II SA/Kr 806/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Zimmermann (spr) Sędziowie WSA Renata Czeluśniak WSA Ewa Rynczak Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2010 r. sprawy ze skargi K.H. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 12 maja 2010r. nr C/1332/10 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Rudawy – Małe Błonia" skargę oddala II SA/Kr 806/10 UZASADNIENIE Rada Miasta Krakowa podjęła w dniu 12 maja 2010 r. Uchwałę Nr C/1332/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Rudawy - Małe Błonia" (cyt. dalej jako plan). Na uchwałę tę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skierował w dniu 11 czerwca 2010 r. K.H. , zam. [...] Skarga została poprzedzona wezwaniem Rady Miasta Krakowa do usunięcia naruszenia, wniesionym w dniu 7 czerwca 2010 r. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności w/w oraz o zasądzenie na kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi napisano, że K.H. jest właścicielem oraz współwłaścicielem nieruchomości utworzonych z działek ewidencyjnych nr: [...], [...] , [...] , [...] itp. : , obręb [...] . Co do tych nieruchomości prowadzi się szereg postępowań o ustalenie warunków zabudowy. Zgodnie z zapisami planu wymienione nieruchomości znajdują się na obszarze oznaczonym jako: KDW2, ZP10, KDL1, KX, ZR, ZP12, ZP11, KDL2, ZP3, ZG4, ZP2 i KDD1. Z tych okoliczności skarżący wywodzi swój interes prawny i fakt jego naruszenia przez zaskarżoną uchwałę. Zarzucono też najpierw ogólnie, że plan został sporządzony z istotnym naruszeniem przepisów o procedurze sporządzania planu, a także, że naruszone zostały zasady sporządzania planu miejscowego. W uzasadnieniu szczegółowym wymieniono najpierw następujące zarzuty dotyczące naruszenia procedury sporządzania planu: 1. Nieuzgodnienie projektu planu z właściwym organem ochrony granic, (tj. z Komendantem Karpackiego Oddziału Straży Granicznej w Nowym Sączu) który wynika z art. 17 pkt 7 lit. e) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, cyt dalej jako upzp). Uzgodnienie to jest obligatoryjne w odniesieniu do wszystkich projektów planów miejscowych. 2. Brak ponownych uzgodnień, wynikających z rozpatrzonych i uwzględnionych uwag. Według skarżącego w trakcie prac planistycznych nie wystąpiono o uzgodnienie do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie, pomimo uwzględnienia uwag nr 127-147, 171, 172, 226. Uwagi te dotyczą między innymi możliwości lokalizacji mostu, kładki lub innego urządzenia na terenie bezpośredniego zagrożenia powodzią (pomiędzy wałami rzeki Rudawa) a więc terenu który z mocy art. 4a pkt 2 Prawa wodnego, podlega uzgodnieniu przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie. 3. Uchwalenie planu bez przekazania projektu Prezydentowi Miasta Krakowa, celem dokonania ponownych uzgodnień wynikających ze zmian wprowadzonych do projektu planu przez Radę Miasta. Projekt planu został dostarczony Radzie Miasta Krakowa 16 lutego 2010 r. W dniu 22 kwietnia 2010 r., Rada Miasta Krakowa otrzymała od Komisji Planowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska Rady Miasta Krakowa, pozytywną opinię oraz poprawki. W dniu 12 maja 2010 r. Rada Miasta Krakowa uchwaliła plan wraz z poprawkami (zmianami dokonanymi w projekcie planu) wniesionymi przez komisję, bez przesłania projektu planu do Prezydenta Miasta Krakowa, celem dokonania ponownych uzgodnień. W dalszej części wymieniono następujące zarzuty naruszenia prawa: 4. Niezgodność treści planu z ustaleniami Studium kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. Stwierdzono, że niezgodność ta istnieje, gdyż: a). Zachodnia część terenu oznaczonego w planie jako Ul, w studium przeznaczona jest pod teren zieleni otwartej. b). Teren oznaczony w planie jako ZPU (dopuszczający zabudowę do 19 m wysokości), w studium przeznaczony jest pod teren zieleni publicznej. c). Teren oznaczony w planie jako ZP18, ZP10 i ZP1, w studium przeznaczony jest pod zabudowę i zainwestowanie. d). Teren oznaczony w planie jako ZR, w studium przeznaczony jest pod teren zieleni otwartej. e). Wschodnia część terenu oznaczonego w planie jako MU3, w studium przeznaczona jest pod teren zieleni otwartej; f). Południowa część terenu oznaczonego w planie jako MN3,. w studium przeznaczona jest pod teren zieleni otwartej. g). Część terenu oznaczonego w planie jako ZG3, w studium przeznaczona jest w części pod teren zieleni otwartej a w części pod zabudowę i zainwestowanie. h). Teren oznaczony w planie jako ZG4, w studium przeznaczony jest pod teren zieleni otwartej. i). Wschodnia część terenu oznaczonego w planie jako MNI i MN2, w studium przeznaczona jest w pod teren zieleni otwartej. j). Teren oznaczony w planie jako ZGI i ZG2, w studium przeznaczony jest w pod teren zieleni otwartej. k). Teren oznaczony w planie jako G, w studium przeznaczony jest pod teren zieleni publicznej I). Teren oznaczony w planie jako ZP6 i ZGW, w studium przeznaczony jest pod zabudowę i zainwestowanie. m). Dodatkowo tereny oznaczone w planie jako ZG6, ZD1, ZP2, ZPU, ZD2 (czyli o różnym dopuszczonym przeznaczeniu), w studium mają takie samo przeznaczenie. 5. "Zamrożenie" prawa własności. Zapisy planu przewidują - między innymi -realizację ogólnodostępnego parku, mającego charakter publiczny na terenach będących własnością lub współwłasnością osób prywatnych, choć Gmina Kraków nie będzie mogła przeprowadzić na tych terenach wywłaszczenia z uwagi na okoliczność, że realizacja parku nie jest celem publicznym w rozumieniu ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Ponadto w budżecie Gminy Kraków brak jest środków na wykup gruntów przeznaczonych w planie - pod realizację parku. Zapisy planu przewidują także - między innymi - realizację ciągów pieszych i pieszo-rowerowych (KX, KDX) na terenach w całości bądź w części należących do osób prywatnych, choć Gmina nie będzie mogła przeprowadzić na tych terenach wywłaszczenia z uwagi na okoliczność, że realizacja ciągu pieszego nie jest celem publicznym w rozumieniu ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przy wyznaczaniu ciągu pieszego KX zlokalizowanego na południe od ul. Mydlnickiej pomiędzy terenami oznaczonymi jako ZG6 i ZD1, pominięto zasadę racjonalnej gospodarności środkami publicznymi. Wspomniany ciąg pieszy zlokalizowano na działce [...], będącą własnością osoby fizycznej, zabudowanej domem jednorodzinnym, pomimo, że działka sąsiednia nr [...] jest w całości działką należącą do Gminy Kraków. Ponadto podkreślono, że. w obecnej sytuacji aby zrealizować ciąg pieszy należy wykupić cześć działki wraz z domem jednorodzinnym, po którym zaplanowano trasę ciągu pieszego. 6. Zapisy pozwalające innym podmiotom na indywidualne uzgadnianie odstępstw od planu, zawarte w § 5 ust. 3 pkt 5, § 18 ust. 2 pkt 3, § 35 ust. 4 pkt 3, § 41 ust. 7 pkt 2 i w § 43 . 7. Wskazanie w planie konkretnej "branży działalności handlowej". Wskazanie branży działalności handlowej, od której zależy dopuszczalność lokalizacji obiektu, nie może być uznane za kształtowanie ładu przestrzennego. W planie zawarte są zapisy łamiące powyższą zasadę. Jest tak w § 26 ust. 4, § 29.ust. 2 i w § 37 ust. 3 pkt 1. 8. Rozbieżność pomiędzy treścią planu a załącznikiem graficznym w § 11 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz § 29 ust. 3, w § 19 pkt 5, w § 20 pkt i w § 23 pkt 2. • 9. Niewyznaczenie linii zabudowy, powierzchni zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej, gabarytów obiektów, wysokości zabudowy, geometrii dachu dla terenów dopuszczających zabudowę dla szeregu tego rodzaju terenów, które skarżący detalicznie wskazuje. 10. Nieprawidłowa definicja nieprzekraczalnej linii zabudowy. Skarżący wskazuje, że pojęcie "linia zabudowy" zostało zdefiniowane przez ustawodawcę a w związku z tym nie można temu pojęciu nadawać innego znaczenia. W szczególności linia zabudowy nie odnosi się do części" budynków zlokalizowanych pod. ziemią. Tymczasem § 5 ust. 1 pkt 4 planu, zawiera odmienną niż zawarta w ustawie definicję linii zabudowy. 11. Wprowadzenie do planu elementów informacyjnych (§ 5 ust. 3) które nie są ustaleniami planu. W uchwale przyjęto, że w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego można zawierać "elementy informacyjne1" które nie są ustaleniami planu. Tymczasem owe "elementy informacyjne" kształtują prawa i obowiązki, wynikają z nich konkretne zakazy i nakazy: Punkty i ciągi widokowe należy uwzględnić, przy kształtowaniu przestrzeni publicznych, w projektach zagospodarowania terenów inwestycji (§ 12 pkt 2 lit a). Ciek wodny (rów odwadniający) powinien być oznaczony liniami rozgraniczającymi, gdyż jest to teren o innym przeznaczeniu i sposobie zagospodarowania niż tereny z nim sąsiadujące. Ciągi piesze i ścieżki rowerowe, przebieg trasy Zwierzynieckiej w tunelu drogowym, kładka lub inne urządzenia i połączenia komunikacyjne, poprzez odmienny sposób zagospodarowania i inne przeznaczenie wpływają wprost na prawa i obowiązki właścicieli terenów nimi objętych. 12. Ustalanie w planie dowolnego przebiegu dróg, ciągów pieszych i tras rowerowych, sieci infrastruktury technicznej, mostów urządzeń i połączeń komunikacyjnych. Zgodnie z § 4 ust. 3, ustalenia planu zawarte w uchwale i części graficznej obowiązują łącznie. Tymczasem w wprowadzono zapisy umożliwiające dowolne ustalanie dróg (§ 17 ust. 1 pkt 2), ciągów pieszych i tras rowerowych (§ 33 ust. 3 pkt 2, § 34 ust. 3 pkt 1, § 37 ust. 3 pkt 3), cieci infrastruktury technicznej (§ 18 ust. 2 pkt 2, § 18 ust. 2 pkt 4, § 21 pkt 2, § 21 pkt 4, § 23 pkt 2, § 24 pkt 2), mostów, urządzeń i połączeń komunikacyjnych (§ 38 ust. 3 pkt 4). 13. Niewyznaczenie stref technicznych ochronnych dla sieci elektroenergetycznej oraz dla gazociągów. 14. Przekroczenie "władztwa planistycznego". Dotyczy to § 9 pkt 1 lit c), w którym wpisano nakaz zagospodarowania terenów ZP1 - ZP18 jako przestrzeni ogólnodostępnej. Znaczna część tych terenów stanowi własność lub współwłasność skarżącego. Gmina Kraków nie ma narzędzi prawnych, aby dokonać wywłaszczenia terenów które są przeznaczone pod park, gdyż park nie jest celem publicznym Nakazanie udostępnienia terenów będących własnością skarżącego osobom trzecim nie tyle ogranicza co całkowicie, niweczy prawo własności. Jest wprost sprzeczne z Konstytucją i zapisami Kodeksu Cywilnego. W § 28 ust. 5 pkt 5 zawarto zapisy o konieczności stosowania jednolitej geometrii dachów, jeśli inwestor realizując zamierzenie inwestycyjne, planuje zrealizować więcej niż jeden budynek. Taki zapis nie znajduje podstaw w upzp. W § 9 pkt 1 lit a) wpisano nakaz "zachowania i ochrony walorów ekspozycyjnych Kopca Kościuszki i Sowińca oraz sylwety Starego Miasta" Oznacza to iż w przypadku wystąpienia o pozwolenie na budowę Prezydent Miasta Krakowa będzie mógł wydać decyzję odmowną, powołując się na niezachowanie i brak ochrony walorów ekspozycyjnych Kopca Kościuszki, Sowińca lub Starego Miasta. 15. Sprzeczność przeznaczenia podstawowego z przeznaczeniem dopuszczalnym. W § 6 pkt 6 zawarto definicję przeznaczenia podstawowego, jednocześnie określając iż powinny być mu podporządkowane sposoby użytkowania określone jako dopuszczone. Tymczasem na terenie ZPU z podstawowym przeznaczeniem pod zieleń urządzoną usługami kultury dopuszcza się lokalizację zabudowy o wskaźniku zabudowy do 30% i wysokości do 19 m. Tak więc na terenie, który ma pozostać niezabudowany dopuszcza się zabudowę o największym wskaźniku wysokości. 16. Niewyznaczanie granic terenów służących organizacji imprez masowych. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie z braku naruszenia interesu prawnego skarżącego a ewentualnie ojej oddalenie z powodu jej bezzasadności. Zgodnie z tym wnioskiem przedstawiono najpierw stanowisko w przedmiocie braku wykazania legitymacji skargowej Napisano tu, że jednym z koniecznych warunków, które skarżący powinien wykazać składając skargę do sądu administracyjnego jest nie tyle wykazanie interesu prawnego, ale wykazanie, iż ustalenia planu miejscowego naruszają interes prawny lub uprawnienie. Na stronie skarżącej spoczywa ciężar wykazania nie tylko interesu prawnego, ale przede wszystkim zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. Nie czyni natomiast zadość temu wymaganiu powołanie się przez skarżącego jedynie na fakt bycia właścicielem działek, bez wskazania na jakiekolwiek okoliczności wskazujące na naruszenie interesu prawnego. Dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest również wykazanie, które to konkretnie postanowienia zaskarżonego planu miejscowego, w jakim zakresie i dlaczego naruszają interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Brak wykazania tych okoliczności powoduje, że skarżący nie posiada w danym zakresie legitymacji skargowej. Strona przeciwna uważa, że z wyjątkiem zarzutów podniesionych w drugiej części skargi, pozostałe zarzuty skargi odnoszą się do postanowień planu, które nie dotyczą bezpośrednio nieruchomości, których właścicielem jest skarżący. Tym samym należy uznać, iż w tym zakresie legitymacja skargowa nie przysługuje skarżącemu. Trudno zresztą uznać za zasadne twierdzenia o naruszeniu interesu .prawnego skarżącego w sytuacji, gdy nie podnosi on żadnych zarzutów, które swoje źródło czerpały by z naruszenia jego interesu. Dopuszczalność rozpoznania niniejszej skargi przez Sąd Administracyjny pod względem merytorycznym oznaczałaby przyjęcie stanowiska, że w istocie skarga wnoszona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest skargą powszechną, co pozostaje jednak w jawnej sprzeczności z ugruntowanym już w tej mierze orzecznictwem sądowoadministracyjnym. Zauważono dalej, że budzi wątpliwość również prawidłowość wykazania przez skarżącego naruszenia interesu prawnego. Skarżący wskazał jedynie, że naruszenia upatruje jedynie w całkowitym wykluczeniu zabudowy na jego nieruchomościach. O ile w niektórych przypadkach można uznać, że wykluczenie zabudowy może powodować naruszenie interesu prawnego, o tyle pogląd ten nie ma zastosowania w każdym przypadku i nie może być odczytywany mechanicznie. Tereny, których właścicielem jest skarżący były i są nadal wyłączone spod zabudowy, co wynika przede wszystkim w znacznej mierze z istniejących uwarunkowań przyrodniczo-kulturowych oraz zapisów określonych w Studium. Prawo zabudowy terenu nie jest immanentnym elementem prawa własności i zakaz zabudowy nie może być tym samym utożsamiany z naruszeniem prawa własności lub naruszeniem interesu prawnego skarżącego. Trudno bowiem uznać, że o naruszeniu interesu prawnego świadczyć ma jedynie subiektywne przeświadczenie skarżącego. W dalszej części odpowiedzi ustosunkowano się szczegółowo do zarzutów skargi, czyniąc to w kolejnych punktach. 1. W przedmiocie naruszenia art. 17 pkt 7 lit e) upzp wskazano, że ustawodawca nakłada na określone podmioty udział w procedurze sporządzania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w kontekście opiniowania, bądź uzgadniania projektu planu. Z jednej strony ustawa określa katalog podmiotów, które posiadają kompetencje do uzgadniania projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 17 pkt 7), z drugiej, wskazuje na konieczność uzgadniania projektu planu z innymi organami, których kompetencja w tym zakresie wynika z przepisów odrębnych (art. 17pkt 7 lit. c). Przepisem dookreślającym uprawnienia wynikające z art. -17 pkt 7, jest art. 23 ustawy. W związku z tym należy wskazać, iż zakres uzgodnienia dotyczy tylko tych postanowień projektu planu, które dotyczą właściwości rzeczowej lub miejscowej organu uzgadniającego. Strona skarżąca wskazała, iż plan nie został uzgodniony z właściwym organem ochrony granic, czyli Komendantem Karpackiego Oddziału Straży Granicznej w Nowym Sączu. Jednak w obszarze planu nie znajdują się granice państwa. Organ sporządzający projekt planu uznał, iż skoro projekt planu nie dotyczy obszaru granic państwa, to w świetle art. 23 ust. 1 ustawy brak jest podstaw do dokonania uzgodnienia projektu planu z właściwym organem ochrony granic. 2. W przedmiocie naruszenia art. 17 pkt 13 upzp napisano, że korekta projektu planu, wynikająca z uwzględnienia uwag nr 127-1 47, 71, 172, 226 nie dotyczy spraw o zasadniczym znaczeniu dla planu oraz nie powoduje naruszenia uzyskanych uzgodnień i w związku z tym nie ma formalnych i merytorycznych przesłanek do ponawiania uzgodnień. Projekt planu na etapie przeprowadzania ustawowych uzgodnień uzyskał pozytywne uzgodnienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej. Na tym etapie procedury planistycznej, ustalenia projektu planu zawierały w § 39, dotyczącym terenów wód powierzchniowych śródlądowych WS i obejmujących rzekę Rudawe następujący zapis: Jako przeznaczenie dopuszczalne w terenie WS ustala się lokalizację mostków i kładek pieszych. W związku z powyższym, można stwierdzić, że możliwość lokalizacji na rzece Rudawie mostów i kładek pieszych została już wcześniej uzgodniona z odpowiednim organem. Dodanie (w wyniku z uwzględnienia powyżej wyliczonych uwag) uściślających zapisów jest tylko doprecyzowaniem, umożliwiającym realizację zapisów (inwestycji) dot. lokalizacji mostków i kładek pieszych, już wcześniej uzgodnionych pozytywnie przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej. 3. W przedmiocie naruszenia art. 19 ust. 1 upzp napisano, że postanowieniom ustawy towarzyszą uregulowania zawarte w Statucie Miasta Krakowa, który precyzyjnie reguluje tok prac Rady Miasta w procedurze uchwalania aktów prawa miejscowego. W związku z tym należy wskazać, iż projekt uchwały jest oceniany przez właściwe komisje Rady Miasta Krakowa, które mają możliwość wniesienia poprawek do tekst przedłożonej uchwały. W toku prac Rady Miasta Krakowa nad uchwałą w przedmiocie planu Komisja Planowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska RMK zaproponowała cztery poprawki do przedłożonego projektu miejscowego planu. Poprawki te zostały zaopiniowane przez Prezydenta Miasta Krakowa. W przekazanej opinii, organ wykonawczy wskazał, iż tylko przyjęcie poprawki nr 4 spowoduje konieczność ponowienia procedury planistycznej. W .efekcie, Rada Miasta Krakowa uchwaliła projekt planu bez uwzględnienia poprawki nr 4. Zatem mając na uwadze wyjaśnienia zawarte w opinii Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 12 maja 2010 r., a także ostateczny tekst uchwały, brak było podstaw do ponawiania procedury planistycznej. Skoro organ sporządzający projekt planu uznał, iż zaproponowane przez Komisję Planowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska RMK zmiany, które następnie zostały wprowadzone do projektu planu, nie wymagają ponownie procedury planistycznej w tym zakresie, to należy uznać, iż zarzut naruszenia art. 19 ust. 1 ustawy nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym w sprawie. 4. W przedmiocie naruszenia art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 upzp napisano, że w uchwale stwierdzono zgodność planu z ustaleniami Studium. Biorąc pod uwagę odmienną specyfikę pod względem merytorycznym, zakres regulacji i rangę prawną Studium i planu miejscowego, a w szczególności zasadniczo różny stopień agregacji ustaleń obu tych dokumentów, zgodność planu miejscowego ze Studium należy rozumieć jako zgodność zasad zagospodarowania ustalanych w planach miejscowych z zasadami określanymi w Studium. Do zasad tych należy zakwalifikować: cele rozwoju, zasady zrównoważonego rozwoju przestrzennego Krakowa i kształtowania ładu przestrzennego, wyznaczenie granic terenów przeznaczonych do zabudowy, kierunki zagospodarowania wyodrębnionych kategorii obszarów, zasady zagospodarowania i kształtowania zabudowy i przestrzeni w poszczególnych strefach przedmieść, kształtowania systemu przyrodniczego, ochrony sylwety Miasta, i ochrony i kształtowania krajobrazu. Zgodność planu z ustaleniami Studium została zapewniona poprzez zachowanie zgodności rozwiązań zawartych w tym planie z zasadami i kierunkami tych rozwiązań określonymi w dokumencie Studium. Analizując argumenty przedstawione w złożonych uwagach oraz wcześniejsze dokumenty dotyczące działek Prezydent uznał, że - w świetle zapisu w Studium o dopuszczeniu w planach miejscowych korekty określonej w Studium granicy pomiędzy terenami otwartymi, a przeznaczonymi do zabudowy i zainwestowania - uwzględnienie wskazanych poniżej odstępstw jest możliwe i nie naruszy zasady zgodności projektu planu z dokumentem studium w świetle wskazanych w nim zasad, w sposób, skutkujący koniecznością stwierdzenia nieważności postanowień planu przez organ nadzoru, bądź w ramach postępowania przez sądem administracyjnym. W dalszym ciągu wymieniono szczegółowo zakresy i sposoby ustalenia przeznaczenia terenów w stosunku do Studium. W podsumowaniu tego fragmentu stwierdzono, że zarówno przesuniecie "granicy terenów przeznaczonych do zainwestowania" jak i wyznaczenie terenów budowlanych, zawierających się w "granicy terenów przeznaczonych do zainwestowania" nie narusza zasad, o których wspomniano powyżej. Są to korekty, które powstały w drodze modyfikacji rozwiązań szczegółowych, w wyniku przejścia na niższy stopień agregacji (z poziomu Studium na poziom planu). Mieszczą się one w granicach dopuszczalnych korekt, możliwych do wprowadzenia w planie miejscowym w stosunku do Studium, których zakres określony jest w zawartych w Studium dyspozycjach, formułujących zasady spójności obecnie "zgodności" - planu miejscowego z ustaleniami Studium. Wg ustaleń Studium dopuszcza się w planach miejscowych korektę określonych w Studium linii rozgraniczających pomiędzy wyodrębnionymi kategoriami terenów (a więc również dopuszcza się przesunięcia tych linii) (...) pod warunkiem realizacji zasad zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego określonych dla Krakowa w Studium. Zaznaczono, że Studium, zgodnie z wolą ustawodawcy, określa politykę przestrzenną gminy poprzez wskazanie zasad i kierunków rozwoju przestrzennego, a zasady i kierunki polityki przestrzennej gminy zostają przełożone na język norm prawnych umieszczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Regulacje normatywne, jakimi są ustalenia planu miejscowego, stanowią efekt analiz uwarunkowań faktycznych, prawnych, społecznych oraz polityki przestrzennej gminy, a także ważenia interesów publicznych, jak i prywatnych. Zapewnienie zgodności planu miejscowego ze Studium na zasadzie mechanicznego przeskalowania wyznaczonych terenów z rysunku Studium do rysunku planu, nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa i byłoby absolutnie niewłaściwe z punktu widzenia zasad planowania przestrzennego oraz osiągania celów polityki przestrzennej i nadawałoby dokumentowi Studium rangę, jakiej z mocy prawa nie posiada. Studium określa kierunki rozwoju i polityki przestrzennej, a nie przeznaczenie terenów. Ponadto kwestionowanie przebiegu linii rozgraniczających pomiędzy terenami .. budowlanymi" i "niebudowlanymi" w uchwalonym planie - jako niezgodnych ze Studium nie ma merytorycznego uzasadnienia, ponieważ rysunki Studium sporządzone są na mapach w skali 1 : 25 000 a rysunek planu sporządzony został na mapie sytuacyjno-wysokościowej w skali 1 : 2 000. Stosowana w geodezji i kartografii metoda generalizacji, (której celem jest dostosowanie mapy do danych potrzeb, zwiększenie jej czytelności itp) jest procesem zmniejszania szczegółowości mapy i zasada ta nie ma zastosowania w drugą stronę - do powiększania. Proste, mechaniczne przeskalowywanie map jest niemożliwe. Zgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze Studium nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. Racjonalne, z merytorycznego punktu widzenia, rozwiązania ustalone planem, nie stają w sprzeczności z polityką przestrzenną wyrażoną w Studium, a tym samym kwestionowany skargą plan miejscowy jest zgodny ze Studium. 5. W przedmiocie "zamrożenia" prawa własności wskazano, że instytucja prawa własności jest regulowana normami o randze konstytucyjnej, jak i przepisami ustaw zwykłych. Na gruncie tematyki planowania przestrzennego takim aktem normatywnym jest obowiązująca upzp. Art. 6 ust. 1 tej ustawy stanowi, że plan miejscowy kształtuje wraz z innymi przepisami prawo własności. Wejście w życie planu nie powoduje żadnych uszczupleń praw właścicielskich. Rada gminy kreując plan decyduje o przeznaczeniu konkretnego terenu. Zdaniem organu gminy trudno wyobrazić sobie inny cel w uchwalaniu przez ustawodawcę ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym niż taki, żeby uprawnione do tego przepisami ustawy organy mogły ustalać przeznaczenie nieruchomości objętych granicami danego planu. Ustalenie przeznaczenia terenu pod określone funkcje pozostaje we właściwości organów gminy. Stanowi to istotę władztwa planistycznego organów gminy. Prawo to nie jest nieograniczone. Granicę jego stanowią regulacje ustawowe. Dodatkowym, systemowym ograniczeniem władztwa planistycznego jest to, iż plan sporządzany jest przez prezydenta, ale uchwałę o planie podejmuje rada gminy, której członkowie wybierani są w demokratycznych wyborach. Trzeba bowiem mieć ciągle na uwadze fakt, iż, plan nie determinuje sposobu zagospodarowania pojedynczej nieruchomości, ale określonego w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu terenu. Podjęcie każdej z takich uchwał ma określony cel. Uchwała dotycząca planu miała na celu ochronę cennych dla miasta obszarów. W zakresie wywłaszczenia zwrócono uwagę, że posiada ono charakter subsydiarny, tzn. znajduje zastosowanie wtedy, gdy pozyskanie nieruchomości, które jest konieczne do realizacji celu publicznego nie może być dokonane na drodze umowy. Podniesiono również, że nie można wywodzić z istoty prawa własności uprawnienia do zabudowy - jako immanentnego elementu tego prawa. Jakkolwiek niepodważalnym wydaje się, iż prawo własności stanowi najszerszą formę korzystania z rzeczy, to jednak nie daje ono właścicielowi pełni władzy nad rzeczą i nie ma charakteru prawa bezwzględnego. Elementem ustawowej definicji tego prawa jest możność korzystania i rozporządzania rzeczą jednakże, jak zaznaczono - w granicach określonych wart. 140 kodeksu cywilnego. Jeżeli obowiązujące normy prawne dopuszczają realizację zabudowy to taka zabudowa jest dopuszczalna, a jeśli jej nie przewidują to jest ona zakazana. W przypadku całkowitego bądź istotnego ograniczenia prawa korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem, jak również w przypadku obniżenia wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia planu, właścicielom i wieczystym użytkownikom przysługują względem gminy chroniące ich interes roszczenia. 6. W przedmiocie możliwości dokonania indywidualnego uzgodnienia odstępstwa od planu napisano, że zapisy wskazane w skardze nie mają odniesienia do dokonywania dodatkowych uzgodnień, jak również na konieczność dokonywania indywidualnych odstępstw od postanowień planu przez jakiekolwiek inne podmioty. Wskazują jednakże użytkownikom planu, iż dopiero w zatwierdzonym pozwoleniem na budowę projekcie budowlanym znajdują się precyzyjne ustalenia odnośnie warunków realizacji konkretnej inwestycji. Dopiero projekt budowlany, którego ustalenia w jak najpełniejszy sposób będą realizowały zamierzenia inwestora, opracowany w oparciu o postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który zostanie zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę, umożliwi przeprowadzenie inwestycji. To od woli inwestora, jego rzeczywistych potrzeb zależy, w jakim stopniu wykorzysta przysługujące mu prawo do zabudowy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, dla ustaleń zawartych w paragrafach, których poszczególne postanowienia kwestionuje strona skarżąca, a które zostały powyżej przytoczone, zostały określone w ich maksymalnym zakresie. Na etapie wydawania decyzji administracyjnych możliwym Jest uzyskanie odstępstw przez inwestora, jednakże nie w zakresie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać poszczególne kategorie obiektów budowlanych. Postanowienia planu zostały sformułowane w taki sposób, by umożliwić inwestorom zrealizowanie inwestycji, która jak najlepiej spełniać bezie ich potrzeby, a z drugiej strony nie będzie sprzeczna z celami i zasadami planu. Odnośnie postanowień planu, które dotyczą obszarów oznaczonych symbolem G - teren obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej, KT - teren pętli tramwajowej, ZB teren zieleni Błoń, szczegółowe warunki zagospodarowania wynikają z innych aktów prawnych , które postanowienia nie mogą być inkorporowane do treści postanowień planu. Celem planu miejscowego jest zagwarantowanie obszaru, w którym określona inwestycja infrastrukturalna możliwa będzie do realizacji. Natomiast szczegółowe warunki powstania sieci wynikają z przepisów technicznych i zostają doprecyzowane w pozwoleniu na budowę. Natomiast organy gminy, nie mogą w tym zakresie wprowadzać własnych, odrębnych od powszechnie obowiązujących, uregulowań. 7. W przedmiocie wskazania konkretnej działalności handlowej, która może występować w poszczególnych terenach napisano, że tereny zabudowy usługowej Ul i U2, obejmują jedynie niewielką część tego obszaru (w sporej części już zainwestowaną), który w całości stanowi ważny element systemu przyrodniczego miasta. Okoliczność ta nie jest bez znaczenia, gdyż wszelkie zapisy planu należy odczytywać w tym właśnie kontekście. Wskazanie w § 29 i § 30 uchwały na określone rodzaje usług miały na celu dostosowanie funkcji obiektów usługowych projektowanych w obszarze objętym granicami planu do celów, których realizacja stanowiła o podjęciu procedury planistycznej dla tego obszaru. Jest to o tyle istotne, gdyż dopuszczenie wszelkich usług komercyjnych czy też handlowych mogłoby wprowadzić funkcje sprzeczne, z celami, dla których tworzone są obszary ochrony wartości przyrodniczych. Trudno bowiem wyobrazić sobie lakiernię samochodową, która jest usytuowana w najbliższym sąsiedztwie parku z jednej strony, a z drugiej w otoczeniu zurbanizowanego terenu - który znajduje się na obszarze graniczącym z planem miejscowym. Ustalenia planu nie łamią przepisów prawnych i stosownie do wymagań ładu przestrzennego dostosowują zakres i charakter dopuszczalnej działalności usługowej w bezpośrednim otoczeniu obszaru objętego planem. Powyższe ustalenia planu - mając na uwadze walory przyrodniczo-kulturowe oraz najbliższe sąsiedztwo Błoń Krakowskich - trzeba zatem uznać za prawidłową realizację ładu przestrzennego. Ustawa definiuje interes publiczny, jako uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa i lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym (art. 2 pkt 1 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Nie trzeba przy tym przekonywać jakie są, lub mogą być, zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa w parku oraz jego bezpośrednim sąsiedztwie. Wskazano dalej, że zgodnie z § 4 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) ustalenia dotyczące zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego powinny zawierać określenie cech elementów zagospodarowania przestrzennego, które wymagają ochrony, określenie cech elementów zagospodarowania przestrzennego, które wymagają ukształtowania lub rewaloryzacji, oraz określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. Natomiast przez nakazy, zakazy, dopuszczenia oraz ograniczenia w zagospodarowaniu terenów należy rozumieć, w myśl § 2 pkt. 6 rozporządzenia należy rozumieć, określenie sposobów zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy. Określenie w § 26 ust. 4, § 29 ust. 2, § 37 ust. 3 pkt 1 uchwały przeznaczenia pod określone rodzaju usługi jest niczym innym, jak ograniczeniem w użytkowaniu obiektów, które mogą być posadowione na terenach U l i U2. W związku z tym, że takie ograniczenie jest podyktowane koniecznością dostosowania do podstawowej funkcji obszaru objętego planem - o charakterze ochronnym, obejmującego obszar włączony w system parków rzecznych i parków miejskich z możliwością realizacji kształtowania przestrzeni publicznych wraz z towarzyszącymi usługami. W związku z powyższym zarzut skarżącego należy uznać za pozbawiony podstaw. 8. W przedmiocie rozbieżności między treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a załącznikiem graficznym do planu wyjaśniono, że projekt planu sporządza się z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, aktualnych na dzień przystąpienia do sporządzania tego projektu. Biuro Planowania Przestrzennego nie ma możliwości nanoszenia na wykorzystywaną przy sporządzeniu planu, kopię mapy zasadniczej, inwestycji realizowanych aktualnie w obszarze planu na podstawie prawomocnie wydanych decyzji. Wnoszona przez skarżącego rozbieżność pomiędzy treścią planu a załącznikiem graficznym nie występuje. Treść planu zawiera ogólne zasady dot. uzbrojenia terenu. Plan zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej. Zasady te określają m.in. szerokości stref technicznych, wzdłuż sieci infrastruktury technicznej, w których występują ograniczenia w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu. Na rysunku zaznaczono istniejące sieci ciepłownicze, nie ma potrzeby wyznaczania planowanej sieci ciepłowniczej. Plan natomiast dopuszcza rozbudowę tej sieci w zapisach § 23 pkt. 2 celem umożliwienia podłączenia do niej nowych odbiorców. Tego typu inwestycje nie tworzą nowego systemu, a jedynie go uzupełniają. 9. W przedmiocie niewyznaczenia w planie linii zabudowy, powierzchni zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej, gabarytów obiektów, wysokości zabudowy, geometrii dachu dla terenów dopuszczających zabudowę wskazano, że we wszystkich obszarach dopuszczających zabudowę zostały określone parametry zabudowy, które w wystarczający sposób determinują warunki zabudowy poszczególnych nieruchomości. Artykuł 15 ust. 2 i 15 ust. 3 ustawy przedstawiają zagadnienia, które w planie miejscowym określa się obligatoryjnie oraz fakultatywnie "w zależności od potrzeb". Niemniej obowiązek określony wart. 15 ust. 2 ustawy nie jest bezwzględny. Organ sporządzający projekt planu winien uwzględnić warunki faktyczne występujące na obszarze objętym planem. Jeżeli zatem plan przewiduje zabudowę, i za pomocą określonych parametrów determinuje ją w wystarczający sposób, to oczywistym jest, że nie ma konieczności określania w uchwale wszystkich, wyliczonych w ustawie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zawiera obligatoryjnie tylko te ustalenia, które zawarte zostały wart. 15 ust. 2 ustawy, z tym, że równocześnie okoliczności faktyczne muszą uzasadniać dokonanie takich ustaleń. Jeżeli stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia w planie ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 brak takich ustaleń w planie nie może stanowić o jego niezgodności z prawem. 10. W przedmiocie nieprawidłowego określenia terminu: linia zabudowy napisano, że termin ,,linia zabudowy" nie został zdefiniowany przez ustawodawcę, wbrew twierdzeniom przedstawionym przez skarżącego. Natomiast ustalenia planu definiują tylko pojęcie "nieprzekraczalnej linii zabudowy". Linia to oznacza linię, poza którą nie można sytuować: nowych i rozbudowywanych budynków, tj. budynki mogą być sytuowane w tej linii lub głąb terenu; linia ta dotyczy również sytuowania wszystkich części budynków, w tym nadziemnych (np. nadwieszeń, balkonów, wykuszy, ganków, tarasów, słupów) i podziemnych (np. garaże) oraz podziemnych budowli kubaturowych. Nieprzekraczalna linia zabudowy wyznacza usytuowanie ściany zewnętrznej budynku (lica budynku) w określony sposób. Lico budynku to elewacja frontowa wraz z wszystkimi elementami. Jeżeli ani z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani z decyzji o warunkach zabudowy nie wynika, że owa linia może zostać przekroczona przez części dodatkowe lub drugorzędne budynku, jak balkony, schody zewnętrzne, wykusze itp., to należy stwierdzić, że usytuowanie takich elementów poza nieprzekraczalną linią zabudowy nie jest dopuszczalne. 11. W przedmiocie wprowadzenia do planu zagospodarowania przestrzennego elementów informacyjnych, które nie są ustaleniami planu zauważono, że plan ustalił przeznaczenie poszczególnych terenów oraz ustalił warunki zagospodarowania. Wystąpienie w obszarze objętym miejscowym planem miejsc, z których można podziwiać elementy dziedzictwa kulturowego i przyrodniczego przesądziło o zawarciu w postanowieniach miejscowego planu zapisów chroniących te wartości. Zatem to nie informacyjnie wskazane na rysunku indywidualne planu punkty i ciągi widokowe przesądziły o wprowadzeniu zapisów ochronnych, lecz walory przyrodniczo-kulturowe obszaru objętego planem. W celu ochrony obszarów, które ze względu na konieczność zachowania najcenniejszych widoków i panoram na sylwetę miasta, wymagają szczególnie starannego kształtowania przestrzeni, wyznacza się odpowiednie warunki zagospodarowania terenu, poprzez komponowanie nowej zabudowy z uwzględnieniem powiązań widokowych w skali lokalnej i miejskiej. Punkty i ciągi widokowe wskazane na rysunku planu mają jedynie charakter informacyjny. Dopiero analiza dokonana dla konkretnej działki, zgodnie z przeznaczeniem określonym w planie, pozwoli opracować taki projekt budowlany, który będzie uwzględniał chronione zasady, a zatem będzie zgodny z § 12 pkt 2 lit a) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. 12. W przedmiocie "dowolnego" przebiegu dróg, ciągów pieszych i tras rowerowych, sieci infrastruktury technicznej, mostów urządzeń i połączeń komunikacyjnych wyjaśniono, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie ustala przebiegu dróg, ciągów pieszych i tras rowerowych, sieci infrastruktury technicznej, mostów urządzeń i połączeń komunikacyjnych. Rolą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest jedynie wskazanie obszarów, w których konkretne inwestycje mogą być realizowane zgodnie z przepisami odrębnymi. Dlatego również plan nie wskazuje przebiegu poszczególnych elementów infrastruktury, na którą składają się powyżej wskazane elementy. Ich przebieg zostanie ustalony w oparciu o indywidualne decyzje o pozwoleniu na budowę. Jednakże ich lokalizacja musi być dopuszczone postanowieniami miejscowego planu. Zatem zarzut ustalenia w planie dowolnego przebiegu dróg i innych elementów infrastruktury jest bezzasadny. O ile odpowiednie ustalenia planu dozwalają powstanie takiego typu obiektów w danym obszarze, to szczegółowe warunki zagospodarowania oraz przepisy odrębne uściślają lokalizację konkretnej inwestycji. Należy bowiem zauważyć, iż postanowienia miejscowego planu stanowią spójną całość, która jest powiązana z innymi przepisami powszechnie obowiązującymi na danym obszarze. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, który reguluje przeznaczenie terenu i warunki jego zagospodarowania. Natomiast warunki powstania konkretnej inwestycji uzależnione są także od innych, powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Dlatego miejscowy plan nie zastępuje odrębnych regulacji. 13. W przedmiocie niewyznaczenia w miejscowym planie stref technicznych ochronnych dla sieci elektroenergetycznej oraz dla gazociągów wyjaśniono, że techniczna strefa ochronna dla sieci elektroenergetycznej, jak i dla gazociągów, wynika z przepisów odrębnych. Nie ma zatem podstaw, by miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dodatkowo regulował tą kwestię. 14. W przedmiocie "przekroczenia władztwa planistycznego" napisano, że gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu, określone w doktrynie jako "władztwo planistyczne". Jest ono ograniczone przepisani prawa, w tym normą z art. 6 ustawy oraz szczegółowymi przepisami, w tym Konstytucji RP, chroniącymi prawo własności. Zakres ochrony prawa własności nie jest jednak bezwzględny a gmina kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie musi uwzględniać także interesy ogólnospołeczne. Ingerencja w sposób wykonywania własności musi się mieścić w granicach wyznaczonych interesem publicznym. Strona skarżąca zarzuciła, iż postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przekroczyły zakres przysługującego gminie władztwa planistycznego. Jednakże skarżący nie wykazał, dlaczego służące skarżącemu prawo własności ma być chronione bardziej od interesu społecznego przemawiającego za ochroną walorów ekspozycyjnych Kopca Kościuszki i Sowińca oraz sylwety Starego Miasta. Wskazano, że zapisy w tekście planu dotyczące: -zapisów przestrzeni ogólnodostępnej, geometrii dachów w obrębie jednej działki, ochrony i zachowania walorów ekspozycyjnych podyktowana została koniecznością ochrony kulturowych tego obszaru. Trzeba bowiem mieć ciągle na uwadze fakt, iż, poprzez plan nie ustala się przeznaczenia i nie determinuje sposobu zagospodarowania pojedynczej nieruchomości, ale określonego w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu, terenu. Podjęcie każdej z takich uchwał ma określony cel. Uchwała dotycząca miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Rudawy - Małe Błonia" miała na celu ochronę cennych dla miasta obszarów. Zarówno właściciele oraz użytkownicy wieczyści nieruchomości, zgodnie z art. 36 obowiązującej upzp, posiadają uprawnienie do dochodzenia względem gminy roszczenia z tytułu wprowadzonych w miejscowym planie zapisów. Z drugiej strony również gmina, poprzez dokonanie kupna odpowiednich nieruchomości, ma możliwość realizacji zapisanych w postanowieniach planu ustaleń. Dlatego wprowadzone postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Rudawy - Małe Błonia" ograniczenia w korzystaniu z prawa własności nie ograniczają tego prawa w sposób, który niweczyłby przysługujące właścicielom uprawnienia. Zatem i w tym zakresie zarzut skarżącego nie znajduje potwierdzenia w obowiązujących przepisach. 15. W przedmiocie sprzeczności przeznaczenia podstawowego z przeznaczeniem dopuszczalnym wyjaśniono, że z przepisów upzp wynika jednoznacznie, iż przeznaczenie dopuszczalne jest uzupełnieniem przeznaczenia podstawowego a nie jak wskazuje w skarżący w skardze "iż inne sposoby użytkowania określone jako dopuszczone powinny być podporządkowane przeznaczeniu podstawowemu". Równocześnie możliwość lokalizacji obiektu z zakresu usług kultury jest określona w przeznaczeniu podstawowym tego terenu określonym jako: "teren zieleni urządzonej z usługami kultury", a nie jak twierdzi skarżący "w przeznaczeniu dopuszczalnym". Ponadto, określona w planie, możliwość realizacji usług kultury w terenie ZPU wynika z wydanych przesądzeń administracyjnych - została wydana Decyzja nr [...] pod nazwą "pozwolenie na budowę dla Fundacji [...]". Zapisy planu umożliwiają realizację wydanego ww. pozwolenia na budowę. 16. W przedmiocie niewyznaczenia granic terenów służących organizacji imprez masowych napisano, że artykuł 15 ust. 2 i 3 ustawy regulują zagadnienia, które w planie miejscowym określa się obligatoryjnie oraz fakultatywnie, "w zależności od potrzeb". W terenie oznaczonym symbolem ZPC dopuszczono organizowania imprez masowych. Została tylko dopuszczona lokalizacja urządzeń tymczasowych, służących urządzaniu imprez masowych. § 31 ust. 3 p miejscowego planu dopuszcza tylko powstanie takich urządzeń, które służą urządzani imprez masowych. Co więcej, miejscowy plan dopuszcza tylko powstanie w tym obszarze urządzeń tymczasowych związanych z urządzaniem imprez masowych, a nie obiektów budowlanych w rozumieniu prawa budowlanego. Takim urządzeniem tymczasowym może być nadajnik antenowy, zlokalizowany w tym obszarze na czas trwania imprez masowych. Wskazano także, że obszarem, w którym dopuszczalne jest organizowanie imprez masowych są Błonia Krakowskie - teren oznaczony w planie symbolem ZB. Jednakże organizacja w tym obszarze imprez masowych uwarunkowana jest wymaganiami, które wynikają z wpisania obszaru Błoń Krakowskich do rejestru zabytków. Obszar ZB został oddzielony od pozostałych obszarów liniami rozgraniczającymi. Zatem zgodnie z art. 15 ust. 3 ustawy, nie było dodatkowej potrzeby wydzielania dodatkowej linii granicznej, wyznaczającej granice terenów służący organizacji imprez masowych, ponieważ przebieg tej granicy, jest identyczny z linią rozgraniczającą obszaru ZB od pozostałych obszarów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W kompetencjach sądu administracyjnego - zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) leży kontrola zaskarżanych do niego aktów ze względu na ich zgodności z prawem. Kryterium to, zwane również kryterium legalności jest uściślone wobec uchwał organów gmin, a zwłaszcza wobec miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Uchwała rady gminy, do której należy również uchwała przyjmująca plan miejscowy jest bowiem nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem (art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz. U. z 2001 Nr 142, poz. 1591 z późn. zm. ,cyt. dalej jako usg). Z kolei art. 28 upzp głosi, że naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub istotne naruszenie trybu jego sporządzania powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Użyte w tych regulacjach określenie: "nieważność" koresponduje z treścią art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 z późn. zm., cyt. dalej jako ppsa), które nakazuje sądowi uwzględniać skargę na uchwałę organu gminy właśnie przez stwierdzenie jej nieważności, a nie przez jej uchylenie. Uściślenie to jest o tyle istotne, że w terminologii prawa administracyjnego, w tym w terminologii ustawowej stwierdzenie nieważności jest sankcją "mocniejszą" od uchylenia aktu, poprzez jej wsteczną moc obowiązującą (ex tunc). Dlatego ustawodawca stosuje taką sankcję dla kwalifikowanych wad aktu, a nie dla wad mniej istotnych. Powyższy wywód jest konieczny w analizowanej tu sprawie, gdyż oznacza, że uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi na uchwałę o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest możliwe tylko w przypadku wystąpienia w planie wad, którym ustawodawca przydał sankcję nieważności. Są to -jak wskazano wyżej: sprzeczność z prawem lub istotne naruszenie zasad sporządzania lub trybu sporządzania planu. Nie wystarcza tu zatem naruszenie prawa, które nie jest "sprzecznością" z prawem, a także nieistotne naruszenie zasad lub trybu sporządzania planu. Z tego więc i tylko z tego punktu widzenia Sąd jest władny oceniać zaskarżoną uchwałę o planie miejscowym, a także oceniać zarzuty postawione tej uchwale przez stronę skarżącą. W pierwszej kolejności jednak Sąd powinien się ustosunkować do kwestii legitymacji skargowej Strony Skarżącej, które została zakwestionowana przez Gminę Miasta Krakowa. Kwestia ta jest o tyle sporna, że art. 101 ust. 1 usg traktuje wąsko legitymacje skargową, wyposażając w nią tylko podmioty, których uprawnienie lub interes prawny zostały naruszone przez zaskarżaną uchwałę. W przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest przecież aktem prawa miejscowego, zawierającym normy generalne choć konkretne wskazanie na taki interes prawny a tym bardziej wykazanie jego naruszenia może być trudne. Zdaniem Sądu nie ma tu znaczenia, czy skarżący sam wystarczająco wykazał naruszenie swojego interesu prawnego, ale to, czy to naruszenie obiektywnie nastąpiło. Sąd powinien to sprawdzić, jeżeli skarżący z takich lub innych powodów tego nie zrobił lub nie potrafił zrobić. W niniejszej sprawie bezsporne jest to, że Skarżący K.H. jest właścicielem szeregu działek znajdujących się na terenie objętym kwestionowanym planem. Może być dyskusyjne, czy sam taki fakt wystarcza już do uznania naruszenia jego interesu prawnego przez plan. Jeżeli jednak - a tak dzieje się w omawianej sytuacji - rozwiązania planu w jakikolwiek sposób ograniczają sposób korzystania z prawa własności, to właściciel, wywodząc swój interes prawny z art. 140 KC może również mówić o jego naruszeniu. Właściwie przyznała to sama Strona Przeciwna w odpowiedzi na skargę pisząc, że "w niektórych przypadkach można uznać, że wykluczenie zabudowy może oznaczać naruszenie interesu prawnego", ale że "pogląd ten nie może być odczytywany mechanicznie". Wprawdzie Gmina Miasta Krakowa podnosi, że w przypadku działek K. H. były one wyłączone z zabudowy już wcześniej, to jednak należy przyjąć, że wprowadzenie planu utrwaliło ten stan rzeczy, blokując na przyszłość swobodne korzystanie z nieruchomości na cele budowlane. Na tym polega naruszenie interesu prawnego Skarżącego. To naruszenie umożliwia mu zgodnie z wolą ustawodawcy zaskarżanie całej uchwały, choć - jak słusznie podnosi Strona Przeciwna -większość jego zarzutów dotyczy terenów i kwestii w ogóle niezwiązanych z jego nieruchomościami i jego prawem własności. To naruszenie jednak umożliwia wniesienia skargi, jednak nie ma jakiegokolwiek wpływu na działanie sądu, który -jak powiedziano wyżej - ocenia zgodność zaskarżonego aktu z obiektywnym porządkiem prawnym. Naruszenie interesu prawnego służy zatem wyłącznie ocenie legitymacji skargowej a nie ma znaczenia dla oceny zaskarżonej uchwały. Uznając zatem legitymacje skargową K.H. za istniejącą należy przejść do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały. Zgodnie z art. 134 § 1ppsa sąd administracyjny nie jest związany wnioskami i zarzutami skargi ani powołaną podstawą prawną, toteż jego obowiązkiem jest analiza i ocena zgodności z prawem całego zaskarżonego aktu. Przeprowadzając taka analizę Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała Rady Miasta Krakowa w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Rudawy - Małe Błonia" nie jest sprzeczna z prawem, ani nie narusza zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego w sposób istotny. W tej sytuacji zarzuty Skarżącego okazały się albo nietrafne, albo prowadziły one tylko do uznania naruszenia prawa, które nie kwalifikuje uchwały do stwierdzenia jej nieważności. Wobec wielości tych zarzutów Sąd ustosunkuje się do nich w takiej samej kolejności i według numeracji, w jakiej zostały one przedstawione w skardze i w odpowiedzi na skargę. 1. Zarzut nieuzgodnienia projektu planu z właściwym organem ochrony granic jest całkowicie chybiony. Właśnie słowo "właściwy" użyte w art. 17 pkt 7 lit. e upup oznacza m. innymi, że chodzi o organ właściwy miejscowo. Właściwość miejscowa jakiegokolwiek organu ochrony granic nie obejmuje terenu nazwanego "Dolina Rudawy - Małe Błonia", gdyż przez teren ten nie przebiega granica Państwa. Nie ma więc organu ochrony granic, z którym według Skarżącego należałoby uzgodnić projekty planu. 2. W kwestii zarzucanego braku ponownych uzgodnień, wynikających z rozpatrzonych i uwzględnionych uwag argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę jest trafna. Należy podkreślić, że art. 17 pkt 13 upzp nakazuje ponowienie uzgodnień tylko w "niezbędnym zakresie". Z dokumentacji sprawy wynika, że ponowne uzgodnienia były zbędne, gdyż materia zawarta w uwzględnionych uwagach Nr 127-147, 171, 172 i 226 dotyczy tylko korekt w usytuowaniu mostów lub kładek na rzece Rudawie. Nie ma powodów, żeby wymagać od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej tak detalicznych uzgodnień - mijałoby się to z celem i z istotą tego rodzaju uzgodnień, które dotyczą projektu planu jako całości. 3. Zarzut naruszenia art. 19 ust. 1 upzp przez uchwalenie planu bez przekazania .projektu Prezydentowi Miasta Krakowa, celem dokonania ponownych uzgodnień wynikających ze zmian wprowadzonych do projektu planu przez Radę Miasta jest słuszny. Nie jest trafna argumentacja Strony Przeciwnej, że "skoro organ sporządzający projekt planu uznał, że zaproponowane przez Komisję (...) zmiany, które następnie zostały wprowadzone do projektu planu nie wymagają ponownie procedury planistycznej (...), to należy uznać, że zarzut (...) nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym w sprawie". Zgodnie z art. 19 ust. 1 upzp - rada gminy stwierdza konieczność dokonania zmian a w takim przypadku ponowienie czynności w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian jest obowiązkowe i nie zależy od organu sporządzającego plan. Sąd uznał jednak, że naruszenie prawa, o którym tu mowa nie jest istotne dlatego, że trzy poprawki zaproponowane prze Komisje Planowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska RMK i przyjęte przez Radę Miasta Krakowa dotyczyły kwestii bardzo szczegółowych i rzeczywiście nie powodowały niezbędności ponowienia czynności planistycznych. Pierwsza poprawka polegała bowiem na wprowadzeniu drogi dojazdowej nie tylko na obszarze ZP15, ale także na obszarze ZP6, przy czym w obu przypadkach chodzi o teren przeznaczony pod zieleń urządzoną. Nie jest to z całą pewnością zmiana, która powodowała powtórzenie jakichkolwiek czynności planistycznych. Jeszcze bardziej szczegółowy charakter miała poprawka druga zmieniająca tylko "elementy drewniane" altan na ogródkach działkowych na elementy "z naturalnych materiałów, np. drewno i kamień". W poprawce trzeciej zmieniono jedynie dopuszczalna powierzchnię i wysokość altan na ogródkach działkowych. 4. Zarzut niezgodności planu ze Studium tylko pozornie jest trafny. Skarżący detalicznie wypunktował fragmenty kwestionowanej uchwały, które jego zdaniem dowodzą tej niezgodności. Należy jednak zauważyć, że wszystkie te przykłady mają charakter niezwykle szczegółowy i znajdują się na o wiele niższym "piętrze" konkretyzacji niż ustalenia Studium. Nie można przecież ustawowego wymogu zgodności ze Studium (który nota bene obecnie został już bardzo znacznie złagodzony) traktować jako zgodność dosłowną. Wynika to z ustawowego charakteru obu dokumentów, który jest odmienny, a także stąd, że plan powstaje w wyniku zbierania uwag i uzgodnień, które mogą znacznie modyfikować pierwotne ustalenia. Zgodnie z Art. 9 studium jest aktem określającym politykę przestrzenną gminy a w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Ten jego ustawowy charakter, przesądzony przez ustawodawcę oznacza, że studium nie zajmuje się konkretnym przeznaczeniem terenów na określone cele, a ma charakter ogólny i kierunkowy. Oczywiście studium, podobnie jak plan miejscowy posługuje się opisem tekstowym i rysunkiem (mapą) jednak skala tych elementów (w przypadku mapy -skala mapy) są zupełnie różne, gdyż maja spełniać różne cele. Dlatego wymóg zgodności planu miejscowego ze studium należy interpretować jako wytyczną do tego, aby rozwiązania planu nie wprowadzały ustaleń innych, niż studium, ale przecież w sposób oczywisty mogą je uściślać i konkretyzować. Skarżący, wymieniając poszczególne elementy regulacji kwestionowanego planu nie wykazał ich sprzeczności ze Studium. Z jego zestawienia wynika jedynie to, że plan uszczegółowił i skonkretyzował zasady określone w Studium, co jest jego celem i co nie może świadczyć o jego sprzeczności z prawem. Konkretne rozwiązania planu miejscowego "Dolina Rudawy - Małe Błonia" nie naruszają zatem ani polityki przestrzennej gminy ani lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, jakie zostały określone w Studium. 5. Zarzut, który Skarżący nazwał "zamrożeniem" prawa własności (pkt 5) można połączyć z zarzutem przekroczenia władztwa planistycznego gminy (pkt 14). Jest to zarzut często spotykany w skargach na uchwały o miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, jednak najczęściej jest on nieuzasadniony, gdyż wynika z mylnego przekonania, że prawo własności ma charakter absolutny, a także że zawiera się w nim nieograniczone prawo do zabudowy własnego gruntu, a także że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego kreuje prawo własności. Nie jest to prawda. Już sama Konstytucja dopuszcza ustawowe określanie granic prawa własności, a ustawą właśnie określającą takie granice i delegująca taką możliwość na organy gmin jest ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 6 ust. 1). Władztwo planistyczne gminy wyznaczone ta ustawą polega właśnie na możliwości ustalenia przeznaczenia terenów na różne cele, w tym na cele publiczne, z naruszeniem absolutnie rozumianego prawa własności. Dla osób, które z tego powodu poniosą straty upzp przewiduje instytucje odszkodowania a dla osób, które na sporządzeniu planu zyskają, wprowadza instytucje tzw. renty planistycznej. O przekroczeniu władztwa planistycznego można więc mówić dopiero wtedy, gdy działanie gminy jest dowolne i nieuzasadnione, przy czym uzasadnione być ono może dobrze rozumianym celem publicznym. Nie ma racjonalnych powodów, dla których w analizowanej sprawie pierwszeństwo wobec interesu publicznego miałoby przypaść interesowi Skarżącego, toteż jego wywód o przekroczeniu władztwa planistycznego nie ma odpowiednich podstaw. Nieporozumieniem są też twierdzenia skargi, według których Gmina może tylko wtedy przeznaczać tereny będące własnością prywatną na cel publiczny, gdy ma realne możliwości ich wywłaszczenia. Pogląd taki wynika z niezrozumienia istoty władztwa planistycznego gminy z jednej strony oraz niezrozumienia istoty wywłaszczenia z drugiej strony. Wywłaszczenie jest środkiem niezwykle drastycznym dostępnym tylko w ściśle określonych okolicznościach i nie można uzależniać prawa do przeznaczenia terenów w planie miejscowym od takiej perspektywy. Ponadto żaden przepis obowiązującego prawa nie wiąże obu instytucji, tj. planowania i wywłaszczenia ze sobą. 6. W żadnym z przykładów podanych przez Skarżącego, mających uzasadnić zarzut zgody na "indywidualne uzgadnianie odstępstw od planu" nie można się doszukać sprzeczności z prawem. Są to zapisy szczegółowe, które gwarantują niezbędną elastyczność wykonania planu, mają w dużej mierze charakter informacyjny i - co najważniejsze - w niczym nie zmieniają istoty i celu planu, ani tez nie omijają obowiązkowych jego elementów. Służą one temu, żeby inwestorzy mogli właśnie zgodnie z planem dostosowywać w projektach budowlanych swoje przedsięwzięcia do bieżących potrzeb. Żaden przepis upup nie zabrania organom planistycznym wprowadzania tego rodzaju zapisów, jeśli nie są one sprzeczne z całością uregulowań planu. 7. Wbrew poglądowi Skarżącego właśnie wskazywanie w planie "konkretnej branży działalności handlowej" służy kształtowaniu ładu przestrzennego, gdyż zabezpiecza przed sąsiedztwem zupełnie sprzecznych i kolidujących ze sobą branż. Zarzut ten jest więc całkowicie bezpodstawny. 8. Nie ma podstaw zarzut rozbieżności między tekstem planu a załącznikiem graficznym we wskazanych przez Skarżącego punktach. Strona Przeciwna szczegółowo tłumaczy tę kwestię w odpowiedzi na skargę a argumentacja ta jest w pełni przekonująca. Rysunek (mapa) planu jest przygotowywana na konkretną datę i z natury rzeczy inwestycje oparte o zupełnie nowe decyzje administracyjne nie mogą być na niej oznaczone, choć są zgodne z częścią tekstową planu. 9. W punkcie tym Skarżący wylicza występujące jego zdaniem braki w tekście planu, polegające na niewyznaczeniu w nim treści obligatoryjnych, co miałoby naruszyć art. 15 ust. 2 upzp. Zarzut ten nie jest słuszny. Zważyć najpierw należy, że wbrew twierdzeniom skargi większość kwestionowanych elementów znalazła się w planie. Jest tu podana powierzchnia zabudowy (§ 26 ust. 5 pkt 2 i 3, § 27 ust. 4 pkt 2 i 3 i § 28 ust. 5 pkt 2 i 3 itd.), powierzchnia biologicznie czynna (§ 26 ust. 5 pkt 6, § 27 ust. 4 pkt 6 i § 28 ust. 5 pkt 3 itd), wysokość zabudowy (§ 26 ust. 5 pkt 7, § 27 ust. 4 pkt 7 i § 28 ust. 5 pkt 6 itd) i geometria dachów (§ 26 ust. 5 pkt 9, § 27 ust. 4 pkt 7 i § 28 ust. 5 pkt 5 itd.), choć art. 15 ust. 1 upzp nie wymienia tych elementów jako obowiązkowych. Spośród elementów zestawionych w skardze art. 15 ust. 1 upzp tylko linię zabudowy i gabaryty obiektów (ust. 2 pkt 6). W ocenie Sądu brak dosłownego, werbalnego wprowadzenia do analizowanego planu określenia linii zabudowy nie jest naruszeniem prawa. Omawiana uchwała w § 5 ust. 1 pkt 4 wyznacza nieprzekraczalne linie zabudowy, które zostały zaznaczone na rysunku planu (mapie). W tej sytuacji nie było potrzeby opisowego ustalania tych linii - ich istota leż właśnie w tym, że są linią ustaloną w terenie (na mapie). Zaskarżona uchwała rzeczywiście nie ustala szczegółowych gabarytów obiektów. Należy jednak zważyć, że istotą zagospodarowania całego terenu objętego planem "Dolina Rudawy - Małe Błonia" jest minimalizacja wszelkiej zabudowy a dopuszczenie jedynie zabudowy jednorodzinnej (wolnostojącej i bliźniaczej) i wielorodzinnej lub usługowej o określonej w planie małej wysokości i o określonej w planie powierzchni zabudowy. W ocenie Sądu usprawiedliwia to nie wskazanie gabarytów, a omawianego braku nie można uznać za sprzeczność z prawem. 10. Zarzut nieprawidłowego zdefiniowania nieprzekraczalnej linii zabudowy jest bezpodstawny. Wbrew twierdzeniu skargi ustawa nie wprowadza takiej definicji i organ planistyczny ma prawo użyć takiego określenia, jakie jest odpowiednie dla jego zamiaru planistycznego zwłaszcza, że § 5 ust. 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały ma wyraźnie na celu nie tyle zdefiniowanie linii zabudowy, co wyjaśnienie rysunku planu, na którym linia ta jest poprowadzona. Stawiając ten zarzut Skarżący sam sobie przeczy, gdyż w innym miejscu (pkt 9) zarzucił niewyznaczenie linii zabudowy. 11. Wprowadzenie do planu elementów informacyjnych stanowi prawo organu planistycznego i żaden przepis prawa tego nie zabrania. Wbrew twierdzeniom skargi można tu upatrywać specjalnej zalety planu, który dzięki temu zabiegowi staje się czytelniejszy i łatwiejszy do stosowania i wykonania. 12. Wbrew twierdzeniom skargi ustalenie w planie przebiegu dróg, ciągów pieszych, tras rowerowych, sieci infrastruktury technicznej, mostów, urządzeń i połączeń komunikacyjnych nie jest "dowolne". Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustalać wszystkiego do końca i powinien- posiadać niezbędną elastyczność. Temu tez służą zapisy, które powołuje tu Skarżący. Ponadto należy zauważyć, że zapisy te pełnią również pewna role informacyjną, gdyż ich zamieszczenie w planie nadaje kierunek dalszym czynnościom i informuje o konieczności stosowania przepisów odrębnych. 13. Strefy ochronne dla sieci energetycznej i gazowej są - jak słusznie podkreślono w odpowiedzi na skargę - wprowadzane oddzielnie na podstawie przepisów szczególnych. Plan miejscowy nie musi się na ten temat wypowiadać. 14. Zarzut ten został omówiony wyżej (pkt 5). 15. Zarzut sprzeczności przeznaczenia podstawowego z przeznaczeniem dopuszczalnym jest bezpodstawny i polega na niezrozumieniu istoty przeznaczenia podstawowego i dopuszczalnego. Przeznaczenie dopuszczalne ze swojej istoty może bowiem nie mieścić się w przeznaczeniu podstawowym. Organ planistyczny przeznaczając jakiś teren na cel podstawowy może przecież dopuścić na tym terenie inny cel, całkowicie odrębny. 16. Nie istnieje prawny obowiązek wyznaczania w planie terenów służących organizacji imprez masowych. Dlatego zarzut ten jest bezpodstawny. W konkluzji Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona uchwała nie jest sprzeczna z prawem ani tez nie narusza zasad i trybu przygotowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ppsa.