I OSK 356/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) Protokolant st. asyst. sędz. Anna Pośpiech - Kłak po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Geodety Kraju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2010r. sygn. akt IV SA/Wa 1535/10 w sprawie ze skargi Z. I. i W. I. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] lipca 2010r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2) zasądza od Z. I. i W. I. solidarnie na rzecz Głównego Geodety Kraju kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 19 listopada 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1535/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. I. i W. I. uchylił decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Z uzasadnienia wyroku sądu I instancji wynika, że Główny Geodeta Kraju decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta J. z dnia [...] lipca 1995 r. o zmianie klasyfikacji gruntu na działce ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie J., stanowiącej współwłasność ustawową J. i K. S. Organ rozpatrując przedmiotową sprawę ustalił następujący stan faktyczny sprawy: Prezydent Miasta J. decyzją z dnia [...] lipca 1995 r. orzekł o zmianie klasyfikacji gruntu na działce ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie J., stanowiącej współwłasność ustawową J. i K. S. Z. I. i W. I. wnioskiem z dnia [...] stycznia 2010 r. wystąpili o stwierdzenie nieważności powyżej opisanej decyzji Prezydenta Miasta J. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej decyzji Prezydenta Miasta J. Rozpatrując odwołanie od w/w decyzji Główny Geodeta Kraju wskazał, że stosownie do treści art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, przy czym stosownie do art.28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny. O tym czy dany podmiot ma interes prawny, nie może decydować sama wola tego podmiotu, który z różnych przyczyn może być zainteresowany prowadzeniem tego postępowania. Interes prawny nie jest bowiem tożsamy z interesem faktycznym, który oznacza, że określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz to "zainteresowanie" nie znajduje oparcia w przepisach prawa, które stanowiłyby podstawę do żądania stosownych czynności organu. Organ wskazał, że gleboznawcza klasyfikacja gruntów to podział gleb na klasy bonitacyjne na podstawie tabeli klas gruntów. Podziału gleb na klasy bonitacyjne dokonuje się w postępowaniu uregulowanym w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz.U. Nr 19, poz. 97 ze zm.), w którym określa się typy i klasy gleb oraz ustala na gruncie kontury poszczególnych typów gleb i kontury klas gleb. Zatem gleboznawczą klasyfikację gruntów przeprowadza się na konkretnej nieruchomości. W związku z czym stroną postępowania w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów są właściciele lub wieczyści użytkownicy nieruchomości, na której przeprowadzono gleboznawczą klasyfikację gruntów. Z żadnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego nie wynikają uprawnienia podmiotu nie będącego właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości skutecznego żądania przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów lub zaniechania czynności związanych z tą klasyfikacją przeprowadzanej na działce ewidencyjnej (nieruchomości). Dlatego też, podmiot nie posiadający prawa własności lub użytkowania wieczystego do nieruchomości, na której przeprowadzana jest gleboznawcza klasyfikacja gruntów nie jest stroną w przedmiotowym postępowaniu. Właścicielami działki ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie J., m. J., która objęta była gleboznawczą klasyfikacją gruntów, są J. i K. S. Natomiast Z. I. i W. I. są właścicielami działek sąsiednich, a zatem skoro decyzja dotyczy zmiany gleboznawczej klasyfikacji gruntów tylko na działce ewidencyjnej nr [...] to Z. I. i W. I. nie posiadają interesu prawnego uprawniającego ich do jej kwestionowania. W sytuacji, gdy z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, na podstawie określonych w art. 156 § 1 k.p.a. wystąpi podmiot, który nie posiada legitymacji prawnej do uczestnictwa w przedmiotowym postępowaniu na prawach strony, organ nadzorczy ma obowiązek odmówić wszczęcia postępowania w sprawie. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli Z. I. i W. I. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie prawa materialnego art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżącym nie przysługuje podmiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżący przytoczyli orzecznictwo sądów administracyjnych potwierdzające – zdaniem skarżących – że przysługuje im przymiot strony w postępowaniu nieważnościowym. Skarżący swój interes prawny wywodzą z art. 140 k.c., wskazując, że jako właścicielom działek sąsiednich przysługuje im prawo do ochrony własności. W odpowiedzi na skargę Główny Geodeta Kraju wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą wskazał, iż zaskarżona decyzja jest wadliwa z powodu nie zapewnienia udziału w sprawie właścicielom działki ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie J., m. J., która objęta była gleboznawczą klasyfikacją gruntów, K. i J. S., do których skierowana była i których bezpośrednio dotyczyła decyzja Prezydenta Miasta J. z dnia [...] lipca 1995 r., a której stwierdzenia nieważności domagali się W. I. i Z. I. Związek między interesem prawnym właścicieli działki ewidencyjnej [...], a postępowaniem administracyjnym wyraża się w tym, że postępowanie dotyczy ich interesu prawnego w tym sensie, że w wyniku tego postępowania mogła być wydana decyzja, rozstrzygająca o prawach i obowiązkach właścicieli działki. Sąd wskazał, iż kwestia niezapewnienia udziału w postępowaniu nieważnościowym właścicielom działki [...] K. i J. S. przesądziła o uchyleniu zaskarżonej decyzji Głównego Geodety Kraju, jednakże prawidłowo organ uznał, że W. I. i Z. I. nie posiadają przymiotu strony, umożliwiającego im skuteczne złożenie wniosku o wszczęcie postępowania nadzorczego w oparciu o treść art. 157 § 2 k.p.a. w stosunku do decyzji orzekającej o zmianie klasyfikacji gruntu na działce, których nie są właścicielami, ani użytkownikami wieczystymi. Sąd uznał, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zmiany klasyfikacji gruntu na działce ewidencyjnej nr [...] bez wątpienia dotyczy adresata takiej decyzji oraz podmiotu, który wykaże, że decyzja ta ma wpływ na jego sytuację prawną. Z wnioskiem o zmianę klasyfikacji gruntów może wystąpić właściciel czy użytkownik wieczystych działki i jest to konsekwencja unormowań cywilnoprawnych. Właściciel działki sąsiedniej nie należy jednak do żadnej z kategorii osób uprawnionych, nie posiada bowiem żadnego tytułu prawnego do działki, objętej zmianą klasyfikacji gruntów. Dlatego nie może wpływać na uprawnienia podmiotowe właścicieli tej nieruchomości, którym przysługuje władztwo nad nią, skuteczne wobec wszystkich podmiotów. Na zasadzie art. 140 k.c. właściciele działki, objętej zmianą klasyfikacji gruntów mają prawo do korzystania z niej i rozporządzania nią w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, z wyłączeniem innych osób. Żaden też przepis prawa administracyjnego, czy cywilnego nie przewiduje, aby zmiana klasyfikacji gruntów była zależna od woli właścicieli działki sąsiedniej. Reasumując, Sąd wskazał, iż właściciel działki sąsiedniej ma jedynie interes faktyczny w kwestionowaniu decyzji orzekającej o zmianie klasyfikacji gruntu na działce ewidencyjnej [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Geodeta Kraju zaskarżając wyrok w całości. Wyrokowi sądu I instancji zarzucono: - naruszenie prawa procesowego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że strona bez własnej winy nie brała udziału w posterowaniu, - naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 28 k.p.a. w związku z art. 157 § 2 i 3 k.p.a. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, że decyzja Głównego Geodety Kraju z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] lutego 2010 r.; nr [...] odmawiąjącą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta J. z dnia [...] sierpnia 1995 r., znak: [...], skierowanej do Państwa K. i J. S., dotyczy ich interesu prawnego. W uzasadnieniu wskazano, że w decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności organ nie może formułować ocen merytorycznych, co do legalności decyzji mającej podlegać kontroli w postępowaniu nieważnościowym, obowiązany jest natomiast wyjaśnić, z jakich przyczyn procesowych wszczęcie postępowania nadzwyczajnego uznał za niemożliwe. Zdaniem Głównego Geodety Kraju konsekwencją dwuetapowości postępowania nieważnościowego jest uznanie, że stroną postępowania wstępnego, mającego za zadanie skontrolowanie przez organ, czy zachodzą formalnoprawne przesłanki warunkujące dopuszczalność przeprowadzenia postępowania nieważnościowego stronami będą tylko podmioty wnioskujące o jego wszczęcie, ponieważ na tym etapie może być kształtowany tylko ich interes prawny lub obowiązek. Organ wskazał, że o tym kto może być stroną postępowania administracyjnego rozstrzyga przepis art. 28 k.p.a. Zgodnie zaś z tym artykułem stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Należy przy tym uwzględnić, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji oraz każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji. Nadto organ wyjaśnił, że decyzja odmawiająca wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, wbrew twierdzeniom Sądu nigdy nie będzie dotyczyła interesu prawnego lub obowiązku innych podmiotów niż wnioskodawcy. Na tym etapie postępowania nieważnościowego nie kontroluje się w żadnej mierze decyzji, której dotyczył wniosek o stwierdzenie jej nieważności. Dopiero z chwilą stwierdzenia przez organ, że zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące dopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności organ ma możliwość kontrolowania decyzji pod kątem zajścia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna opiera się na usprawiedliwionych podstawach. W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 154, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sadu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, że jest on związany podstawami i wnioskami skargi. Przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy jako wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną naruszył wojewódzki sąd administracyjny. Jak wskazuje się słusznie w doktrynie i w orzecznictwie NSA związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej nie stoi na przeszkodzie, by sąd ten uwzględnił skargę kasacyjną w ramach powołanej podstawy, ale z odmiennym uzasadnieniem (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego. Warszawa 2011r. str. 612-613). Za usprawiedliwiony uznać należy zatem zarzut naruszenia przez sąd I instancji przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., choć zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumenty powołane na poparcie podstaw kasacyjnych nie mogły znaleźć uznania u składu orzekającego NSA w niniejszej sprawie. Argumenty te łączyły się bowiem przede wszystkim z zarzutem naruszenia prawa materialnego tj. art. 28 k.p.a. w związku z art. 157 § 2 i 3 k.p.a. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, że decyzja Głównego Geodety Kraju z dnia [...] lipca 2010r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] lutego 2010r. odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta J. z dnia [...] sierpnia 1995 r., skierowanej do K. i J. S., dotyczyła ich interesu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę podziela pogląd sądu I instancji, w myśl którego stroną postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko wnioskodawca, adresat takiej decyzji, ale także strony postępowania zakończonego wydaniem decyzji kwestionowanej przez wnioskodawcę. Brak jest prawnych podstaw, by dokonywać zróżnicowania kręgu stron postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności w zależności od etapu na jakim pozostaje to postępowanie. Za stronę postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej ewidencji gruntów i budynków zatem uważany być musi zarówno wnioskodawca (również jeśli nie przysługuje mu status strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.) jak i nie będący wnioskodawcą właściciel gruntu, co do którego wydano decyzję kwestionowaną przez wnioskodawcę. Interes prawny właściciela gruntu do udziału w postępowaniu dotyczącym należącej do niego nieruchomości wynika wprost z przysługującego mu prawa własności (art. 140 k.c.). Postępowanie zainicjowane wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej wpisu do ewidencji gruntów dotyczącego określonej nieruchomości, od samego początku jest postępowaniem w przedmiocie związanym z tą nieruchomością. Oczywiście zatem jej właściciel powinien mieć zagwarantowane prawa strony już we wstępnej fazie postępowania – w której organ administracji zobowiązany jest ocenić między innymi to, czy wniosek o stwierdzenie nieważności pochodzi od osoby uprawnionej. Narusza natomiast powołane w skardze kasacyjnej przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przyjęcie przez sąd I instancji, że pominięcie w postępowaniu administracyjnym udziału strony stanowiło naruszenie prawa skutkujące bezwzględnym obowiązkiem uchylenia decyzji – choć strona bynajmniej się tego nie domagała. Zwrócić należy w tym miejscu uwagę na szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których wskazuje się, że tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również Sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który nie ma podstaw do podnoszenia z urzędu, że podmiot nie wnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 51/08 niepubl. i z dnia 12 maja 2009r. sygn. akt II OSK 796/09, oraz z 26 stycznia 2009r. sygn. akt II OSK 51/08 ). Poglądy zawarte w powołanych wyżej orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela. Tym samym za trafny uznać należało zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. skoro K. i J. S. nie wnieśli skargi do sądu administracyjnego na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] lipca 2010r. i nie domagali się wzruszenia tej decyzji. Podkreślenia wymaga też i fakt, że sąd I instancji w istocie dokonał merytorycznej oceny stanowiska skarżących co do ich interesu prawnego w postępowaniu nieważnościowym, uznając że interes ten im nie przysługuje. W tej sytuacji uchylenie zaskarżonym wyrokiem decyzji rozstrzygających sprawę zgodnie z taką oceną sądu uznane być musi – niezależnie od wcześniejszych rozważań, za nieuzasadniony formalizm. Aktualne brzmienie przepisu art. 188 p.p.s.a. nie pozwoliło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na rozpoznanie skargi w oparciu o ten przepis, w sytuacji, gdy jedyne zasadnie powołane w skardze kasacyjnej zarzuty były zarzutami naruszenia przepisów postępowania. Rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego rozpatrującego sprawę ponownie będzie uwzględnienie przedstawionej powyżej oceny prawnej co do wykładni przepisów prawa znajdujących w niej zastosowanie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia wyroku sądu I instancji uwzględniającego skargę i uchylającego zaskarżoną do tego sądu decyzję.