I OSK 842/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Sędzia NSA del. Teresa Rutkowska Protokolant asystent sędziego Anna Pośpiech-Kłak po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1762/09 w sprawie ze skargi I.Z. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia i przekazania w stanie wolnym kwatery tymczasowej 1) uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...]; 2) zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz I.Z. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1762/09 oddalił skargę I.Z. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia i przekazania kwatery tymczasowej. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności: I.Z., pełniącemu wówczas służbę w Komendzie Stołecznej Policji w dniu [...] sierpnia 2003 r. decyzją Komendanta Stołecznego Policji przydzielono kwaterę tymczasową przy ul. J.. W związku z przeniesieniem funkcjonariusza do Komendy Głównej Policji Komendant Stołeczny Policji wszczął postępowanie o opróżnienie kwatery. Po rozpatrzeniu wniosku I.Z. o zawieszenie postępowania w związku z toczącym się przed sądem postępowaniem o ustalenie istnienia stosunku najmu organ odmówił zawieszenia postanowieniem z [...] kwietnia 2009 r., a Komendant Główny postanowienie to utrzymał w mocy. Decyzją z [...] czerwca 2009 r. Komendant Stołeczny Policji nakazał I.Z. opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym zajmowanej kwatery tymczasowej. Decyzję tę utrzymał w mocy Komendant Główny Policji – po rozpatrzeniu odwołania I. Z.. Organy przyjęły, iż kwatera przy ul. J. pozostaje w dyspozycji Komendanta Stołecznego Policji, który zapewnia zakwaterowanie policjantom pełniącym służbę w tej Komendzie. Z chwilą przeniesienia policjanta do Komendy Głównej, tj. z dniem [...] września 2006 r. powinno nastąpić opróżnienie tej kwatery. W skardze na powyższą decyzję I.Z. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji zarzucając naruszenie art. 7 k.p.a. i § 1 ust. 2 pkt 1a rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych przez pominięcie prawa każdego funkcjonariusza do należytych warunków mieszkaniowych na potrzeby i w ramach pełnionej służby. Wynika to m.in. z zawartej umowy najmu, która obejmuje czas pełnienia czynnej służby. Komendant Główny Policji wniósł o oddalenie skargi. Oddalając tę skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął jako niesporne, iż w dniu [...] sierpnia 2003 r. skarżącemu, jako policjantowi Komendy Stołecznej Policji – Komendant tej jednostki przyznał kwaterę tymczasową, będącą w jego dyspozycji, na podstawie § 10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1469), która nigdy nie stała się lokalem mieszkalnym, gdyż organ nie zmienił jej charakteru. Zatem cały czas posiada status kwatery tymczasowej. Zdaniem Sądu skarżący po przeniesieniu do Komendy Głównej Policji utracił prawo do przydzielonej mu w trakcie służby w Komendzie Stołecznej Policji tymczasowej kwatery, pozostającej w dyspozycji Komendanta Stołecznego Policji, na podstawie przepisu § 13 ust. 1 pkt 1 i § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania kwater tymczasowych przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884 ze zm.). Zgodnie bowiem z powołanym § 13 ust. 1 pkt 1, opróżnienie tymczasowej kwatery następuje w przypadku zwolnienia policjanta ze służby albo przeniesienia do służby w innej miejscowości lub do innej jednostki organizacyjnej Policji. W stanie faktycznym sprawy, ziszczenie się wobec skarżącego tej przesłanki nastąpiło już po wejściu w życie przepisów powołanych w podstawie prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia, co uprawniało organ do ich zastosowania. Sąd nie uznał za zasadne twierdzenia skarżącego, że przepis § 1 ust. 2 pkt 1a rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. zobowiązuje organ do przydzielenia policjantowi lokalu mieszkalnego przed wydaniem decyzji o opróżnieniu tymczasowej kwatery. Wprawdzie umowa najmu kwatery tymczasowej zawarta ze skarżącym zawiera w swej treści stwierdzenie, że zostaje zawarta na czas pełnienia czynnej służby, nie ma to jednakże wpływu na prawidłowość zaskarżonej decyzji. Prawo do tymczasowej kwatery zostało przyznane skarżącemu decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r., która takiej klauzuli nie zawiera. Według oceny Sądu organ w rozpatrywanej sprawie nie naruszył przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 98 k.p.a., Sąd podzielił w tym względzie argumentację organu, przyjętą w uzasadnieniu wydanego w toku sprawy postanowienia z dnia 27 maja 2009 r. o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego. Prawidłowo zatem organ przyjął, że złożenie przez skarżącego do Sądu Rejonowego dla Warszawy Śródmieście I Wydział Cywilny pozwu o ustalenie istnienia stosunku najmu nie jest zagadnieniem wstępnym, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., od którego zależy rozstrzygnięcie o opróżnieniu kwatery tymczasowej, przyznanej na podstawie przepisów wykonawczych do ustawy o Policji. Sąd wyjaśnił, że przepis art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego stanowi, że przepisy tej ustawy stosuje się do lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, do lokali będących w dyspozycji jednostek organizacyjnych Służby Więziennej oraz lokali pozostających i przekazanych do dyspozycji Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Szefa Agencji Wywiadu, jeżeli przepisy odrębne dotyczące tych lokali nie stanowią inaczej. W przypadku lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów przepisami odrębnymi dotyczącymi lokali mieszkalnych jest rozdział 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji i wydane na ich podstawie przepisy wykonawcze. Powyższe przepisy w sposób szczególny uregulowały status prawny tych lokali, krąg osób, które są uprawnione do uzyskania tytułu prawnego do takiego lokalu, a także zasady postępowania i opróżniania lokali w przypadku gdy lokale zajmowane są przez osoby bez tytułu prawnego. Stąd też do lokali mieszkalnych pozostających w dyspozycji organów Policji w tym zakresie nie mają zastosowania przepisy ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego. Sąd zwrócił nadto uwagę, że organ II instancji, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, wskazał jako podstawę rozstrzygnięcia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., jednakże biorąc pod uwagę sentencję wydanej decyzji i treść jej uzasadnienia Sąd przyjął, że organ popełnił oczywistą omyłkę, ponieważ wszystkie okoliczności sprawy wskazują, że chodziło organowi o podstawę z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Jednak ani ta omyłka, co do której nie ma wątpliwości, że nosi cechy oczywistości, ani brak jej sprostowania nie czyni decyzji wadliwą. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w związku z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zw. dalej ustawą P.p.s.a. oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł I.Z., reprezentowany przez adw. F.D. i zaskarżając wyrok w całości oparł ją o obie przesłanki z art. 174 ustawy P.p.s.a. zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 95 ust. 2 pkt 1–4, pkt 7 i 8, art. 95 ust. 3 pkt 1 i 3 ustawy o Policji będącego w sprzeczności z § 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów; 2) – naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., mimo że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego, – naruszenie art. 134 § 2 P.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia na niekorzyść Skarżącego, w sytuacji gdy nie zaszły okoliczności do odstąpienia od zakazu reformationis in peius. Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przytacza treść art. 95 ust. 2 pkt 1–4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, który określa przypadki kiedy wydaje się decyzje o opróżnieniu lokalu mieszkalnego. Ma to miejsce w przypadkach podnajmowania albo oddania do bezpłatnego używania przydzielonego lokalu mieszkalnego lub jego części, używania lokalu w sposób sprzeczny z umową najmu lub niezgodnie z przeznaczeniem, zaniedbywania obowiązków z doprowadzeniem do szkód, wykroczenia w sposób rażący lub uporczywy przeciwko porządkowi domowemu, zwlekania z zapłatą czynszu lub opłat. Z kolei przepisy art. 95 ust. 3 pkt 1 i 3 tej ustawy przewidują obowiązek opróżnienia lokalu, gdy przysługuje policjantowi lub jego małżonkowi tytuł prawny do innego lokalu, bądź też zajmuje on lokal bez tytułu prawnego. Powyższe przepisy ustawy są sprzeczne z § 13 rozporządzenia MSWiA z 18 maja 2005 r., regulującym opróżnianie tymczasowej kwatery, który m.in. w ust. 1 pkt 1 przewiduje opróżnienie kwatery w przypadku zwolnienia policjanta ze służby albo przeniesienia do służby w innej miejscowości lub do innej jednostki organizacyjnej w Policji. Skarżący otrzymał tzw. kwaterę tymczasową na podstawie § 10 rozporządzenia MSWiA z 17 października 2001 r. Lokal ten składa się z dwóch pokoi, kuchni, przedpokoju, wc i łazienki i posiada powierzchnię 45,20 m2. Skarżący w dniu [...] października 2002 r. złożył do Komendanta Stołecznego Policji wniosek o przydzielenie mieszkania służbowego. Skarżący zamieszkiwał wówczas w Siedlcach w mieszkaniu teściów, skąd dojeżdżał do Warszawy. W umowie najmu z [...] sierpnia 2003 r. zawartej z Gospodarstwem Pomocniczym KSP przewidziano obowiązek uiszczania opłat i czynszu i na jej podstawie ponosił i ponosi nadal koszty zakwaterowania w wysokości 248,60 zł oraz miesięczne opłaty za świadczone usługi związane z eksploatacją mieszkania. W umowie najmu posłużono się określeniem "lokal mieszkalny". W przypadku kwater tymczasowych nie zwiera się umów najmu oraz nie opłaca się czynszu. Decyzja z dnia [...] sierpnia 2003 r. została więc wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem zgodnie z art. 96 ust. 4 ustawy o Policji kwatera tymczasowa przysługuje tylko policjantom delegowanym lub przeniesionym do innej jednostki lub w służbie przygotowawczej. W 2003 r. skarżący miał 9 letni staż w służbie w KSP i był w służbie stałej. Przydzielony mu lokal spełnia wymogi lokalu mieszkalnego. Ponadto przy zakwaterowaniu tymczasowym koszty pokrywane są ze środków budżetowych Policji nie dłużej niż przez 2 lata od dnia przydzielenia tymczasowej kwatery. Skarżący od dnia przydzielenia kwatery ponosi koszty najmu lokalu, dlatego nie można przyjąć, że przydzielony lokal stanowi kwaterę tymczasową. Skarżący złożył wniosek o przydział lokalu i taki lokal został mu przydzielony, a ponadto Komenda Stołeczna Policji wyraziła zgodę na zameldowanie funkcjonariusza oraz jego rodziny na pobyt stały w lokalu nr [...] przy ul. J. Skarga kasacyjna powołuje się nadto, że po wydaniu decyzji z [...] sierpnia 2003 r. skarżący został skreślony z listy osób oczekujących na przydział lokalu w KSP, co oznacza, iż lokal ten traktowano jako docelowy lokal mieszkalny nie zaś kwaterę tymczasową. W odniesieniu do skarżącego wydano także decyzję o zwrocie nienależnie pobranego równoważnika za brak lokalu mieszkalnego z powołaniem się na fakt przydzielenia kwatery tymczasowej nr [...] przy ul. J.. Skarga kasacyjna podkreśla ogólną zasadę przyjętą w art. 88 ust. 1 ustawy, zgodnie z którą policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej nie zaś kwatera tymczasowa. Realizacja tego prawa może przybrać formę: przydziału lokalu mieszkalnego, udzielenia pomocy finansowej (art. 94 ust. 1) lub wypłaty równoważnika pieniężnego za jego brak (art. 92 ust. 1). Wątpliwości skarżącego wzbudza fakt, iż decyzją z [...] maja 2004 r. na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o Policji przyznano mu równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu, a dopiero decyzją z dnia [...] września 2006 r. Komendant Stołeczny Policji orzekł o jej uchyleniu , co umknęło uwadze Sądu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, jak tego wymaga przepis art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a. Sąd odwoławczy nie uznał zamieszczonych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania za zasadne. Wskazany jako naruszony przez Sąd pierwszej instancji przepis art. 134 § 2 ustawy P.p.s.a. wprowadza zakaz reformationis in peius. Oznacza on, że Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu. W tej sprawie, w której wydane decyzje nakazywały skarżącemu opróżnienie kwatery, a Sąd pierwszej instancji oddalił na nie skargę strony nie można mówić o naruszeniu art. 134 § 2 ustawy P.p.s.a., ponieważ wyrok ten nie pogorszył sytuacji strony, w takim znaczeniu jak ujmuje to ten przepis. W przepisie tym bowiem chodzi o taki przypadek, kiedy wskutek wyroku sądu doszłoby do pogorszenia sytuacji skarżącego w porównaniu ze stanem ukształtowanym zaskarżoną decyzją. W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisu art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy P.p.s.a. zarzut ten ma ścisły związek z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a ten Naczelny Sąd Administracyjny uznał za trafny. Sąd odwoławczy zważył, iż podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 97 ust. 1 i 5 ustawy o Policji oraz § 13 ust. 1 pkt 1 i § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz.U. Nr 105, poz. 884 ze zm.) zw. dalej rozporządzeniem z 18 maja 2005 r. Pierwszy z powołanych przepisów zawiera delegację dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw budownictwa szczegółowych zasad przydziału i opróżniania oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych przeznaczonych dla policjantów oraz szczegółowych zasad przydziału lokalu mieszkalnego i tymczasowej kwatery policjantowi, opróżniania lub zamiany lokalu i tymczasowej kwatery oraz określenia organów właściwych do wydawania decyzji administracyjnych w tych sprawach. W wykonaniu powyższej delegacji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał rozporządzenie z dnia 18 maja 2005 r., o którym była mowa wyżej. Art. 97 ust. 5 ustawy zawiera normę określającą sposób działania organów w tych sprawach. § 13 tegoż rozporządzenia reguluje przypadki, kiedy następuje opróżnienie tymczasowej kwatery. Ust. 1 pkt 1 przewiduje nakaz opróżnienia kwatery m.in. wówczas gdy następuje przeniesienie policjanta do innej jednostki organizacyjnej. Stosując przepis wykonawczy, jako podstawę do wydania decyzji, zarówno organy jak i Sąd pierwszej instancji nie uwzględniły, iż jego zastosowanie w niniejszej sprawie było sprzeczne z uregulowaniami zawartymi w ustawie o Policji. Przydzielona I.Z. w 2003 r. kwatera odpowiadała normom przewidzianym dla lokali mieszkalnych, zaś I. Z. był wówczas funkcjonariuszem w służbie stałej, a w złożonym wniosku domagał się przydzielenia lokalu mieszkalnego. W myśl art. 88 ust. 2 ustawy o Policji tymczasową kwaterę można przydzielić policjantowi w służbie przygotowawczej, zaś w służbie stałej tylko wówczas gdy zostaje przeniesiony z urzędu do służby w innej miejscowości, a w poprzednim miejscu pełnienia służby nie zwolnił zajmowanego lokalu mieszkalnego lub domu (art. 97 ust. 4), bądź został delegowany do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości(art. 97 ust. 5 ustawy). Ustalony w sprawie stan faktyczny w sposób ewidentny wskazuje, iż I.Z., pełniący służbę stałą w KSP w Warszawie warunków powyższych nie spełniał. Istotnym jest także to, iż powołane wyżej przepisy przewidują pokrywanie kosztów zakwaterowania w kwaterach tymczasowych ze środków budżetowych Policji, podczas gdy w tej sprawie z policjantem zawarto umowę najmu i nałożono obowiązek uiszczania czynszu i opłat. Jeśli więc przedmiot najmu nie odpowiadał warunkom przewidzianym dla kwatery tymczasowej, jak również nie zostały spełnione przesłanki podmiotowe to nie można było stosować przepisu § 13 rozporządzenia z dnia 18 maja 2005 r., gdyż opróżnienie lokalu naruszało omawiane wyżej przepisy ustawy. Przepis aktu wykonawczego nie może być stosowany w sposób sprzeczny z normami wyższymi w hierarchii źródeł prawa. Taki zaś przymiot normy usytuowanej wyżej w systemie prawa maja przepisy ustawy. Hierarchię źródeł prawa ustanawia w art. 87 Konstytucja stanowiąc, iż źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. W przypadku sprzeczności normy ustawowej z normą zawartą w akcie wykonawczym te ostatnie nie mogą być stosowane. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż Sąd pierwszej instancji błędnie ocenił decyzje jako zgodną z prawem, w sytuacji gdy była ona wydana na podstawie przepisu § 13 rozporządzenia z dnia 18 maja 2005 r., stosowanego w sposób sprzeczny z przepisami ustawy o Policji. Możliwość takiej oceny legalności zaskarżonej decyzji stwarza w art. 178 Konstytucja, który to przepis gwarantuje sędziom niezawisłość i podleganie tylko Konstytucji oraz ustawom. Oznacza to, iż sędziowie nie mogą stosować przepisów podustawowych w sposób sprzeczny z ustawami lub Konstytucją. Naczelny Sąd Administracyjny wobec tego, iż nie stwierdził naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodziło jedynie naruszenie prawa materialnego przez błędne zastosowanie § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 18 maja 2005 r. na podstawie art. 188 ustawy P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a tej ustawy uchylił decyzje organów obu instancji a o kosztach orzekł w oparciu o przepis art. 203 pkt 1 ustawy P.p.s.a. i § 18 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) uznając zasądzoną kwotę za współmierną do charakteru sprawy i udziału w niej pełnomocnika.