II OSK 828/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 730/10 w sprawie ze skargi K. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zmiany treści decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 18 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 730/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, zwany dalej WSA, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie, zwanego dalej SKO lub Kolegium, z dnia [...] czerwca 2010 r. Nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy – uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Nr [...] Wójt Gminy Dobra odmówił K. R. zmiany decyzji własnej z dnia [...] listopada 2009 r. Nr [...] w zakresie usytuowania dwustanowiskowego budynku garażowego o powierzchni zabudowy około 52 m² przy granicy działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym M. 1, gm. Dobra. Organ stwierdził, że zgodnie z § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem), sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy niej, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Na podstawie analizy zabudowy zlokalizowanej w sąsiedztwie terenu wnioskowanej działki nie występuje żadna zabudowa garażowa ani inna na w granicy działki, co stanowi o braku kontynuacji układu przestrzennego i nie daje możliwości skorzystania z powyższego warunku przy sytuowaniu zabudowy garażowej. Po rozpatrzeniu odwołania K. R., Kolegium decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji i wskazało, że skoro wnioskodawca wniósł o zmianę decyzji ostatecznej, to organ I instancji winien rozpatrzyć sprawę w trybie art. 155 k.p.a. W postępowaniu o zmianę decyzji organ pierwszej instancji nie powinien prowadzić postępowania o ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wymogami art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, lecz jedynie zbadać, czy w stanie faktycznym i prawnym będącym podstawą wydania decyzji ostatecznej, zachodzą przesłanki umożliwiające dokonanie zmiany decyzji i czy na przeszkodzie takiej zmiany nie stoją przepisy szczególne. Takim przepisem jest cytowany przez organ pierwszej instancji § 12 rozporządzenia. Dokonując jego analizy Kolegium podzieliło pogląd organu I instancji, że brak jest podstaw do zmiany decyzji w przedmiocie usytuowania garażu na granicy z działkami nr [...] oraz nr [...]. Wbrew twierdzeniom odwołującego, § 12 ust. 3 rozporządzenia nie dotyczy samych budynków garażowych, które są odrębną zabudową uzupełniającą. W skardze K. R. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz orzeczenie, że w rozpatrywanej sprawie możliwa jest lokalizacja budynku garażowego na granicy działki [...]. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił niewłaściwą interpretację rozporządzenia, bowiem w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawodawca co do lokalizacji budynku na działce nakazuje jedynie analizę linii zabudowy w sposób określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący zarzucił ponadto niewłaściwą interpretację § 12 ust. 2 i 3 rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził, że stanowiący podstawę wszczęcia postępowania wniosek K. R., mimo że nie zawierał wprost wskazania podstawy prawnej, został wniesiony w trybie art. 155 k.p.a.: wnioskodawca domagał się zmiany decyzji Nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowę budynku garażowego, poprzez jego usytuowanie przy granicy działki na podstawie § 12 ust. 2 rozporządzenia, dołączając do wniosku na takie usytuowanie budynku garażowego zgodę właścicieli działek sąsiednich. WSA wskazał, że uznaniowy charakter decyzji wydawanej w trybie art. 155 k.p.a. oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, jednak wybór taki nie może być dowolny. Organ administracji winien dokonać wszechstronnego, dogłębnego wyjaśnienia i rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, by nie przekroczyć granic uznania. Ponadto decyzja zmieniająca może zostać wydana dopiero po spełnieniu wymogów przewidzianych w tym przepisie, obejmujących zgody stron na zmianę decyzji, a także ustalenia, że za zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony oraz brak sprzeczności z przepisami szczególnymi. Tymczasem organ I instancji w ogóle nie rozpatrzył wniosku skarżącego w trybie art. 155 k.p.a., ograniczając swój wywód jedynie do merytorycznej analizy przepisów rozporządzenia. Kolegium natomiast ogólnie powołało się na przepis § 12 rozporządzenia przyjmując, że jest to przepis szczególny, o którym mowa w dyspozycji art. 155 k.p.a. Wobec tego nie ma możliwości podjęcia decyzji korygującej dotychczasową decyzję o warunkach zabudowy. Jednocześnie WSA wskazał, że zasadniczo organ orzekający w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy nie może wkraczać w sferę właściwą dla organu wydającego pozwolenie na budowę, a więc nie może dokonywać szczegółowych rozważań w zakresie odległości obiektu budowlanego od granic działek sąsiednich. Zatem stanowiący podstawę wniosku § 12 ust. 2 rozporządzenia daje możliwość określenia położenia przy granicy budynku zwróconego w jej stronę ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych, ale przy jednoczesnym spełnieniu warunków, o których mowa w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tych okolicznościach kwestia zakresu wniosku skarżącego dotyczącego zmiany decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wymaga wnikliwego zbadania, a organ odwoławczy przy ponownym rozpoznaniu sprawy winien dokonać dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, z uwzględnieniem przesłanek określonych w art. 155 k.p.a. W skardze kasacyjnej Kolegium, reprezentowane przez radcę prawnego, zaskarżyło powyższy wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w naruszeniu art. 141 § 4 ustawy z dnia [...] czerwca 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi: - poprzez błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie z rzeczywistym stanem rzeczy w ten sposób, że Sąd nakazał konieczność weryfikacji zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem trybu art. 155 k.p.a., gdy tymczasem zapadła ona w trybie i na podstawie przesłanek wskazanych w tym przepisie, - poprzez brak dostatecznego wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia przesłanek podlegających wyjaśnieniu przez organ odwoławczy, a w konsekwencji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy poprzez uznanie, iż w wyniku wydania zaskarżonej decyzji organu odwoławczego nastąpiło naruszenie art. 155 k.p.a. mogące mieć istotny wpływ na wynik rozpoznawanej przez ten organ sprawy, gdy tymczasem w ocenie Kolegium naruszenie takie nie miało miejsca, a jeżeli już miałoby nastąpić, to i tak w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie mogło mieć wpływu na wynik tej sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty sformułowano wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej naprowadzono, że zaskarżona decyzja została wydana w trybie art. 155 k.p.a., a przesłanką odmowy zmiany decyzji i w konsekwencji utrzymania w mocy decyzji organu I instancji była niemożność weryfikacji zapadłej decyzji Wójta Gminy Dobra z dnia [...] listopada 2009 r. Nr [...] w trybie powyższego przepisu. Zdaniem skarżącego kasacyjnie inwestor domagał się przeprowadzenia nowego postępowania dowodowego poprzez rozszerzenie zakresu obszaru analizowanego i tym samym zmiany występujących w tym obszarze parametrów zabudowy, co jest niedopuszczalne w trybie art. 155 k.p.a. Sąd poza ogólnym stwierdzeniem o konieczności dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego z uwzględnieniem art. 155 k.p.a. w istocie nie wskazał, na czym miałoby to polegać. Faktem jest, że decyzja organu I instancji zapadła niejako z pominięciem trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a., jednakże okoliczność ta nie przesądziła o konieczności jej uchylenia przez Sąd. Kolegium utrzymując decyzję organu I instancji w mocy uznało, że była ona merytorycznie słuszna. Za słuszny uznano pogląd, że jeżeli wniosek o warunki zabudowy opiera się o żądanie zastosowania § 12 ust. 2 rozporządzenia, to do właściwych organów należy ocena możliwości zastosowania tej normy prawnej. Jeżeli miałaby ona jednak zostać dokonana po zamknięciu postępowania odwoławczego w trybie zmiany decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to przedmiotowa zmiana nie może prowadzić w istocie do wszczęcia nowego postępowania i gromadzenia nowego materiału dowodowego. Ze względu na brak w obszarze analizowanym zabudowy o wnioskowanych przez inwestora parametrach, dokonana w sprawie analiza urbanistyczna wykluczyła możliwość spełnienia jego żądania. W związku z tym postępowanie o zmianę decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 155 k.p.a. zostało merytorycznie zakończone i rozstrzygnięte na podstawie dowodów zebranych w postępowaniu głównym, a jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, kwestia ta w ogóle nie była objęta analizą Sądu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. R., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie od Kolegium kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Wskazał, że zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, a wyrok WSA w pełni odpowiada prawu. Podkreślił, że w postępowaniu przed organami administracji K. R. zwracał się jedynie o zmianę decyzji z uwzględnieniem § 12 ust. 2 rozporządzenia, który zezwala na lokalizację wnioskowanej inwestycji na granicy działki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a./, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw. Skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., sprowadzając zarzut naruszenia przepisów postępowania do naruszenia art.141 § 4 p.p.s.a., a w konsekwencji art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a., przy powiązaniu tych przepisów z naruszeniem art. 155 k.p.a. Zgodnie z przepisem art. 155 k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Z regulacji tej wynika, że dla zmiany lub uchylenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, niezbędne jest spełnienie następujących przesłanek: 1) istnienie decyzji ostatecznej, 2) za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, 3) zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji, 4) brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych. Z redakcji omawianego przepisu wynika także, że decyzja wydawana w tym trybie ma charakter uznaniowy, wobec czego jej uchylenie lub zmiana pozostawiona jest uznaniu organu administracyjnego, przy czym w orzecznictwie podkreśla się, że wzruszenie decyzji w tym trybie "musi być podyktowane względami celowości mieszczącymi się w założeniach interesu strony" /zob. NSA z dnia 28 listopada 1994 r., III SA 739/94, Fiskus 1995, nr 9, s. 15/. Dodać też należy, że przedmiotem takiego postępowania nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej, przy uwzględnieniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Na gruncie rozpoznawanej, a więc w odniesieniu do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, zmiana decyzji w trybie powyższego przepisu jest dopuszczalna, przy czym przepisami szczególnymi, o jakich mowa w art. 155 k.p.a., są regulacje zawarte w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm./, w szczególności art. 61. Natomiast przepisami takimi nie będą unormowania rozporządzenia, w tym § 12 ust. 2, gdyż te adresowane są do organu właściwego w sprawie pozwolenia na budowę. Wskazać w tym miejscy należy, że to właśnie decyzja o warunkach zabudowy, w przypadku braku planu miejscowego, przesądzi o możliwości usytuowania budynku bezpośrednio przy granicy działki i rozstrzygnięcie to, z mocy art. 55 u.p.z.p., będzie wiążące dla organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę. Zatem rozpatrywanie wniosku K. R. o zmianę decyzji o warunkach zabudowy z powołaniem się na regulację zawartą w § 12 ust. 2, było nieuprawnione i wadliwe. Ma więc rację WSA o ile wskazuje, że Kolegium utrzymując w mocy decyzję Wójta Gminy Dobra z powołaniem się na przepisy rozporządzenia, w istocie wkroczyło w sferę właściwą dla organu wydającego pozwolenie na budowę. Tym samym nie rozpatrzyło odwołania stosownie do przepisu art. 155 k.p.a., skoro jako przyczynę odmowy zmiany decyzji o warunkach zabudowy wskazało § 12 ust. 2 rozporządzenia. W takim stanie sprawy nie ulega wątpliwości, że wniosek K. R. z dnia 10 marca 2009 r., który w istocie opierał się na przepisie art. 155 k.p.a., wadliwie, z pominięciem tego przepisu, został rozpatrzony przez Wójta Gminy Dobra. Pomimo uprawnień reformatryjnych Kolegium wady tej nie usunęło, gdyż nie rozważyło czy spełnione zostały przesłanki z powyższego przepisu, aczkolwiek z formalnego punktu widzenia, powołało w podstawie prawnej przepis art. 155 k.p.a. Zgodzić się więc należy z wytycznymi WSA zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że organ odwoławczy winien dokonać dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego z uwzględnieniem przesłanek z art. 155 k.p.a. Jeszcze raz podkreślić należy, że dla zmiany lub uchylenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, niezbędne jest spełnienie czterech przesłanek: istnienie decyzji ostatecznej, za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji oraz brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych – w konkretnym przypadku - w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponieważ przesłanek tych ani organ I instancji, ani Kolegium nie rozważyło, dlatego skarga K. R. została uwzględniona. Motywy tej treści wyroku zostały zawarte w uzasadnieniu, które wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, nie narusza wzorca ustawowego określonego w art. 141 § 4 p.p.s.a. Zatem zarzut naruszenia tego przepisu, a w konsekwencji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., jest nieusprawiedliwiony. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a.