systemie realizacji programu operacyjnego, w terminie, trybie i na warunkach tam określonych (art. 30b ust. 1 z.p.p.r.). Właściwa instytucja informuje wnioskodawcę na piśmie o wynikach procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego wraz z pouczeniem o możliwości wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, na zasadach określonych w art. 30c (art. 30b ust. 4 z.p.p.r.). Skarga, o której mowa w ust. 1, jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4, bezpośrednio do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4 (art. 30c ust. 2 z.p.p.r.) Uzupełnić powyższe należy o treść art. 30g z.p.p.r., z którego to wynika, że informacje otrzymywane przez wnioskodawcę dotyczące oceny jego wniosku, a także w trakcie trwania procedury odwoławczej, nie stanowią decyzji administracyjnej. Przed przystąpieniem do omówienia spornego zagadnienia wspomnieć jeszcze wypada, że zgodnie z art. 25 pkt 1 z.p.p.r. za prawidłową realizację programu odpowiada: w przypadku programu operacyjnego - instytucja zarządzająca, którą jest odpowiednio minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego lub zarząd województwa. Zasadnie zdaniem Sądu w stanie faktycznym sprawy podjęto negatywne rozstrzygniecie w przedmiocie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ocena formalna wniosku Skarżącej o dofinansowanie projektu została przeprowadzona w oparciu o kryteria rejestracyjne oceny projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013 określone w Załączniku nr 2 do uchwały nr 44/2009 Komitetu Monitorującego Regionalny Program Operacyjny Województwa [...] na lata 2007-2013 z dnia 15 października 2009r. Jako kryterium rejestracyjne przyjęto kryterium R.4. "Czy wszystkie wymagane do rejestracji wniosku pola we wniosku o dofinansowanie są wypełnione (wersja papierowa i elektroniczna)". Stwierdzenie przez Instytucję Zarządzającą niespełnienia przez projekt kryterium rejestracyjnego R.4. dawało jej prawo w świetle obowiązujących regulacji do odrzucenia wniosku. Ocena rejestracyjna jest skróconą oceną formalną. Polega na wstępnym sprawdzeniu kompletności i poprawności wniosku o dofinansowanie projektów i załączników oraz ustaleniu czy wszystkie wymagane do rejestracji wniosku o dofinansowanie projektu pola są wypełnione. Nadmienić w tym miejscu wypada, że organizator konkursu ma prawo ustalić kryteria oceny projektów według własnego uznania, z uwzględnieniem ich formalistycznego charakteru. Zgodnie z § 11 ust. 1 pkt 1 Trybu składania wniosków o dofinansowanie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013 dla osi priorytetowej 5 Wzmocnienie konkurencyjności przedsiębiorstw Działania 5.2 Wsparcie inwestycji przedsiębiorstw (załącznik nr 2 do Uchwały nr 77/1324/09 Zarządu Województwa [...] z dnia 20 października 2009r) Departament Wdrażania Regionalnego Programu Operacyjnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] dokona oceny formalnej dwuetapowo: w pierwszym etapie dokona oceny zgodności wniosku z kryteriami rejestracyjnymi. Niespełnienie przez wniosek kryteriów rejestracyjnych spowoduje odrzucenie wniosku bez przeprowadzania dalszej oceny. W myśl zaś § 11 ust. 3 Trybu składania wniosków o dofinansowanie na etapie oceny formalnej dopuszczalna jest jednokrotna poprawa błędów wskazanych w piśmie Departamentu Wdrażania Regionalnego Programu Operacyjnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] wynikających z oceny w oparciu o kryteria formalne, z wyłączeniem kryteriów rejestracyjnych. Z przywołanego wyżej § 7 ust. 6 Trybu składania wniosków o dofinansowanie wynika również, że wniosek o dofinansowanie projektu (formularz wniosku) należy równocześnie złożyć w formie papierowej w dwóch egzemplarzach (oryginał wydruku wniosku i jego kopia lub dwa wydruki) w formacie A4 oraz w formie elektronicznej (plik xml) na nośniku elektronicznym. Zgodnie z treścią z § 7 ust. 7 wersja papierowa powinna być tożsama z wersją elektroniczną wniosku. W myśl zaś § 7 ust. 8 wnioskodawca jest zobowiązany przy sporządzaniu wniosku o dofinansowanie projektu do stosowania instrukcji wypełniania wniosku i załączników oraz do przestrzegania kolejności stron. Natomiast w świetle § 7 ust. 9 wniosek o dofinansowanie projektu i załączniki powinny być przygotowane w sposób staranny. Wniosek powinien być zszyty bądź zbindowany. Najbardziej doniosłe jednak znaczenie w kontekście stanu faktycznego sprawy posiada § 7 ust. 10, z którego to treści wynika, że wniosek o dofinansowanie projektu i załączniki powinny być kompletne. Skarżąca wskazuje, że zarówno wersja elektroniczna jak i papierowa wniosku o dofinansowanie projektu była wypełniona prawidłowo co wynika z tożsamości sumy kontrolnej na obydwóch egzemplarzach. Podkreśla, iż wniosek w wersji papierowej został dostarczony do Departamentu Wdrażania projektów w formie kompletnej zbindowany , łącznie z tabelą J4. Zdaniem skarżącej sprawę tę należałoby traktować w kategoriach utraty dokumentu przez organ administracji . Zarzutu tego nie można jednak podzielić. W sprawie nie budzi wątpliwości, iż wniosek o dofinansowanie został przez Skarżącą złożony zgodnie z wymogami jako dokument zbindowany. Zatem przy tak ustalonych i niespornych okolicznościach stanu faktycznego nie można skutecznie postawić zarzutu zagubienia tabeli J4 przez pracowników organu. Forma złożenia dokumentacji (tzn. jej zbindowanie) wyklucza bowiem możliwość nieświadomego błędu (utraty jednego dokumentu -tabeli J4) po stronie organu i to dokonanego w obu pisemnych egzemplarzach wniosku. W takiej sytuacji należałoby bowiem przyjąć, iż pracownik świadomie usunął (wyrwał) z dokumentacji sporny dokument. Taki zarzut przez Skarżącą nie został postawiony i w świetle twierdzeń obu stron i stanu faktycznego brak podstaw aby taką tezę postawić. Wobec powyższego zasadne , zdaniem Sądu, było twierdzenie, iż Skarżąca nie załączyła tabeli J4 do dokumentacji konkursowej. W myśl obowiązujących regulacji nie mają uzasadnienia twierdzenia Spółki, zawarte w piśmie procesowym z dnia 24 sierpnia 2010r., odnośnie "wiodącej" roli wersji elektronicznej. Zgodnie bowiem z § 7 ust. 6 i 7 Trybu składania wniosków, wniosek o dofinansowanie projektu (formularz wniosku) należy równocześnie (podkreślenie Sądu) złożyć w formie papierowej w dwóch egzemplarzach (oryginał wydruku wniosku i jego kopia lub dwa wydruki) w formacie A4 oraz w formie elektronicznej na nośniku elektronicznym; przy czym wersja papierowa powinna być tożsama z wersją elektroniczną wniosku. Jakikolwiek brak w tym zakresie nie podlegał uzupełnieniu zgodnie z § 11 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Trybu składania wniosków o dofinansowanie. Brak przedmiotowej sekcji musiał więc skutkować odrzuceniem wniosku. Wobec powyższego argumenty skargi i pisma procesowego z dnia 24 sierpnia 2010 należało uznać za nieusprawiedliwione i na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 2 ustawy o z.p.p.r. skargę oddalić.