VII SA/Wa 1502/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant Marta Michta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2010 r. sprawy ze skargi J. M. i A. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania robót budowlanych skargę oddala VII SA/Wa 1502/10 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. na podstawie art.104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, w związku z art.50 i art.83 ust. l ustawy z dnia 07 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. nr 156 z 2006 r. poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu sprawy rozbudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na terenie działki nr ew. [...] przy ul. [...], odmówił wstrzymania robót budowlanych polegających na realizacji ww. inwestycji. W uzasadnieniu organ wskazał, że inwestycję zrealizowano na podstawie ostatecznej decyzji nr [...] wydanej w dniu [...] kwietnia 2008 r., z upoważnienia Starosty [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. i A. M. pozwolenia na rozbudowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego na wymienionej na wstępie nieruchomości. W dniu 27 października 2008 r. inwestor zawiadomił organ nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy. Organ nie zgłosił sprzeciwu w ustawowo określonym trybie i terminie. Organ wskazał, że odstępstwa od warunków pozwolenia, gdyby nawet zaistniały, zostały usankcjonowane. Nie znalazł zatem podstaw do stwierdzenia samowoli budowlanej. Zakres zadań i kompetencji powiatowego inspektora nadzoru budowlanego nie daje mu prawa do badania prawidłowości pozwolenia na budowę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane po rozpatrzeniu odwołania K. W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010r., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] powinna być uchylona, ponieważ analiza materiału dowodowego zebranego w przedmiotowej sprawie wykazała, iż prowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie wyjaśniające naruszało zarówno przepisy prawa procesowego i materialnego. W pierwszej kolejności organ wskazał, iż oczywistym w przedmiotowej sprawie jest fakt wykonania przedmiotowych robót budowlanych niezgodnie z projektem budowlanym. K. W. w toku postępowania przedstawiła dokumentację projektową omawianej rozbudowy budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] w [...]. W wyniku porównania powyższej dokumentacji oraz materiału fotograficznego jasno wynika, iż odstąpiono od zatwierdzonego projektu budowlanego. Ponadto jak sama nazwa wskazuje budynek w zabudowie bliźniaczej to budynek, w którym jedna ze ścian zewnętrznych budynku przylega do drugiego budynku, a pozostałe trzy elewacje usytuowane są swobodnie. W przedmiotowej sprawie wyraźnie wynika, iż zarówno wysokość jak i szerokość jest odmienna przy obu częściach budynku. Ściana nośna jest zaledwie w niewielkiej części przyległa do ściany drugiego budynku. Organ pierwszej instancji nie odniósł się również do wjazdu do garażu, który nie został uwzględniony w zatwierdzonym projekcie. Organ odwoławczy nie podzielił również poglądu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...], że odstępstwa od warunków pozwolenia, gdyby nawet zaistniały zostały usankcjonowane, gdyż organ nadzoru budowlanego nie wniósł sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu przedmiotowych robót budowlanych. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie złożyli J. i A. M. i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wskazali, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana z rażącym naruszeniem art. 138 § 2 kpa. Organ może bowiem zastosować w/w art. 138 § 2 kpa jeżeli rozstrzygnięcie sprawy wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Podnieśli, że przy realizacji nie dokonali istotnych odstępstw od projektu. A nie wniesienie sprzeciwu przy zgłoszeniu zakończenia budowy uznali za wystarczające do usankcjonowania odstępstw. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a także naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga podlega oddaleniu. Na wstępie podkreślić należy, że przedmiotem oceny Sądu jest wyłącznie legalność zaskarżonej decyzji, tj. decyzji uchylającej decyzję nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania. Zaskarżona decyzja wydana została w trybie art. 138 § 2 kpa. W przeciwieństwie do § 1 art. 138 kpa, który nie określa przesłanek wydania przewidzianych w tym przepisie decyzji organu odwoławczego, § 2 art. 138 kpa upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zagadnienie dopuszczalności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej może być zatem rozważane na płaszczyźnie postępowania wyjaśniającego (dowodowego), przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji, co z kolei wymaga odniesienia się do wyznaczonego przepisami kodeksu zakresu postępowania dowodowego przed organem drugiej instancji. Przyjęcie, że granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym są określone w art. 136 kpa prowadzi do wniosku, że braki w postępowaniu dowodowym przeprowadzonym przez organ pierwszej instancji w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną odwołaniem decyzją tego organu mogą być albo usunięte i uzupełnione przez organ drugiej instancji w granicach określonych w art. 136 kpa, albo przez organ pierwszej instancji po uchyleniu decyzji tego organu i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. W konsekwencji należy przyjąć, że organ odwoławczy może powołać się na art. 138 § 2 zdanie pierwsze kpa tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 kpa nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ma miejsce w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony, nie mieści się to w jego kompetencji (por: wyrok NSA z dnia 28 września 2001 r., sygnatura akt V SA 239/01, LEX nr 50105). Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo wskazał, że organ pierwszej instancji, przy wydawaniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. naruszył obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co uzasadniało wydanie decyzji w oparciu o art. 138 § 2 kpa. Należy wskazać, że w niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte na wniosek K. W. z dnia 23 listopada 2009 r. który dotyczył "sprawdzenia poprawności wykonania nowych elementów konstrukcyjnych budynku (odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego) oraz wstrzymania do tego czasu robót budowlanych". W przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony organ związany jest treścią żądania w nim zawartego, nie może sam go modyfikować, w przypadku wątpliwości odnośnie jego treści powinien zwrócić się do wnioskodawcy o jego doprecyzowanie. Rozstrzygnięcie sprawy w innym przedmiocie niż żądanie wniosku stanowi naruszenie postępowania administracyjnego (por: wyrok WSA w Białymstoku z dnia 26 maja 2009 r., sygnatura akt II SA/Bk 841/08, LEX nr 547304). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wydając decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r., odmawiającą wstrzymania robót budowlanych ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że jakiekolwiek odstępstwa od projektu budowlanego zostały usankcjonowane, bowiem po zgłoszeniu przez inwestorów zakończenia budowy, organ nie zgłosił sprzeciwu. Z powyższego jasno wynika zatem, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego w sprawie odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Bezspornym jest zaś, że odstępstwa takie miały miejsce co wykazały czynności kontrolne przeprowadzone w dniu 15.12.2009r. Organ odwoławczy prawidłowo ustalił, że zawiadomienie o zakończeniu budowy i przyjęciu obiektu do użytkowania jest skuteczne jedynie w stosunku do robót budowlanych wykonanych bez istotnych odstępstw, co nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie. Zawiadomienie o zakończeniu budowy o którym mowa w art. 54 ustawy Prawo budowlane, dotyczy budowy prowadzonej legalnie, a więc na podstawie pozwolenia na budowę. Oznacza to, że prawnie skuteczne jest zawiadomienie o zakończeniu budowy tylko w odniesieniu do obiektów budowlanych zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę lub ze zmianami nie odstępującymi w sposób istotny od tych dokumentów ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13. 03. 2003r. sygn. akt IV/SA 2176/01). Jak wskazano wyżej, brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie stwierdzonych odstępstw nie mógł być sanowany w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy. Ponadto wskazać należy, ze decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., nie uwzględniała żądania wnioskodawczyni ograniczając się wyłącznie do odmowy wstrzymania robót budowlanych, co jak wskazano wyżej stanowi naruszenie postępowania administracyjnego. Reasumując, zdaniem Sądu, organ odwoławczy prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie tryb wynikający z art. 138 § 2 kpa, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako bezzasadną należało oddalić.