II GSK 455/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia del. WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.) Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. z dnia 23 listopada 2010 r. sygn. akt I SA/Rz 619/10 w sprawie ze skargi J. T. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt I SA/Rz 619/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. oddalił skargę J. T. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie dnia [...] sierpnia 2010r., w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne. I Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1585 ze zm.), dalej: u.s.u.s, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Prezes ZUS) utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS, Zakład)) z dnia [...] kwietnia 2010r. nr [...], odmawiającą J. T. (dalej: skarżący) umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za okres od października 2001 r. do sierpnia 2004r. w kwocie 13 087,38 zł, ubezpieczenie zdrowotne za okres od grudnia 2002r. do sierpnia 2004r. w kwocie 2 538,53 zł oraz odsetek naliczonych na dzień wpływu wniosku o umorzenie w łącznej kwocie 13 388,00zł. Wnioskiem z dnia 29 stycznia 2010r. J. T. zwrócił się do ZUS - Oddział w S. o umorzenie zaległych składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne. We wniosku podał, że jest w trudnej sytuacji finansowej, jest bezrobotny, a obecnie Urząd Skarbowy w S. prowadzi wobec niego egzekucję. Do wniosku dołączył zaświadczenie o niezaleganiu w podatkach, decyzję o uznaniu za bezrobotnego i odmowie przyznania prawa do zasiłku oraz zaświadczenie o zaprzestaniu wykonywania działalności gospodarczej. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010r. nr [...] ZUS odmówił J. T. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za okres od października 2001 r. do sierpnia 2004r. w kwocie 13 087,38 zł, ubezpieczenie zdrowotne za okres od grudnia 2002r. do sierpnia 2004r. w kwocie 2 538,53 zł oraz odsetek naliczonych na dzień wpływu wniosku o umorzenie w łącznej kwocie 13 388,00zł. W ocenie ZUS nie ma możliwości umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 1 u.s.u.s, bowiem nie zachodzi w sprawie całkowita nieściągalność składek. Rozpatrując natomiast wniosek pod kątem istnienia przesłanek z art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s. oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365) - dalej: rozporządzenie, ZUS uznał, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie można uznać, że zapłacenie należności pozbawiłoby skarżącego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Ponadto zdaniem organu umorzenie tych należności byłoby przedwczesne z uwagi na prowadzone w tym przedmiocie postępowanie egzekucyjne. Zwracając się dniu 6 maja 2010r. z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżący powołał się na trudną sytuację materialną rodziny twierdząc, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby rodzinę możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych oraz uniemożliwiłoby leczenie żony. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 83 ust. 4 u.s.u.s, Prezes ZUS utrzymał w mocy decyzję Zakładu. Organ dokonał analizy sytuacji materialnej rodziny skarżącego w celu ustalenia czy zachodzą wymienione w art. 28 ust. 1 i 3 u.s.u.s. przesłanki do umorzenia zaległości. Przytaczając treść ww. przepisów stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność dochodzonych należności; prowadzone postępowanie egzekucyjne nie zostało umorzone. Dodał, że prowadzona działalność gospodarcza została wyrejestrowana w sierpniu 2004 r., a obecnie skarżący jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. Prezes ZUS przeanalizował sprawę również pod kątem umorzenia zadłużenia w oparciu o art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s. i uznał, że pomimo trudnej sytuacji finansowej skarżącego, dokumenty dołączone do wniosku nie zmieniają opinii, że zła sytuacja finansowa spowodowana jest głównie chorobą żony - osoby utrzymującej rodzinę, a dowody wskazują, że faktyczny dochód, z którego utrzymuje się cała rodzina wynosi 1 788,00 zł brutto (ok. 1 200,00 netto), co po odliczeniu wszystkich wymienionych wydatków daje zobowiązanemu do dyspozycji kwotę ok. 181,00 zł. Choroba żony nie uniemożliwia jednak zobowiązanemu podejmowania działań zmierzających do spłaty należności, tj. nie pozbawia go możliwości zarobkowania, pomimo pozostawania obecnie bezrobotnym. Na powyższą decyzję skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. skargę, w której zarzucił organowi naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego, poprzez pominięcie przesłanek umorzenia składek, w tym m.in. całkowitej nieściągalności składek, ważnego interesu zobowiązanego, jego stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej, okoliczności związanych z kosztami ponoszonymi na skutek przewlekłej choroby żony. Wyrokiem z dnia 23 listopada 2010r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. oddalił skargę. Przytaczając treść art. 28 ust. 1 i 2 oraz w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., Sąd I instancji stwierdził, że rozstrzygnięcie co do umorzenia ma charakter uznania administracyjnego. Oznacza to, iż nawet zaistnienie przewidzianych w cytowanych przepisach przesłanek nie zobowiązuje organu do zastosowania wnioskowanej ulgi. Ulga taka jest przywilejem, który może być wnioskodawcy przyznany decyzją, ale nie jest jego prawem, a sądowa kontrola w takich przypadkach nie odnosi się do zasadności przyznania lub odmowy przyznania ulgi, lecz do zbadania, czy organ wydał decyzję z zachowaniem przepisów postępowania administracyjnego. Tylko prawidłowo przeprowadzone postępowanie pozwala bowiem na wyczerpujące i pełne wyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, a w konsekwencji na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. W szczególności sąd bada zatem, czy postępowanie przeprowadzono zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, obligującej do podejmowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) oraz zebrania i w sposób wyczerpujący rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), czy dowody oceniono zgodnie z zasadą swobodnej oceny (art. 80 k.p.a.), czy zapewniony został stronie czynny udział w postępowaniu, a decyzje wydane w jego toku są prawidłowo uzasadnione (art. 107 § 3 k.p.a.). Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. W art. 28 ust. 3 u.s.u.s. ustawodawca zawarł zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2. Tym samym Sąd I instancji uznał, że jedynie zaistnienie którejkolwiek z sytuacji wskazanych w ww. przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Ustawodawca w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne pomimo braku ich całkowitej nieściągalności w uzasadnionych przypadkach. Dotyczy to wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia. Nawet jednak spełnienie którejkolwiek przesłanki spośród określonych w powyższych przepisach art.28 ust.3 i 3a u.s.u.s. i w rozporządzeniu, nie obliguje Zakładu do umorzenia należności z tytułu składek. Sad I instancji stwierdził, że organy orzekające prawidłowo uznały, że skarżący nie wykazał istnienia przesłanek całkowitej nieściągalności. Powoływana natomiast w skardze przesłanka wynikająca z § 3 ust.1 pkt 3 rozporządzenia nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie, ponieważ w powołanym przepisie mowa jest o przewlekłej chorobie zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu. Z niekwestionowanych okoliczności faktycznych wynika, że skarżący nie jest pozbawiony możliwości uzyskiwania dochodu z powodu przewlekłej choroby własnej lub członka rodziny, a wręcz przeciwnie, to przewlekle chora żona zobowiązanego osiąga dochody z tytułu zatrudnienia. Sąd I instancji wskazał, że organ bardzo szczegółowo przeprowadził postępowanie dowodowe w tym zakresie, ustalając, że pomimo trudnej sytuacji finansowej i zdrowotnej żony, skarżący nie występował o udzielenie pomocy społecznej, ani nie korzysta z pomocy osób trzecich. Ponadto, pomimo podnoszonych argumentów o trudnej sytuacji materialnej, skarżący nie podaje, że żona zmuszona jest do sytuacji, w której nie wykupuje leków z powodu braku środków finansowych, z akt nie wynika także, by starała się o pomoc w formie dofinansowania na ich zakup. Małżonkowie spłacają zobowiązania wobec banku, przeznaczając środki na uregulowanie swoich zobowiązań. Odnosząc się do zarzutów skargi w zakresie nieuwzględnienia wydatków na dojazd żony do dworca i obiady dziecka w szkole Sąd I instancji podniósł, że organ zasadnie stwierdził, że skarżący nie przedstawił dowodów na te okoliczności. Sąd podkreślił, że organ wskazał w decyzji, że sytuacja materialna rodziny skarżącego jest trudna, więc ponoszenie jakichkolwiek dalszych wydatków związanych z codziennym funkcjonowaniem rodziny, bez względu na to czy zostaną udowodnione czy nie, oceny tej nie zmienią. Organ nie kwestionował trudnej sytuacji finansowej skarżącego i jego rodziny, jednak uznał, że skoro skarżący jest w stanie spłacać inne zobowiązania, poszukuje pracy, a dodać należy, że posiada wykształcenie i doświadczenie zawodowe, które są atutami w jej poszukiwaniu i z dużym prawdopodobieństwem może ją znaleźć, to istnieje możliwość spłaty należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i nie spowoduje ona zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny. W ocenie Sądu wnioski wysnute przez organ, choć sprzeczne z oczekiwaniami skarżącego, nie wykraczają poza granice uznania administracyjnego zakreślone przez powołane powyżej przepisy regulujące umorzenie należności z tytułu składek. Sąd podkreślił, że należności z tytułu składek oraz cele na które są te składki przeznaczane, posiadają publicznoprawny charakter, a organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Dotyczy to także podejmowania decyzji w przedmiocie umarzania należności, którym ustawodawca nadał charakter uznaniowy, w którym interes strony powinien być brany pod uwagę łącznie z interesem społecznym. Umarzanie należności ma nieodwracalne i definitywne skutki, pozbawia ZUS możliwości egzekucji należności w przyszłości, w sytuacji gdy sytuacja materialna zobowiązanego uległaby znacznej poprawie, czego nie można wykluczyć. Dlatego, zdaniem Sądu I instancji, działania organu mające na celu wyegzekwowanie tych należności są usprawiedliwione. W konkluzji Sąd I instancji wskazał, że stanowisko jakie zostało przyjęte przez organy w przedmiotowej sprawie jest zgodne z prawem, a organy oparły je na zgromadzonym w sposób wyczerpujący materiale dowodowym i uzasadniły swoje stanowisko. II Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji złożył J. T. Zaskarżył to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Powołując się na podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 1 (w skardze powołany art. 174 §1) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej powoływana jako "p.p.s.a."), strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego: 1) poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia, polegające na wadliwym uznaniu, że katalog przesłanek uzasadniających umorzenie należności z tytułu składek nie jest zamknięty, podczas gdy ww. katalog przesłanek ma charakter otwarty, a to poprzez użyte sformułowanie " w szczególności"; 2) poprzez błędną wykładnię art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia, polegającą na przyjęciu, że zaistnienie przesłanek wyrażonych w hipotezie normy prawnej wyrażonej ww. przepisach nie zobowiązuje organu rentowego do zastosowania wnioskowanej ulgi oraz, że decyzja organu rentowego w tej mierze pozostaje uznaniowa (dowolna), niezależna od spełnienia przez uprawnionego ww. przesłanek umorzenia. Powołując się na podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (w skardze powołany art. 174 § 2) strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania poprzez błędną wykładnię art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. polegającą na przyjęciu, że sądowa kontrola zasadności przyznania ulgi lub odmowy przyznania ulgi nie odnosi się do zasadności przyznania lub odmowy przyznania ulgi, lecz jedynie do zbadania czy organ rentowy wydał decyzję z zachowaniem przepisów postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał w szczególności, że błędne jest stanowisko Sądu I instancji, że sądowa kontrola zasadności przyznania lub odmowy przyznania ulgi, o której mowa w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. ogranicza się do zbadania, czy organ wydał decyzję z zachowaniem przepisów postępowania administracyjnego. W ocenie skarżącego, rozstrzygnięcie Sądu powinno dotyczyć również oceny zasadności przyznania lub odmowy ulgi w zapłacie składek na ubezpieczenie społeczne przez organ rentowy w kontekście spełnienia przez uprawnionego przesłanek uprawniających do skorzystania z umorzenia tych składek. Zdaniem skarżącego umorzenie jest zasadne w stosunku do tych dłużników, których stan majątkowy i sytuacja rodzinna nie pozwala na egzekucję, ponieważ powodowałaby ona ciężkie, negatywne skutki dla ich rodzin. Oznacza to stan, w którym spłacanie zadłużenia z tytułu składek na własne ubezpieczenie pozbawia rodzinę dłużnika niezbędnych środków utrzymania i nie pozwala na zaspokojenie wszystkich potrzeb życiowych. Powodem do umorzenia niezapłaconych składek są w szczególności także koszty ponoszone na skutek przewlekłej choroby wnioskującego o umorzenie lub członka jego rodziny. Skarżący podkreślił, że katalog przesłanek uzasadniających umorzenie należności z tytułu składek nie jest zamknięty. Rozporządzenie wskazuje tylko przesłanki, które prawodawca uznał za zasługujące na szczególne wyróżnienie. Skarżący podkreślił, że jego sytuacja majątkowa i rodzinna (ciężka choroba żony), możliwości zarobkowe (trudności w znalezieniu pracy), zadłużenie wobec banków i najbliższych krewnych (rodzice żony), wypełnia hipotezę normy prawnej wyrażonej w art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia. Skarżący zakwestionował stanowisko Sądu I instancji, że nawet spełnienie którejkolwiek z przesłanek spośród określonych w art. 28 ust 3 i 3a u.s.u.s. i w rozporządzeniu wykonawczym, nie obliguje zakładu do umorzenia należności z tytuły składek. Taką wykładnię wskazanego przepisu skarżący uznał za niedopuszczalną, albowiem pozostawiałaby ona możliwość odmowy przyznania ulgi niezależnie od spełnienia przesłanek wyrażonych w hipotezie przedmiotowej normy prawnej. Taka interpretacja przepisów prawa prowadzi, zdaniem skarżącego, do kolejnego wniosku, że bezcelowym było określanie przez ustawodawcę przesłanek uzasadniających umorzenie, skoro decyzja organu rentowego pozostaje w pełni dowolna, ocenna, niezależna od spełnienia przez wnioskującego przesłanek umorzenia. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie skorzystał z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie rozważań wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą środek zaskarżenia, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Przystępując do merytorycznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej, podkreślić na wstępie należy, że skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach, tj. zarówno na zarzucie naruszenia przepisów postępowania ( art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) jak i na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię ( art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Jak trafnie akcentuje się w orzeczeniach sądów administracyjnych, w sytuacji gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego jak i naruszenie przepisów postępowania – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zarzut naruszenia przepisów postępowania. Z uwagi na to, że zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego ściśle wiążą się z zarzutami naruszenia przepisów prawa procesowego, zasadne i celowe jest łączne odniesienie się do tych zarzutów. Należy bowiem zauważyć, że zakres niezbędnych ustaleń faktycznych w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne wyznaczają przepisy prawa materialnego. Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że decyzja o umorzeniu należności jest decyzją uznaniową. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że kontrola decyzji uznaniowych jest co do zasady traktowana jako ograniczona. Kontrola takich rozstrzygnięć obejmuje przede wszystkim istnienie podstaw faktycznych i prawnych do ich wydania. W pełnym zakresie sądy administracyjne kontrolują natomiast prawidłowość postępowania wyjaśniającego, a więc przede wszystkim jego zakres, sposób przeprowadzenia i prawidłowość dokonanej oceny. Uznaniowy charakter decyzji nie zwalnia przy tym organu administracji od obowiązku wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), całościowego wyjaśnienia sprawy i wydania decyzji przekonywującej pod względem faktycznym i prawnym. Ocena zasadności zarzutów dotyczących prawa materialnego opartych na podstawie naruszenia art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia wymaga na wstępie wskazania, że w art. 28 ust. 1 u.s.u.s ustawodawca określił granice przedmiotowe możliwego umorzenia, zaś w ust. 2 i ust. 3 sprecyzował zasadnicze przesłanki umożliwiające umorzenie. Przepis art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. stanowi bowiem, iż należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W przepisie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. ustawodawca wskazał siedem przypadków, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. W uchwale z dnia 6 maja 2004 r. (sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285) Sąd Najwyższy wskazał między innymi, że " (...) Przepis art. 28 ust. 2 ustawy o u.s.u.s. (...) jest oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy, może, ale nie musi umorzyć zaległości. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone". Przewidziane w art. 28 ust. 2 i 3 ustawy uzależnienie umarzania należności z tytułu składek od całkowitej ich nieściągalności nie dotyczy ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek. Do nich zalicza się przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą zobowiązanych do płacenia składek na swoje ubezpieczenie społeczne. Z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziana jest dodatkowa możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie, która dotyczy ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami. Przepis ten stanowi, że należności z tytułu składek ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Ta grupa płatników potraktowana została przez ustawodawcę łagodniej i zaległe należności w przypadku takich podmiotów mogą być umarzane, mimo braku całkowitej nieściągalności, w sytuacjach określonych w rozporządzeniu. Unormowania powyższe kierowane są zatem do różnych podmiotów. Z art. 28 ust. 3 b u.s.u.s. wynika, że dla oceny, czy przypadek jest uzasadniony należy brać pod uwagę z jednej strony ważny interes osoby zobowiązanej, a z drugiej strony stan finansów ubezpieczeń społecznych. Podejmując decyzję w tym zakresie organ musi zatem wyważyć oba wskazane interesy. Aby to uczynić musi dokładnie ustalić sytuację osoby zobowiązanej i jednocześnie mieć na uwadze zasadę ogólną postępowania administracyjnego określoną w art. 7 k.p.a. Zgodnie z § 3 rozporządzenia, ZUS może umorzyć należności, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie ich opłacić, gdyż pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Ustawodawca wymienia przykładowo sytuacje, które mogą uzasadniać umorzenie należności tej grupy płatników. Są to m.in.: pozbawienie zobowiązanego i jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (§ 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia) oraz przewlekła choroba zobowiązanego (§ 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia). Zatem te dwie okoliczności ustawodawca sam wymienił, jako mogące powodować, że dochodzenie należności pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Przedstawione powyżej rozumienie powołanych przepisów prawa materialnego pozwala ocenić właściwie zakres koniecznego postępowania dowodowego i dokonanych w nim ustaleń. Jak już podniesiono na wstępie, przy ocenie legalności decyzji uznaniowych istota problemu sprowadza się do należycie przeprowadzonego postępowania dowodowego i właściwej oceny jego wyników oraz należytego, wnikliwego uzasadnienia decyzji. Organ dla podjęcia prawidłowej decyzji musi mieć bowiem jasność, czy opłacenie należności z tytułu składek rzeczywiście pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności pozbawiłoby go i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Organ, w postępowaniu z wniosku o umorzenie należności z tytułu składek, musi zatem ustalić, czy zobowiązany wykazał, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną zapłata należności pociągnęłaby zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny, m.in. z uwagi na to, że zapłata pozbawiłaby go i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych oraz z uwagi na to, że zobowiązany dotknięty jest przewlekłą chorobą. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że wprawdzie ciężar dowodu istnienia przesłanek umorzenia, co do zasady, spoczywa na wnioskodawcy, to jednak organ orzekający w sprawie jest zobligowany do prawidłowego przeprowadzenia postępowania dowodowego. Prawidłowość działań organu orzekającego w tym zakresie podlega kontroli sądowej, w ramach której Sąd ocenia, czy materiał dowodowy zgromadzony został w sposób wystarczający dla ustalenia istnienia przesłanek umorzenia oraz czy został prawidłowo oceniony, a następnie, czy z oceny tej zostały wyciągnięte wnioski właściwe pod względem logicznym i pod względem prawnym. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie podważyła skutecznie stanowiska Sądu I instancji, a sformułowane w niej zarzuty naruszenia prawa materialnego jak również naruszenia przepisów postępowania są niezasadne. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowe jest stanowisko organu, zaakceptowane przez Sąd I instancji, że skarżący nie wykazał istnienia przesłanek całkowitej nieściągalności. W rozpoznawanej sprawie nie ma miejsca również powoływana w skardze przesłanka wynikająca z § 3 ust.1 pkt 3 rozporządzenia. Jak wskazano wyżej, umorzenie należności z tytułu składek jest wyjątkiem, który może znaleźć zastosowanie tylko wtedy, kiedy przesłanki umorzenia zostały wykazane w sposób niewątpliwy. Sąd I instancji trafnie wskazał, że organ orzekający podnoszone przez wnioskodawcę okoliczności wziął pod uwagę i dokonał ich wszechstronnej oceny, co znalazło odzwierciedlenie tak w materiale dowodowym sprawy jak również w uzasadnieniu decyzji organu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wobec analizy sytuacji majątkowej, finansowej i rodzinnej skarżącego, opierając się na materiale zebranym w aktach sprawy należy przyjąć, że właściwie ustalono i oceniono stan faktyczny. Przy ocenie decyzji ZUS i wyroku Sądu I instancji, należy zawsze mieć na uwadze, że skoro ustawodawca przewidział możliwość zastosowania umorzenia należności z tytułu składek w uzasadnionych sytuacjach, to organ odmawiając zastosowania tej instytucji zobligowany jest należycie wykazać, że okoliczności tej sprawy nie uzasadniają potraktowania jej w sposób szczególny. Obowiązkom tym organ w sprawie niniejszej sprostał. Sąd I instancji oceniając legalność zaskarżonej decyzji, stwierdził, że organy orzekające prawidłowo uznały, że skarżący nie wykazał istnienia przesłanek całkowitej nieściągalności. Powoływana natomiast w skardze przesłanka wynikająca z § 3 ust.1 pkt 3 rozporządzenia nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie, ponieważ w powołanym przepisie mowa jest o przewlekłej chorobie zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu. Z niekwestionowanych okoliczności faktycznych wynika, że skarżący nie jest pozbawiony możliwości uzyskiwania dochodu z powodu przewlekłej choroby własnej lub członka rodziny, a wręcz przeciwnie, to przewlekle chora żona zobowiązanego osiąga dochody z tytułu zatrudnienia. Z akt sprawy wynika także, że małżonkowie spłacają zobowiązania wobec banku, przeznaczając środki na uregulowanie swoich zobowiązań. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, iż należności z tytułu zaciągniętych kredytów są zobowiązaniami cywilnoprawnymi podczas, gdy zobowiązania z tytułu składek są zobowiązaniami publicznoprawnymi i mają pierwszeństwo w zaspokojeniu. Wymaga podkreślenia, że zarówno organ jak i Sąd I instancji nie kwestionował trudnej sytuacji finansowej skarżącego i jego rodziny, jednak uznał, że skoro skarżący jest w stanie spłacać inne zobowiązania, poszukuje pracy, posiada wykształcenie i doświadczenie zawodowe, które są atutami w jej poszukiwaniu i z dużym prawdopodobieństwem może ją znaleźć, to istnieje możliwość spłaty należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i nie spowoduje ona zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny. Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że wnioski wysnute przez organ, choć sprzeczne z oczekiwaniami skarżącego, nie wykraczają poza granice uznania administracyjnego zakreślone przez powołane powyżej przepisy regulujące umorzenie należności z tytułu składek. Trafnie wskazuje Sąd I instancji, że należności z tytułu składek oraz cele na które są te składki przeznaczane, posiadają publicznoprawny charakter, a organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Dotyczy to także podejmowania decyzji w przedmiocie umarzania należności, którym ustawodawca nadał charakter uznaniowy, w którym interes strony powinien być brany pod uwagę łącznie z interesem społecznym. Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że umarzanie należności ma nieodwracalne i definitywne skutki, pozbawia ZUS możliwości egzekucji należności w przyszłości, w sytuacji gdy sytuacja materialna zobowiązanego uległaby znacznej poprawie, czego nie można wykluczyć. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.