II GSK 915/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędziowie NSA Magdalena Bosakirska (spr.) Janusz Zajda Protokolant Sylwia Nerkowska po rozpoznaniu w dniu 8 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. Sz. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 21 września 2011 r. sygn. akt VIII SA/Wa 901/10 w sprawie ze skargi J. Sz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień diagnosty do wykonywania badań technicznych pojazdów oraz wykreślenia z ewidencji diagnostów oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 21 września 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 901/10 po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. Sz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] o cofnięciu uprawnień diagnosty do wykonywania badań technicznych pojazdów oraz wykreślenia z ewidencji diagnostów: 1/ stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] maja 2010 r. w zakresie wykreślenia skarżącego z ewidencji diagnostów prowadzonej przez Prezydenta Miasta R. oraz stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji SKO w R. w części utrzymującej w mocy decyzję I instancji o wykreśleniu skarżącego z ewidencji diagnostów, 2/ w pozostałym zakresie oddalił skargę, 3/ stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w części stwierdzającej jej nieważność i 4/ zasądził od organu na rzecz skarżącego koszty postępowania. I Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. Decyzją z dnia [...] czerwca 2000 r. Prezydent Miasta R. uprawnił J. Sz. do dokonywania badań technicznych pojazdów w zakresie badań okresowych i badań dodatkowych w kategoriach: a, b, c, d, e, f, g (nr uprawnień [...]). Z powodu zmiany przepisów prawa decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. Prezydent Miasta R. zastąpił dotychczasowy numer uprawnień numerem [...] oraz wpisał J. Sz. do ewidencji diagnostów. Wyrokiem z dnia [...] lutego 2009 r., sygn. akt II K 799/05 Sąd Rejonowy w R. II Wydział Karny uznał J. Sz. za winnego tego, że działając na terenie Okręgowej Stacji Kontroli Pojazdów "[...]" sp. z o.o. przy ul. W. [...] w R. w dniach: [...] w dowodach rejestracyjnych [...] pojazdów różnych marek poświadczył nieprawdę o spełnieniu warunków technicznych przez te pojazdy, dokonując wpisu o przeprowadzeniu badań technicznych, podczas gdy rzeczywiście tych badań nie dokonał. Wyrok został utrzymany w mocy przez Sąd Okręgowy w R. V Wydział Karny Odwoławczy wyrokiem z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt V Ka 379/09. W dniu [...] kwietnia 2010 r. Prezydent Miasta R. przeprowadził kontrolę w Stacji Kontroli Pojazdów [...] "[...]" sp. z o.o. w R., zatrudniającej J. Sz. jako diagnostę. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] Prezydent Miasta R. na podstawie art. 84 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.) dalej powoływanej jako "p.r.d." cofnął J. Sz. uprawnienia diagnosty nr [...] oraz wykreślił go z ewidencji diagnostów, stwierdzając w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, że diagnosta dokonał wpisów w dowodach rejestracyjnych pojazdów oraz wydał zaświadczenia dla pojazdów niezgodnie ze stanem faktycznym przez co popełnił czyn z art. 84 ust. 3 p.r.d. To negatywne zachowanie zostało ujawnione przez organy ścigania, a przeprowadzona kontrola potwierdziła, że pojazdy te miały być poddane badaniom technicznym. Zdaniem Prezydenta Miasta R. podczas przeprowadzania kontroli istnieje niewielkie prawdopodobieństwo stwierdzenia wskazanych naruszeń. Byłoby to możliwe gdyby w obecności kontrolera diagnosta dokonywał stosownego wpisu do dowodu rejestracyjnego bez przeprowadzenia badania technicznego pojazdu, a jest to z oczywistych względów mało prawdopodobne. Prezydent Miasta R. podkreślił, że skoro brzmienie art. 84 ust. 3 p.r.d. upoważnia organ do cofnięcia uprawnień wyłącznie na podstawie własnych ustaleń kontrolnych, to tym bardziej logiczne jest, iż skutek taki musi wywołać prawomocny wyrok sądu, stwierdzający dopuszczenie się czynu zabronionego. Nie można bowiem traktować odmiennie identycznego czynu tylko ze względu na różny sposób jego ujawnienia. W odwołaniu J. Sz. wniósł o uchylenie decyzji, argumentując, że sąd karny nie orzekł wobec niego środka karnego w postaci zakazu wykonywania zawodu diagnosty, a cofnięcie uprawnień przez organ jest zbyt dotkliwe. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję I instancji, wskazując, że ustalenia wyroku sądu karnego zostały potwierdzone w dokumentacji prowadzonej przez Stację Kontroli Pojazdów "[...]" sp. z o.o. w R., w której J. Sz. pracował w charakterze diagnosty. W ocenie SKO w R. skoro J. Sz. poświadczył nieprawdę w dokumentach o przeprowadzonych badaniach technicznych pojazdów, podczas gdy badań tych rzeczywiście nie wykonał, czyli dopuścił się przestępstwa, za które został prawomocnie skazany, to okoliczność ta wypełnia przesłankę z art. 84 ust. 3 pkt 2 p.r.d., wykładanego celowościowo. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. J. Sz. wniósł o uchylenie decyzji wydanych w tej sprawie, zarzucając naruszenie art. 84 ust. 3 p.r.d. polegające na cofnięciu uprawnień diagnosty, pomimo że kontrola z dnia [...] kwietnia 2010r. nie wykazała by faktycznie naruszył ten przepis. W odpowiedzi na skargę SKO w R. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji, uznając, że nie ma przepisu prawa, który by dawał podstawę do wykreślenia diagnosty z ewidencji diagnostów. Wyrokiem z dnia 21 września 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność decyzji organów obu instancji w zakresie wykreślenia skarżącego z ewidencji diagnostów, natomiast w pozostałym zakresie oddalił skargę. Zgodnie z art. 84 ust. 3 pkt 2 p.r.d. organ (starosta, prezydent) cofa diagnoście uprawnienie do wykonywania badań technicznych, jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono wydanie przez diagnostę zaświadczenia albo dokonanie wpisu do dowodu rejestracyjnego pojazdu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami. Mając na uwadze treść powyższego przepisu prawa Sąd I instancji stwierdził, że ani ten przepis, ani żaden inny nie normuje kwestii związanej z wykreśleniem diagnosty z ewidencji diagnostów. Skoro poza art. 84 ust. 3 p.r.d. organy nie wskazały normy, na podstawie której orzekły o wykreśleniu skarżącego z ewidencji diagnostów, to w tej części ich decyzje są nieważne w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), ponieważ zostały wydane bez podstawy prawnej. Sąd I instancji uznał, że art. 84 ust. 3 p.r.d. należy wykładać celowościowo, a zatem dla oceny możliwości zastosowania danej sankcji nie może mieć podstawowego znaczenia sam sposób ujawnienia dopuszczenia się określonego naruszenia. Zdaniem Sądu nietrafna jest argumentacja skarżącego, że tylko w sytuacji, gdy postępowanie karne i wyrok skazujący wywołane zostały wcześniejszą kontrolą ze strony starosty (prezydenta), zachodziłaby podstawa do wydania decyzji rozstrzygającej o cofnięciu diagnoście uprawnień. Takie rozumienie przepisu art. 84 ust. 3 p.r.d. godziłoby w zasadę równości i byłoby sprzeczne z interesem społecznym. Celem analizowanego przepisu jest odsunięcie od czynności diagnostycznych nierzetelnych diagnostów, a nie kwestie związane z nadzorem nad stacjami kontroli pojazdów i sposobem przeprowadzania w ramach tego nadzoru kontroli wykonywania czynności diagnostycznych. Do tych kwestii odnosi się bowiem art. 83b p.r.d. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżący w okresie od [...] do [...], będąc uprawnionym jako diagnosta do wykonywania badań technicznych pojazdów [...] razy poświadczył nieprawdę, dokonując wpisów o przeprowadzeniu badań technicznych bez rzeczywistego wykonania tych badań. Ujawnione to zostało przez organy ścigania, natomiast przeprowadzona kontrola potwierdziła jedynie fakt, że określone pojazdy miały być poddane badaniom technicznym. W ocenie Sądu I instancji prawomocny wyrok za poświadczenie nieprawdy o wykonaniu badań technicznych pojazdów bez faktycznego ich wykonania pozwala uznać za udowodnione okoliczności w nim stwierdzone, zatem organ musiał, a nie tylko mógł, cofnąć nadane diagnoście uprawnienia. W tym zakresie decyzje są zgodne z prawem. II Skargę kasacyjną złożył J. Sz. Wyrok zaskarżył w pkt 2 sentencji tj. w części utrzymującej w mocy decyzję I instancji oraz decyzję II instancji. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wnoszący skargę kasacyjną na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej powoływanej jako "p.p.s.a." zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 84 ust. 3 p.r.d. w postaci naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, mającą wpływ na treść orzeczenia, polegającą na przyjęciu, że wydany wyrok o sygn. akt II K 799/05 Sądu Rejonowego w R. z dnia [...] lutego 2009 r., w którym skarżącego uznano winnym popełnienia zarzucanego mu czynu zabronionego stanowi podstawę do wydania decyzji o cofnięciu skarżącemu uprawnień na podstawie art. 84 ust. 3 p.r.d. Uzasadniając zarzut, wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji narusza prawo i powinien zostać uchylony, ponieważ ten Sąd uznał za zgodne z prawem działanie organów, polegające na cofnięciu uprawnień diagnosty do wykonywania badań technicznych pojazdów wyłącznie na podstawie prawomocnego wyroku skazującego diagnostę za przestępstwo poświadczenia nieprawdy, bez przeprowadzenia kontroli i wykazania w oparciu o zebrany w toku postępowania administracyjnego materiał dowodowy, że diagnosta dopuścił się takich uchybień zawodowych, które skutkują cofnięciem mu uprawnień. Przeprowadzona w tej sprawie kontrola nie wykazała by skarżący popełnił uchybienia w związku z wykonywanymi czynnościami. SKO w R. nie skorzystało z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Wnoszący skargę kasacyjną stawia jeden tylko zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) tj. art. 84 ust. 3 p.r.d. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że dla cofnięcia diagnoście przez organ uprawnień do wykonywania badań technicznych pojazdów wystarczający jest prawomocny wyrok sądu karnego, którym diagnostę uznano winnym popełnienia przestępstwa fałszu intelektualnego – dokonywania niezgodnych ze stanem faktycznym wpisów o przeprowadzeniu badań technicznych pojazdów, mimo że diagnosta rzeczywiście takich badań nie przeprowadził. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną prawidłowa wykładania art. 84 ust. 3 p.r.d. powinna prowadzić do wniosku, że organ może cofnąć uprawnienia diagnoście w zasadzie jedynie wtedy, gdy w wyniku kontroli stacji kontroli pojazdów, w której zatrudniony jest diagnosta wykaże, że dopuścił się on uchybień opisanych w tym przepisie. Wskazać należy, że zagadnienie to, jako budzące rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych zostało już rozstrzygnięte uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2012 r., sygn. akt II GPS 2/11 (publik. ONSAiWSA z 2012 r. nr 3, poz. 37), gdzie NSA stwierdził: "Sposób ujawnienia dopuszczenia się przez diagnostę naruszenia określonego art. 84 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) nie ma znaczenia dla oceny możliwości zastosowania sankcji przewidzianej w tym przepisie". NSA wyjaśnił wówczas, że nie ma normatywnych przesłanek do przyjęcia, iż kontrola przeprowadzona w oparciu o art. 83b ust. 2 pkt 1 (uprzednio art. 83 ust. 6) – Prawa o ruchu drogowym jest elementem nadzoru nad uprawionymi diagnostami. Jest to kontrola działalności gospodarczej prowadzonej przez przedsiębiorcę. Natomiast uprawnienia nadzorcze starosty w stosunku do diagnostów określa art. 84 ust. 2 i 4 p.r.d., a elementami tego nadzoru są: nadanie uprawnień do wykonywania badań technicznych i cofnięcie nadanych uprawnień przy zastosowaniu ustawowych przesłanek. W omawianej uchwale NSA stwierdził również, że "(...) brak jest racjonalnych przesłanek do wykluczenia możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia uprawnień, w sytuacji gdy informacje o wydaniu przez diagnostę zaświadczenia albo dokonaniu wpisu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami zostały uzyskane podczas analizy akt w innej sprawie, czy też pochodzą od innych organów. Przyjęcie poglądu przeciwnego spowodowałby, iż przepis art. 84 ust. 3 pkt 2 Prawa o ruchu drogowym nie mógłby spełniać swojej funkcji. Nie może budzić wątpliwości, że celem tego przepisu jest odsunięcie od czynności diagnostycznych nierzetelnych diagnostów. Wydanie przez diagnostę zaświadczenia, czy też dokonanie wpisu do dowodu rejestracyjnego pojazdu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami, może mieć bezpośredni wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego, godzić w życie i zdrowie ludzkie. Założenie, że nie można wszcząć postępowania o cofnięcie uprawnień diagnoście, który przy wykonywaniu czynności diagnostycznych godzi się na takie zagrożenia, tylko z tego powodu, iż nie ujawniono naruszającego prawo działania w toku kontroli przeprowadzonej u zatrudniającego go przedsiębiorcy, prowadzi do rażąco niesprawiedliwych i irracjonalnych konsekwencji. Nie można także nie zauważyć, że w świetle doświadczenia życiowego, wysoce nieprawdopodobna jest sytuacja, w której w toku zapowiedzianej u przedsiębiorcy prowadzącego stację pojazdów kontroli, zatrudniony w tej stacji diagnosta w obecności kontrolera dopuszcza się fałszu intelektualnego. Pomijając irracjonalność takiego zdarzenia wskazać należy, że gdyby nawet zaistniała taka sytuacja, obowiązkiem organu nadzoru byłoby, zgodnie z art. 304 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555 ze zm.), niezwłoczne zawiadomienie o tym prokuratora lub Policji. Zakładając racjonalność ustawodawcy brak jest argumentów dla wykazania, że tylko w sytuacji, gdy postępowanie w przedmiocie cofnięcia uprawnień diagnoście z powodów określonych w art. 84 ust. 3 pkt 2 Prawa o ruchu drogowym zostało wszczęte w "wyniku przeprowadzonej kontroli" wobec diagnosty można stosować sankcje administracyjnoprawne i karnoprawne. Natomiast nieujawnienie fałszu intelektualnego "w wyniku kontroli" znosi sankcję administracyjną. [...] "Wynik kontroli", o którym mowa w tym przepisie, nie stanowi bowiem przesłanki zastosowania sankcji, lecz określa źródło informacji uzasadniające wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia uprawnień diagnoście.". Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni aprobuje wszystkie poglądy prawne wyrażone w cytowanej wyżej uchwale oraz wydanych następnie wyrokach NSA, w tym: z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 251/11 i z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 928/11 (dostępnych w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), co czyni zarzut skargi kasacyjnej niezasadnym. Podkreślenia wymaga, że prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w R. z dnia [...] lutego 2009 r., sygn. akt II K 799/05 wnoszący skargę kasacyjną J. Sz. został uznany winnym tego, że działając na terenie Okręgowej Stacji Kontroli Pojazdów "[...]" sp. z o.o. przy ul. W. [...] w R. w dniach: [...]. w dowodach rejestracyjnych [...] pojazdów różnych marek poświadczył nieprawdę o spełnieniu warunków technicznych przez te pojazdy, dokonując wpisu o przeprowadzeniu badań technicznych, podczas gdy rzeczywiście tych badań nie dokonał. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w świetle powyższych rozważań organy zasadnie przyjęły, że spełniona została przesłanka z art. 84 ust. 3 pkt 2 p.r.d., co skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji w kwestionowanej części, a Sąd I instancji kontrolując legalność decyzji w tej części trafnie uznał, że nie narusza ona przepisów prawa. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji, gdyż zaskarżony wyrok w kontrolowanym zakresie odpowiada prawu.