II GSK 894/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Zofia Przegalińska (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Wdowiak Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 23 listopada 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 1565/10 w sprawie ze skargi K. G., J. G. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę K. G. i J. G. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że w dniu 8 września 2009 r. w czasie objazdu drogi krajowej nr [...] na odcinku L. – N. S. pracownik Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad stwierdził samowolne zajęcie pasa drogowego przy posesji K. G. i J. G. poprzez ułożenie w pasie drogi krajowej na przeciwskarpie i przepuście nad zjazdem kamienia łamanego. Na powyższą okoliczność sporządzona została notatka służbowa, w której wskazano, iż powyższe prace utrudniają utrzymanie rowu w należytym stanie technicznym, szczególnie ze względu na istniejące wypusty fekalii z pobliskich zabudowań do rowu. Sporządzono też dokumentację fotograficzną potwierdzającą powyższe. Pismem z dnia [...] października 2009 r. J. G. został wezwany do przywrócenia pasa drogowego do poprzedniego stanu w terminie do [...] listopada 2009 r. Do tego terminu stan pierwotny pasa drogowego nie został przywrócony. Natomiast w dniu [...] listopada 2009 r. J. G. poinformował organ, iż nie podejmuje działań oddziaływujących na przebiegającą drogę, dlatego zwraca się o zaniechanie wszczynania działań administracyjnych. W dniu [...] listopada 2009 r. odbyły się oględziny miejsca zajęcia pasa drogowego, sporządzono protokół z tej czynności oraz dokumentację fotograficzną. Pismem z dnia [...] listopada 2009 r. organ zawiadomił J. G. o wszczęciu postępowania administracyjnego, a w dniu [...] grudnia 2009 r. K. G. W dniu [...] stycznia 2009 r. odbyły się kolejne oględziny miejsca zajęcia pasa drogowego i ponownie stwierdzono zajęcie pasa drogowego o wymiarach 2,10 m x 11,8 m – 24,78 m2. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, powołując się na art. 40 ust. 4 i ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) i § 2 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz.U. z 2004 r. Nr 129, poz. 1369) oraz art. 104 k.p.a. nałożył na J. G. i K. G. karę pieniężną w wysokości 12 390 zł za zajęcie 24,78 m2 pasa drogowego drogi krajowej nr [...] Z. – M. w km [...] strona prawa przyległego do działki nr [...] w miejscowości M. polegające na ułożeniu kamienia łamanego na przeciwskarpie rowu, w okresie od [...] grudnia 2009 r. do [...] kwietnia 2010 r. (100 dni) bez zezwolenia zarządcy drogi. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wskazał, że brak jest podstaw do wymierzenia kary. Zdaniem strony żaden ze wskazanych w decyzji przepisów nie miał zastosowania w sprawie. Kara powinna być naliczona tylko za okres prowadzenia robót w pasie drogowym, zaś za okres pozostawania kamienia w pasie drogowym zastosowanie powinien mieć art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w W., rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] maja 2010 r. utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję. Organ uznał zarzuty strony za nieuzasadnione i wyjaśnił, że kamienia łamanego położonego na skarpie rowu nie można zakwalifikować do urządzeń infrastruktury technicznej, co wyklucza sugerowane przez stronę zastosowanie art. 40 ust. 5 odwołującego się do art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Nie doszło również do zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności, ponieważ teren nie został wygrodzony i był dostępny, były natomiast prowadzone roboty w pasie drogowym, w wyniku których ułożony został kamień na przeciwskarpie rowu drogowego, a więc był to rodzaj zajęcia pasa drogowego omówiony w art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy. Organ przyznał, że w trakcie prowadzonego postępowania nie stwierdzono czynności w pasie drogowym, jednakże utrzymywał się ich skutek. Kara pieniężna dotyczy zatem całego okresu, w którym były podstawy do uznania, że trwa stan zajęcia pasa drogowego. Organ nadto zaznaczył, że informacje o sankcjach wynikających z ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia były przekazywane stronie kilkakrotnie co dawało stronie możliwość uporządkowania terenu i uniknięcia kary. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję K. G. i J. G. domagając się jej uchylenia wraz z poprzedzającą ją decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. podtrzymali zarzuty i argumentację zawartą we wniosku. Dodatkowo podnieśli, że po utrzymaniu zaskarżonych decyzji poczynili istotne ustalenia w zakresie przebiegu granic drogi krajowej i ich działek dlatego z chwilą uzyskania potwierdzenia uzupełnią skargę. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, że nie ulega wątpliwości, że skarżący przed przeprowadzeniem robót polegających na ułożeniu kamienia łamanego na przeciwskarpie rowu powinni uzyskać zgodę zarządcy drogi. Okolicznością bezsporną jest to, że podczas kontroli pracownicy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad stwierdzili umieszczenie kamienia łamanego w pasie drogowym drogi krajowej. Poprzez przeprowadzenie tych robot nastąpiło trwałe zajęcie pasa drogowego drogi krajowej bez zezwolenia. Trwały skutek tych robot utrzymywał się przez cały okres, za jaki nałożono na skarżących karę pieniężną. W ocenie Sądu organ prawidłowo zastosował w sprawie art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. W skardze kasacyjnej podniesiony został zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) poprzez jego niewłaściwą wykładnię, polegającą na przyjęciu, że pod pojęciem prowadzenia robót rozumie się również trwałe skutki robót oraz art. 40 ust. 2 pkt 1 i 2 ust. 4 i 5 ustawy o drogach publicznych i § 2 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości opłat, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad przez ich niewłaściwe zastosowanie w ustalonym stanie faktycznym sprawy. Według stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nieprawidłowe jest zastosowanie przez organ art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Przepis art. 40 ust. 2 tej ustawy wyraźnie rozróżnia sytuacje polegające na prowadzeniu robót w pasie drogowym (pkt 1) oraz sytuacje, w których utrzymuje się pewien stan faktyczny powstały w wyniku prowadzonych robót (pkt 2 i pkt 3). Argumentując zarzuty skargi kasacyjnej jej autor odwołał się do definicji robót budowlanych, z której wynika, że należy przez nie rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. W ocenie strony skarżącej utworzenie skarpy w rowie przy jezdni może być zakwalifikowane jako infrastruktura techniczna niezwiązana z potrzebami ruchu drogowego podobnie jak urządzenia służące do odwodnienia czy urządzenia do oświetlenia. Wskazując na zarzuty skargi kasacyjnej jej autor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w W. z dnia [...] listopada 2010 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. lub ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie znajduje uzasadnionych podstaw a ponadto Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził przesłanek nieważności postępowania. Z tych też powodów skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, zatem nie jest kwestionowany w sprawie jej stan faktyczny przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia. Według tego niekwestionowanego stanu faktycznego skarżący bez zezwolenia dokonali zajęcia pasa drogowego przy swojej posesji poprzez ułożenie w pasie drogi krajowej na przeciwskarpie rowu i przepuście nad zjazdem kamienia łamanego. W ten sposób zajęli pas drogowy o powierzchni 24,78 m2. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego autor skargi kasacyjnej wskazał na naruszenie art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych przez jego błędną wykładnię. Uzasadniając ten zarzut wskazał, że niewłaściwie jest rozumiany ten przepis przez Sąd I instancji, który uznał, że odnosi się on do sytuacji trwałego skutku przeprowadzonych robót w pasie drogowym. Argumentując swoje stanowisko autor skargi kasacyjnej zwraca uwagę, że ustawa o drogach publicznych nie zawiera definicji legalnej zwrotu "prowadzenie robót budowlanych" i przywołuje definicję robót budowlanych zawartą w prawie budowlanym. Odnosząc się do koncepcji przedstawionej przez autora skargi kasacyjnej należy już na wstępie zaznaczyć, że odwoływanie się do definicji "robót budowlanych" zawartej w prawie budowlanym jest nieuzasadnione. Ustawa o drogach publicznych w powołanym art. 40 ust. 2 pkt 1 nie używa pojęcia "roboty budowlane", zatem dokonywanie wykładni tego przepisu z użyciem tego zwrotu należy uznać za nieuprawniony zabieg interpretacyjny. Zgodnie z powołanym przepisem zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to dotyczy prowadzenia robót w pasie drogowym. Skarżący zezwolenia takiego nie posiadali i jak wykazano w postępowaniu administracyjnym przeprowadzili roboty polegające na ułożeniu kamienia łamanego w pasie drogi krajowej na przeciwskarpie rowu i przepuście nad zjazdem. Tego rodzaju roboty wywarły skutek w postaci zajęcia pasa drogowego trwający w czasie. Zatem za trafny należy uznać pogląd Sądu I instancji, że jeśli przeprowadzenie robót w pasie drogowym wywołało skutki utrzymujące się w określonym czasie to kara pieniężna jest naliczana z uwzględnieniem liczby dni zajmowania pasa drogowego. Odnosząc się do stanowiska przedstawionego w skardze kasacyjnej należy wskazać na treść art. 39 ust. 1 pkt 7 ustawy o drogach publicznych, Z przepisu tego wynika, że zabronione jest dokonywanie w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się między innymi niszczenia rowów, skarp, nasypów i wykopów oraz samowolnego rozkopywania drogi. Utwardzenie skarpy w rowie przy jezdni nie może być zatem traktowane jako umieszczenie w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej jak to sugeruje autor skargi kasacyjnej. Dokonując kontroli decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, Sąd I instancji trafnie zatem uznał, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 40 ust. 4 i ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Jeśli chodzi o drugi zarzut skargi kasacyjnej sformułowany jako naruszenie art. 40 ust. 2 pkt 1 i 2, ust. 4 i 5 ustawy o drogach publicznych i § 2 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad przez ich niewłaściwe zastosowanie w ustalonym stanie faktycznym sprawy to zarzut ten jest niezrozumiały. Sąd I instancji nie stosował art. 40 ust. 2 pkt 2 i ust. 5 ustawy o drogach publicznych. Autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił jakie wnioski mają wynikać z zacytowanego powyżej zarzutu z uwagi na powołane w nim przepisy. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.