II SA/Bd 730/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik (spr.) Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 listopada 2010 r. sprawy ze skargi K. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Bd 730/10 Uzasadnienie Uwzględniając wniosek K. C. Wójt Gminu O., decyzją z dnia [...] nr [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącej stacji paliw na działce nr [...] w O., określonej w załączniku graficznym do decyzji. Zgodnie z powyższą decyzją rozbudowa miała obejmować rozbudowę stacji paliw o stanowisko tankowania pojazdów gazem płynnym w postaci dwóch zbiorników naziemnych lub podziemnych o pojemności każdy do 7 m3 oraz posadowienie pawilonu kontenerowego do obsługi stacji w zabudowie usługowej wraz z infrastrukturą. Decyzję doręczono wnioskodawcy i trzem innym stronom. Postanowieniem z dnia [...] wymieniony wyżej organ odstąpił od przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Następnie na wniosek K. C. Wójt Gminy O. powołując się na art. 155 kpa decyzją z dnia [...] nr [...] zmienił powyższą decyzję, ustalając dodatkowo warunki zabudowy dla przebudowy stacji paliw w postaci wymiany zbiorników na paliwo płynne jednopłaszczowych na zbiornik dwupłaszczowy, dwukomorowy o pojemności 10 m3 - oraz w miejsce posadowienia pawilonu kontenerowego – dla budowy budynku do obsługi stacji. Decyzję tę doręczono tylko wnioskodawcy. W dniu [...] Wójt Gminy O. wznowił na wniosek M. M. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] zmienioną decyzją z dnia [...] z uwagi na brak udziału strony w tymże postępowaniu bez własnej winy. Po przeprowadzeniu wznowionego postępowania wyżej wymieniony organ wydał w dniu [...] w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 kpa decyzję (brak numeru) odmawiającą uchylenia powyższej własnej decyzji ostatecznej. Z uzasadnienia decyzji wynika, że powodem wznowienia postępowania było pomyłkowe niedoręczenie stronom decyzji zmieniającej poprzednią decyzję ostateczną ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącej stacji paliw, lecz ponieważ wnikliwe zbadanie okoliczności sprawy wykazało, iż wskazane uchybienie proceduralne nie miało wpływu na treść decyzji, która gdyby nawet strona uczestniczyła w całym postępowaniu byłaby w swej istocie identyczna, orzeczono o odmowie jej uchylenia. Od decyzji tej M. i S. M. odwołali się w dniu 9 listopada 2009 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T., zarzucając wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa, gdyż na działce nr [...] nie było już stacji paliw rozebranej przez właściciela tej działki kilka lat wcześniej (pozostawiono jedynie w ziemi stare zbiorniki na paliwo), w związku z czym nie mogło być mowy o rozbudowie i przebudowie istniejącej stacji paliw. Nadto nową stację wraz z nowymi zbiornikami i pawilonem wybudowano w innym miejscu niż poprzednia. Odwołujący się wskazali również, że bez ich wiedzy i zgody zrealizowano przez ich działkę nr [...] kolektor sanitarny do wybudowanej stacji paliw na działce nr [...]. Według nich ustalając warunki zabudowy dla nowej stacji paliw nie zachowano wymaganych odległości od granicy ich działki i znajdującego się na niej domu mieszkalnego oraz przed rozpoczęciem inwestycji nie wykonano oceny jej oddziaływania na środowisko. Podkreślili również, że nie doręczono im wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak wynika z akt sprawy, niezależnie od prowadzenia przez organ I instancji wznowionego postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wszczęło na wniosek M. i S. M. z dnia [....] postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności wymienionej decyzji i w jego uwzględnieniu orzekło decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa o jej nieważności z uwagi na jej wydanie bez wymaganej zgody stron. W dniu [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., po rozpatrzeniu odwołania stron od decyzji Wójta Gminy O. z dnia [....] kończącej wznowione postępowanie, powołując się na przepisy art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 kpa wydało decyzję nr [...] uchylającą zaskarżoną decyzję i umarzającą postępowanie pierwszej instancji. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie SKO stwierdziło, że prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla rozbudowy stacji paliw, zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] stało się bezprzedmiotowe wobec stwierdzenia nieważności tejże decyzji decyzją SKO z dnia [...]. K. C. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T., wnosząc o jej uchylnie i utrzymanie w mocy decyzji Wójta Gminy O. z dnia [...], względnie o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia SKO i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Decyzji organu II instancji skarżący zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 105 § 1 kpa poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest przez uznanie, iż merytoryczne rozpoznanie sprawy jest bezprzedmiotowe, a w konsekwencji, uchylenie decyzji i umorzenie postępowania I instancji. Uzasadniając stawiany zarzut skarżący podniósł, że wada polegająca na braku udziału strony w postępowaniu bez jej winy została sanowana poprzez wznowienie postępowania, a zatem nie zachodziły podstawy, do uchylenia decyzji z dnia [...]. Decyzja ta przy tym nie była zaskarżona przez żadną ze stron i dopiero jej zmiana na podstawie art. 155 kpa spowodowała skargi i odwołania. Nadto poprzez stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] wznowione postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, gdyż decyzja z dnia [...] nie jest prawomocna, bowiem w sprawie tej złożony został wniosek o ponowne jej rozpatrzenie (w załączeniu kopia wniosku z 30 maja 2010 r.). Dodatkowo w skardze podniesiono zarzuty naruszenia art. 107 § 3 kpa poprzez lakoniczne uzasadnienie decyzji niespełniające wymogów określonych w tym przepisie, naruszenia określonej w art. 8 kpa zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, naruszenia art. 155 kpa, gdyż do zmiany decyzji z dnia [...] nie była wymagana zgoda M. i S. M., jak również naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 kpa poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz nierozpatrzenie całego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu swej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje kontrolę zaskarżonych rozstrzygnięć pod względem zgodności z prawem, to jest bada czy kwestionowana decyzja, postanowienie lub inny akt nie narusza prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania rozstrzygnięcia. Nadto nie będąc przy orzekaniu związany granicami skargi (zawartymi w niej zarzutami, wnioskami oraz podstawą prawną), sąd jest jednak związany granicami sprawy. Granice zaś sprawy w zakresie orzekania wyznacza, jak przyjęto w orzecznictwie sądowym, jej przedmiot, przez który należy rozumieć treść określonych praw i obowiązków oraz ich podstawę faktyczną i prawną. Oznacza to, że rozpoznając skargę sąd nie może wykraczać swoimi ocenami poza granice sprawy określonej przez przedmiot zaskarżonej konkretnej decyzji, którym w niniejszym przypadku jest umorzenie postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości, a nie zmiana decyzji ostatecznej ustalającej warunki zabudowy. Nadto uwzględnienie skargi uprawnia sąd wyłącznie do uchylenia zaskarżonej decyzji, zaś rozstrzyganie o prawach i obowiązkach stron postępowania należy do kompetencji organów administracji publicznej, w związku z czym sąd nie orzeka nigdy co do meritum sprawy i nie może orzec, jak wniesiono alternatywnie w skardze o utrzymaniu decyzji organu I instancji w mocy. Wniesiona skarga w zakresie, w jakim Sad władny był ją rozpoznać, zasługuje na uwzględnienie. W związku ze sformułowanymi w skardze zarzutami na wstępie należy zaznaczyć, że wznowione postępowanie dotyczyło decyzji ostatecznej Wójta Gminy O. z dnia [...] zmieniającej jego decyzję ostateczną z dnia [...] ustalającą warunki zabudowy dla rozbudowy istniejącej stacji paliw, a powodem wznowienia był brak udziału bez własnej winy małż. M. i S. M. w postępowaniu poprzedzającym wydanie tej właśnie decyzji, jakkolwiek organ I instancji niewłaściwie zarówno w postanowieniu wznawiającym, jak i decyzji z dnia [...] określił, że w przypadku tym ma miejsce wznowienie postępowania w sprawie zakończonej pierwszą decyzją, tj. z dnia [...] zmienioną decyzją z [...]. Obydwie wyżej wymienione decyzje trzeba bowiem traktować jako wydane w odrębnych sprawach (pierwsza dotyczyła ustalenia warunków zabudowy, a druga – zmiany wcześniej ustalonych warunków zabudowy), a pierwsza – z [...] nie była zaskarżona i pozostaje w obrocie prawnym. W tej sytuacji zarzuty i wnioski skargi zmierzające do utrzymania w mocy decyzji z dnia [...] są chybione. Niemniej jednak również Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jakkolwiek motywy zaskarżonej decyzji prawidłowo odniosło do decyzji Wójta Gminy O. z dnia [...], w sentencji tejże decyzji ponowiło wadliwe określenie przedmiotu postępowania, nieadekwatne do uzasadnienia. W orzecznictwie sądowym i doktrynie przyjmuje się, że jakkolwiek nadzwyczajne tryby weryfikacji decyzji ostatecznej są niekonkurencyjne, gdyż każdy z nich ma na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji, to w przypadku równoczesnej zawisłości przed organem postępowań wszczętych na podstawie art. 156 i 145 kpa, wobec dalej idących następstw stwierdzenia nieważności decyzji niż zastosowanie trybu wznowienia postępowania, należy dać priorytet pierwszemu z nich. Orzekający skład Sądu, podzielając powyższy pogląd uznał, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. trafnie w pierwszej kolejności wydało rozstrzygnięcie w sprawie z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej Wójta Gminy O. z dnia [....]. Jak na wstępie wskazano zakresem dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie kontroli objęta jest prawidłowość uznania przez organ odwoławczy za bezprzedmiotowe wznowionego w wyniku wniosku M. M. postępowania, a w konsekwencji uchylenie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa decyzji organu I instancji kończącej, to postępowanie i orzeczenie o jego umorzeniu. Sprawa z wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną rozpoznawana i rozstrzygana jest wprawdzie w trybie postępowania nadzwyczajnego uregulowanego w odrębnym rozdziale kpa, to jednak do postępowania pierwszoinstancyjnego prowadzonego w tym trybie mają jednocześnie zastosowanie przepisy regulujące zwykłe postępowanie przed organem I instancji. Może więc być zastosowany w tym postępowaniu również art. 105 § 1 kpa, który stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, to organ administracji publicznej obowiązany jest wydać decyzję o jego umorzeniu. Bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce wówczas, gdy z jakiegokolwiek powodu brak jest podstaw prawnych do rozpoznania żądania wnioskodawcy w drodze postępowania administracyjnego, a tym samym do rozstrzygnięcia w kwestii tego żądania co do istoty poprzez wydanie decyzji pozytywnej czy negatywnej. W przypadku takim wydanie jakiegokolwiek merytorycznego rozstrzygnięcia jest prawnie niedopuszczalne (vide wyroki NSA z dnia 7 grudnia 2005 r. II OSK 286/05 – Lex 190997 i z dnia 21 lutego 2006 r., nr I OSK 967/05 – lex 201507). Inaczej mówiąc bezprzedmiotowość postępowania to brak przedmiotu postępowania, którym jest konkretna sprawa indywidualna, w której organ administracji publicznej władny i jednocześnie zobowiązany jest orzec na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach określonego podmiotu. Celem każdego przewidzianego w kpa trybu weryfikacji decyzji ostatecznych jest wyeliminowanie z obrotu prawnego lub zmiana wadliwej decyzji, w związku z czym tryb weryfikacyjny może dotyczyć tylko takiej decyzji ostatecznej, która w tym obrocie pozostaje. Jeśli zatem mająca być zweryfikowaną decyzją w jakikolwiek sposób przestaje istnieć w obrocie prawnym, postępowanie weryfikacyjne traci swój przedmiot i nie może się dalej toczyć. Przyjąć więc trzeba, że aby mogło być prowadzone postępowanie, czy to pierwszoinstncyjne czy drugoinstancyjne zmierzające do weryfikacji pierwotnej decyzji ostatecznej, musi ona istnieć w obrocie prawnym w chwili prowadzenia tego postępowania i do dnia, w którym decyzja weryfikująca nabędzie przymiot ostateczności. Nie można bowiem orzekać w stosunku do czegoś, co nie istnieje. Nadto jeśli istnieje szczególna sytuacja, tak jak w niniejszej sprawie, iż brak przedmiotu postępowania zaistniał na etapie weryfikacyjnego postępowania odwoławczego, to w tego rodzaju sytuacji procesowej prawidłowym sposobem zakończenia postępowania przez organ odwoławczy jest skorzystanie z uprawnień przewidzianych w art. 138 § 1 pkt 2 in fine kpa, a więc uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji, bowiem bezprzedmiotowe staje się całe postępowanie administracyjne, a nie wyłącznie postępowanie odwoławcze. Umorzenie tylko postępowania drugoinstancyjnego (art. 138 § 1 pkt 3 kpa) może dotyczyć wyłącznie tych przypadków, gdy bezprzedmiotowy staje się jedynie etap odwoławczy postępowania administracyjnego (w razie braku skutecznie wniesionego odwołania). Jak wynika z akt rozpatrywanej sprawy i uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wydało w dniu [...] decyzję [...] stwierdzającą na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa nieważność decyzji Wójta Gminy O. z dnia [..] zmieniającej na mocy art. 155 kpa decyzję tego organu z dnia [...], a więc tej samej, której dotyczyło wznowienie na wniosek strony postępowanie. Tak więc powyższa decyzja SKO eliminowała z obrotu prawnego przedmiot wznowionego postępowania. Jednak, jak trafnie podniesiono w skardze, decyzja z dnia [...] w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, to jest w dniu [...] nie była ostateczna i przymiot ten uzyskałaby, w razie niezłożenia przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dopiero z upływem 14-tego dnia od jej doręczenia. Skoro tak, zważywszy na fakt, iż Sąd ocenia legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia na dzień jego wydania, to podjęcie przez SKO decyzji uchylającej decyzję organu I instancji z dnia [...] i umarzającej postępowanie przed tym organem było przedwczesne, gdyż oparte było na rozstrzygnięciu jeszcze nie wiążącym, zaskarżalnym, nie podlegającym wykonaniu. W istocie też decyzja SKO z dnia [....] została w dniu 31 maja 2010 r., co dokumentują załączniki do skargi, zaskarżona do tego organu na podstawie art. 127 § 3 kpa. W związku z powyższym należało uznać, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów administracyjnej procedury mającym istotnym wpływ na wynik sprawy i na mocy art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153., poz. 1270) orzec o jej uchyleniu. Sąd uznał za trafny nadto zarzut skargi dotyczący zbytniej zwięzłości argumentacji uzasadnienia zaskarżonej decyzji dotyczącej, bezprzedmiotowości postępowania, lecz gdyby nie przedstawiona wyżej wadliwość decyzji, brak byłoby podstaw do uchylenia jej z tej przyczyny. W sytuacji oparcia wydanego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia na innej nieostatecznej jeszcze decyzji można również dopatrywać się naruszenia przezeń art. 8 kpa. Ocenia legalności wydanej na podstawie art. 155 kpa decyzji nie mieści się natomiast w granicach rozpatrywanej sprawy (wydając zaskarżoną decyzję organ przepisu tego nie stosował), w związku z czym Sąd nie jest uprawniony do zajmowania w tej kwestii stanowiska. Zajmie się nią natomiast Sąd niewątpliwie w razie wniesienia odrębnej skargi na decyzję stwierdzającą nieważność decyzji wydanej w trybie art. 155 kpa. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy prawidłowo, zgodnie z uwagami zawartymi w niniejszym uzasadnieniu, określi przedmiot postępowania, a nadto weźmie pod uwagę wadliwość decyzji Wójta Gminy O. z dnia [...] kończącej wznowione postępowanie. W sytuacji bowiem, gdy po wznowieniu postępowania organ stwierdził, że przesłanka wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 4 kpa zaistniała, lecz należałoby wydać wyłącznie decyzję odpowiadającą w swej istocie decyzji dotychczasowej, to winien wydać decyzję, o której mowa w art. 151 § 2 kpa w związku z art. 146 kpa. Odmowa uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa może nastąpić tylko w razie ustalenia, że przyczyna wznowienia nie wystąpiła, co w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca.