II SA/Rz 805/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Robert Sawuła Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 19 listopada 2010 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej Gminy Miasto [...] kwotę 440 zł /słownie: czterysta czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania J. L. od pkt 2 decyzji nr [...] Starosty Powiatu [...] z dnia [...] maja 2010 r. o zwrocie na rzecz Gminy Miasto [...] odszkodowania w łącznej kwocie 445 181 zł przez J. L., postanowił uchylić zaskarżony punkt 2 wymienionej wyżej decyzji Starosty Powiatu i przekazać w tym zakresie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że wnioskiem z dnia 26 maja 2008 r. J. L. wystąpił do Prezydenta Miasta [...] o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka nr 27, poł. W Obr. [...], stanowiącej własność Gminy Miasta [...]. Postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. [...] Wojewoda [...] wyłączył Prezydenta Miasta [...] od załatwienia powyższego wniosku, wyznaczając do jego załatwienia Starostę Powiatu [...]. Starosta Powiatu [...] decyzją z dnia [...] maja 2010 r., na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i 2, art. 139, art. 140 ust. 1, 2 i 4, art. 142 ust. 1, art. 216 ust. 2 pkt 3 i art. 217 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) orzekł: o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości poł. W R. obr. [...], oznaczonej jako działka nr 27 o powierzchni 0,2499 ha, obj. KW Nr [...], na rzecz J. L. (pkt 1), - o zwrocie na rzecz Gminy Miasta [...] odszkodowania w łącznej kwocie 445 181 zł przez J. L. (pkt 2). W złożonym odwołaniu J. L. kwestionuje pkt 2 decyzji Starosty Powiatu. Według odwołania poczynione przez Gminę Miasto [...] nakłady na przedmiotowej działce w rzeczywistości zmniejszyły jej wartość. Przy wycenie wartości tej działki błędnie przyjęto zasady stosowane w postępowaniu wywłaszczeniowym. W przypadku zwrotu nieruchomości do kwoty zwaloryzowanego odszkodowania można doliczyć wyłącznie te nakłady, które obiektywnie zwiększają wartość zwracanej nieruchomości. Stąd tez wysokość odszkodowania winna wynosić 125 574 zł (w decyzji niezgodnie z ustawą zwaloryzowane odszkodowanie ustalono w wysokości 177 594 zł powiększając je o wartość części składowych nieruchomości). W odwołaniu podniesiono również fakt, że wywłaszczona nieruchomość stanowił użytek rolny i budowlany i jako taka przynosiła dochody, natomiast przy wycenie obecnej wartości zwracanej nieruchomości nie uwzględniono, że przez ponad 20 lat wnioskodawca pozbawiony był korzyści z tego tytułu. Zwrócono tez uwagę, że z przyczyn niezależnych od wnioskodawcy wydłużono termin załatwienia sprawy, przy jednoczesnej intensyfikacji prac inwestorskich na przedmiotowej nieruchomości. Analizując niniejszą sprawę organ odwoławczy stwierdził, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie, choć nie w pełni z przyczyn w nim podanych. Bezsporne jest, że J. L. aktem notarialnym Rep. A Nr [...] z dnia 20 kwietnia 1989 r. zbył w trybie art. 8 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.) – na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość oznaczoną jako działka nr 41 obr [...] w. R., za odszkodowaniem 6 223 024 zł. Przedmiotowa nieruchomość była niezbędna pod budowę pawilonów handlowych i placu targowego, zgodnie z decyzją Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego z dnia [...] maja 1988 r., nr [...]. W wyniku modernizacji ewidencji gruntów przedmiotowa działka zmieniła oznaczenie na działkę nr 27 obr. [...]. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest zaskarżony przez J. L. pkt 2 decyzji Starosty Powiatu [...], którym orzeczono o zwrocie na rzecz Gminy Miasta [...] odszkodowania w łącznej kwocie 445 181 zł. Powyższa kwota obejmuje zwaloryzowane odszkodowanie obliczone na 177 594 zł powiększone o kwotę 267 587 zł, która stanowi wzrost wartości nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że wniosek o zwrot nieruchomości – działki nr [...], obr. [...] został złożony przez J. L. w dniu 29 maja 2008 r. (data wpływu do Kancelarii ogólnej Urzędu Miasta [...]), z kolei termin rozpoczęcia robót związanych z budową Parku [...] – Etap "A." m.in. na w/w nieruchomości określono na dzień 27 czerwca 2008 r. (zgodnie ze złożonym zgłoszeniem zamiaru wykonania robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę). Bezsporne zatem jest, że zagospodarowanie przedmiotowej nieruchomości w ramach inwestycji "Budowa Parku [...] oraz poczynione w związku z tym nakłady przez Gminę Miasta [...], powodujące wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości, nastąpiło mimo toczącego się postępowania zwrotowego. Wskazane w art. 140 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami zwiększenie wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania określonego według zasad wskazanych w art. 140 ust. 2 tej ustawy, zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela (lub jego spadkobierców), może obejmować tylko te nakłady, które zostały podjęte dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Zwiększenie wartości odszkodowania nie obejmuje zatem wszystkich nakładów dokonanych na nieruchomości, lecz tylko te, które mogą być poniesione na rachunek i ryzyko podmiotu wywłaszczonego, a tymi są nakłady związane z realizacją celu publicznego. W rozpoznawanej sprawie naruszenie art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami skutkuje wadliwością postępowania organu pierwszej instancji w zakresie ustalonego odszkodowania za zwrot nieruchomości, a to z kolei powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego pkt 2 decyzji i przekazanie sprawy, w tej części, do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Dlatego przy ponownym prowadzeniu postępowania w zakresie ustalenia odszkodowania organ I instancji dokona ponownego naliczenia odszkodowania związanego ze zwrotem nieruchomości, mając na uwadze powyższą wykładnię art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz fakt poniesienia przez Gminę Miasta [...] nakładów na nieruchomości po wszczęciu postępowania zwrotowego, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Nadto organ odwoławczy zaznaczył, że wniosek J. L. o rozłożenie na raty kwoty odszkodowania nie został rozpoznany w pierwszej instancji i dlatego, przy ponownym orzekaniu o zwrocie na rzecz Gminy Miasta [...] odszkodowania ustalonego zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, organ mając na uwadze wniosek strony oraz kwotę naliczonego odszkodowania – winien rozważyć możliwość rozłożenia na raty należności wynikających z art. 140 ustawy cyt. wyżej. Powyższą ostateczną decyzję Wojewody [...] zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Gmina Miasto [...], wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 136 ust. 3, art. 140 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niedopuszczalne uchylenie części decyzji i wydanie rozstrzygnięcia nieprzewidzianego w art. 138 k.p.a., art. 138 § 2 k.p.a. poprzez brak zaistnienia przesłanki konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, a także art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niedopuszczalną wykładnię zwężającą. W uzasadnieniu skargi akcentowano naruszenie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., gdyż wydał on rozstrzygnięcie nieprzewidziane w przepisach k.p.a. i nadto w sytuacji, gdy postępowanie wyjaśniające w ogóle nie wymagało uzupełnienia. Jeśli organ odwoławczy miał inny pogląd co do zakresu nakładów, których wartość podlega zwrotowi przez poprzedniego właściciela, to powinien wydać decyzję w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Błędnie też organ odwoławczy dokonał wykładni ścieśniającej art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, albowiem ograniczenie zakresu obowiązku zwrotu przez poprzedniego właściciela odszkodowania o wartość nakładów poczynionych po wszczęciu postępowania zwrotowego, nie znajduje uzasadnienia w tym przepisie. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i również powołał się na argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest zgodna z zasadami słuszności lub współżycia społecznego, lecz czy mieści się ona w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Przy czym należy zauważyć, iż na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, a więc jej uchylenie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 powyższej ustawy). Sąd, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych ustawach, stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 tej ustawy). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, tj. w art. 156 § 1 pkt 2 in fine, co musiało skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji. Na gruncie art. 138 k.p.a. rozstrzygnięcia organu odwoławczego mogą być merytoryczne, tj. decyzje przewidziane w § 1 i 2, zdanie pierwsze. Drugim natomiast rodzajem rozstrzygnięć organu odwoławczego są decyzje kasacyjne na podstawie rozwiązania prawnego zawartego w § 1 pkt 2 in fine i § 2 tego artykułu. Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. powołanego w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji z dnia 28 czerwca 2010 r., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy na podstawie regulacji powyższego przepisu uchylił w części decyzję organu I instancji (pkt 2 tej decyzji) i przekazał w tym zakresie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Rozstrzygnięcie to, w oczywisty sposób jest rozwiązaniem prawnym zawartym w art. 138 § 2 k.p.a. i tym samym nie zasługuje na akceptację. Decyzję kasacyjną powodującą przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia p[rzez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, organ odwoławczy może wydać jedynie po uchyleniu zaskarżonej decyzji organu I instancji w całości. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak również w literaturze przedmiotu prezentowany jest konsekwentnie pogląd, iż art. 138 k.p.a. zawiera w swej treści zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Oznacza to, że organ ten nie jest uprawniony do wydania decyzji z rozstrzygnięciem innym niż wymienione w tym przepisie (A. Jaśkowska, A. Wróbel – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005 r., Wyd. II). Natomiast podjęcie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia, które nie zostało przewidziane w katalogu ujętym w art. 138 k.p.a., zostaje zawsze sklasyfikowane jako rażąco naruszające prawo (zob. wyrok WSA z dnia 16.09.2005 r. , III SA/Wa 1634/05, Lex nr 192094). Skoro więc będące przedmiotem osądu w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie organu odwoławczego nie zostało przewidziane w katalogu rozstrzygnięć zawartym w art. 138 k.p.a., to należało uznać, że narusza ono prawo w sposób rażący i w konsekwencji stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji. Przekroczenie bowiem prawa w sposób jasny i niedwuznaczny – jak wyżej stwierdził Sąd – stanowi w świetle art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. podstawę stwierdzenia nieważności decyzji. Mając powyższe na względzie i na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 152 i art. 200, art. 205 § 1 powyższej ustawy orzeczono jak w sentencji wyroku.