I OSK 631/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1277/10 w sprawie ze skargi J.K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie zwolnienia ze służby w Państwowej Straży Pożarnej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 listopada 2010 r. II SA/Wa 1277/10 oddalił skargę J.K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie zwolnienia ze służby w Państwowej Straży Pożarnej. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...]. Uzasadniając swoje rozstrzygniecie wskazał, że Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...]zwolnił J.K. ze służby stałej w Państwowej Straży Pożarnej na podstawie art. 43 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej z dniem 26 lutego 2009 r. Zwolnienie nastąpiło w związku ze zgłoszeniem przez wyżej wymienionego pisemnego żądania zwolnienia ze służby z dniem 26 lutego 2009 r. W dniu 5 października 2009 r. do Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej za pośrednictwem Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Krakowie wpłynął raport J. K. z dnia 18 sierpnia 2009 r. o zmianę podstawy prawnej zwolnienia ze służby w Państwowej Straży Pożarnej z art. 43 ust. 2 pkt 5 na art. 43 ust. 2 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej w związku z orzeczeniem nr [...] Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej w Krakowie z dnia [...] czerwca 2009 r. o całkowitej niezdolności do służby. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] odmówił zmiany swojej decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...]. Na skutek złożonego przez J.K. odwołania sprawę rozpatrywał Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, który decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej wykonując wskazania określone w decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] na podstawie art. 155 K.p.a. wydał decyzję z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], którą odmówił J.K. zmiany decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] o zwolnieniu ze służby w Państwowej Straży Pożarnej. Na skutek złożonego odwołania sprawę rozpoznawał Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, który decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji podał, że Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej wydając w dniu [...] stycznia 2009 r. decyzję nr [...] o zwolnieniu J.K. ze służby w Państwowej Straży Pożarnej na podstawie art. 43 ust. 2 pkt 5 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, nie mógł uwzględnić orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej Nr 1 przy MSWiA w Krakowie z dnia [...] czerwca 2009 r. zatwierdzonego przez Okręgową Komisję Lekarską MSWiA w Krakowie w dniu [...] czerwca 2009 r. stwierdzającego całkowitą niezdolność do służby wyżej wymienionego od dnia 26 lutego 2009 r., dającego podstawę do zwolnienia w oparciu o art. 43 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, gdyż orzeczenie to w tym czasie w obrocie prawnym nie istniało. Wyjaśnił, że skoro decyzja wydana na podstawie art. 155 K.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją ostateczną, a nie kwestii nowych, to w trybie art. 155 K.p.a. nie można zmienić podstawy prawnej zwolnienia ze służby na podstawę, która nie istniała w dacie wydania decyzji ostatecznej o zwolnieniu ze służby w Państwowej Straży Pożarnej. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi J.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił naruszenie: – art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego błędną interpretację i niezastosowanie, – art. 43 ust. 2 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej poprzez jego niezastosowanie, – błędną analizę stanu faktycznego poprzez przyjęcie, iż w chwili wydania decyzji o zwolnieniu ze służby nie istniała przesłanka w postacie podstawy prawnej zwolnienia – tj. trwałej niezdolności do służby. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie na jego rzecz ewentualnych kosztów postępowania. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę zaaprobował stanowisko organu, który nie znalazł podstaw do zastosowania w sprawie art. 155 K.p.a. Decyzja o zwolnieniu skarżącego ze służby została wydana w dniu [...] stycznia 2009 r., zaś orzeczenie komisji lekarskiej stwierdzające jego niezdolność do służby zostało wydane dopiero w dniu [...] czerwca 2009 r. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej: P.p.s.a.) skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł J. K. reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 43 ust. 2 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie pomimo istnienia w czasie trwania stosunku służbowego obligatoryjnej przesłanki zwolnienia ze służby – tj. całkowitej niezdolności do służby w PSP, 2) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 P.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja MSWiA została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności na błędnym ustaleniu stanu faktycznego. Wskazując na powyższe podstawy wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że wprawdzie w dacie wydania decyzji o zwolnieniu go ze służby w Państwowej Straży Pożarnej brak było orzeczenia Komisji Lekarskiej oraz to, że jego całkowita niezdolność do służby została orzeczona po tej dacie, to jednak ustalenie niezdolności do służby na dzień 26 lutego 2009 r., tj. na datę zwolnienia spowodowało, iż w czasie trwania stosunku służbowego zaistniały jednocześnie dwie przesłanki obligatoryjnego zwolnienia ze służby, określone w art. 43 ust. 2 pkt 1 i 5 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. W ocenie autora skargi kasacyjnej dawało to organowi administracji możliwość zmiany ostatecznej decyzji o zwolnieniu ze służby. Wprawdzie orzeczenie Komisji Lekarskiej zostało wydane w dniu [...] czerwca 2009 r., to jednak ustalenie daty niezdolności do służby na dzień 26 lutego 2009 r. nadało mu w tym zakresie charakter quasi deklaratoryjny. Zdaniem skarżącego zarówno w uzasadnieniu decyzji jak i w uzasadnieniu wyroku Sądu nie wyjaśniono sytuacji kolizji dwóch przesłanek obligatoryjnego zwolnienia ze służby w kontekście zmiany decyzji w trybie art. 155 K.p.a. Ponadto skarżący wskazał, że jego wniosek dotyczył jedynie zmiany podstawy prawnej decyzji o zwolnieniu ze służby, a więc ewentualna ingerencja w decyzję nie dotyczyłaby podjętego rozstrzygnięcia w postaci "zwolnienia ze służby" czy też terminu jej podjęcia, a jedynie zamiany jednej przesłanki obligatoryjnej na drugą. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone enumeratywnie w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego w pierwszej kolejności zauważyć należy, że tego rodzaju wytyk może dotyczyć wyłącznie przepisów, które miały lub powinny mieć w sprawie zastosowanie. Przedmiotem kontroli sądowej była decyzja w przedmiocie odmowy zmiany decyzji wydanej na podstawie art. 43 ust. 2 pkt 5 a nie 43 ust. 2 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Ten ostatni przepis nie miał w sprawie zastosowania, a zatem zarzut jego naruszenia jest chybiony. Zastrzeżenia skarżącego nasuwa zastosowanie art. 155 K.p.a. Wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 155 K.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Taka konstrukcja powołanego przepisu powoduje, że nie można w nim upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Postępowanie prowadzone w trybie art. 155 K.p.a. jest samodzielnym postępowaniem, odrębnym od tego, w którym wydano kwestionowaną decyzję ostateczną. Jednakże decyzja kończąca postępowanie prowadzone w trybie przewidzianym w art. 155 K.p.a. zapada w sprawie tożsamej z punktu widzenia materialnego ze sprawą zakończoną decyzją wydaną w sprawie pierwotnej. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te elementy łącznie. Tożsamość elementów podmiotowych to przede wszystkim tożsamość podmiotu będącego adresatem praw i obowiązków, a także innych stron postępowania. Natomiast tożsamość przedmiotowa to tożsamość tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej. W związku z tym nie może budzić wątpliwości, że decyzja wydawana na podstawie art. 155 K.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją, której dotyczy wniosek o jej uchylenie lub zmianę, a nie kwestii nowych. Dlatego też stwierdzić należy, że prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 K.p.a. uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Niedopuszczalna jest zatem w omawianym trybie – co do zasady zmiana decyzji polegająca na zmianie adresata czy podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Ponadto wskazać należy, że art. 155 K.p.a. może odnosić się do decyzji dotkniętych niekwalifikowanymi wadami (niedającymi podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji czy do wznowienia postępowania) lub decyzji prawidłowych. Stwarza zatem możliwość weryfikacji decyzji podjętych w wyniku wadliwej wykładni prawa materialnego lub decyzji wydanych w ramach norm prawa materialnego – norm uznaniowych, które pozwalają organowi administracji na swobodę działania w zakresie określenia konsekwencji stanu faktycznego sprawy, a więc pozostawiają uznaniu organu wybór treści rozstrzygnięcia, a dokonany wybór może być zmieniony. Przepis art. 155 K.p.a. – czego nie dostrzega autor skargi kasacyjnej dotyczy wyłącznie decyzji o charakterze uznaniowym, nie zaś decyzji o charakterze związanym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ten podstawowy warunek zastosowania trybu uchylania czy zmiany decyzji, na podstawie art. 155 K.p.a. wynika z art. 7 Konstytucji RP i art. 6 K.p.a. Następne przesłanki wyznacza już wprost art. 155 K.p.a. Przesłanki wyznaczone przepisami prawa, a zatem art. 7 Konstytucji i art. 6 K.p.a. oraz art. 155 K.p.a. muszą wystąpić łącznie, aby organ mógł odstąpić od związania ogólną zasadą trwałości decyzji administracyjnej i dokonać weryfikacji decyzji w trybie nadzwyczajnym. Nie jest więc dopuszczalna weryfikacja decyzji tylko w oparciu o jedną przyjętą w art. 155 K.p.a. przesłankę, a mianowicie, gdy przemawia za tym słuszny interes strony (por. wyroki NSA z dnia 17 czerwca 2005 r. OSK 1968/04 i z dnia 24 maja 2005 r. OSK 1792/04). Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy podać należy, iż przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w sprawie odmowy zmiany w trybie art. 155 K.p.a. jego decyzji z dnia 27 stycznia 2009 r. o zwolnieniu J.K. ze służby w Państwowej Straży Pożarnej na podstawie art. 43 ust. 2 pkt 5 cyt. ustawy o Państwowej Straży Pożarnej z dniem 26 lutego 2009 r. Zauważyć należy, iż tą ostatnio wymienioną decyzją rozstrzygnięto nie tylko kwestię zwolnienia ze służby, ale także datę i ściśle określoną podstawę rozwiązania stosunku służbowego. W świetle art. 107 § 1 K.p.a. podstawa prawna rozstrzygnięcia należy do istotnych elementów decyzji. Skoro zatem J.K. został zwolniony ze służby na konkretnej podstawie prawnej, która należy do istotnych elementów identyfikujących daną sprawę, a decyzja wydana na podstawie art. 155 K.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją ostateczną, a nie kwestii nowych, to w trybie art. 155 K.p.a. nie można zmienić podstawy prawnej zwolnienia ze służby. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo zaaprobował stanowisko organów, które uznały, że zmiana ostatecznej decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] była niedopuszczalna. Ponadto zauważyć należy, że art. 43 ust. 2 pkt 5 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej daje organom prawo ograniczonego wyboru wyłącznie w zakresie terminu zwolnienia. Organ nie jest związany wskazaną przez strażaka datą rozwiązania stosunku służbowego, ale po otrzymaniu żądania wystąpienia ze służby – w terminie do 3 miesięcy – zobligowany jest rozwiązać z nim stosunek służbowy. Oznacza to, że zmiana przedmiotowych decyzji może w ograniczonym zakresie dotyczyć terminu zwolnienia ze służby. W pozostałym zakresie rozstrzygnięcia te mają charakter związany. Celowe wydaje się również podkreślenie, że organy administracji, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej, orzekają na podstawie stanu faktycznego i prawnego w dniu wydania decyzji. W sprawie jest niesporne, że w dacie [...] stycznia 2009 r. – wydania decyzji nie istniały przesłanki do zwolnienia J.K. ze służby w Państwowej Straży Pożarnej na podstawie art. 43 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, gdyż nie dysponował on wówczas ostatecznym orzeczeniem komisji lekarskiej stwierdzającym jego trwałą niezdolność do służby, gdyż zostało ono wydane już po podjęciu decyzji przez Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej. A zatem okoliczność, że skarżący został później uznany za całkowicie niezdolnego do służby od dnia 26 lutego 2009 r. nie ma dla sprawy znaczenia. Z tych względów zarzut naruszenia art. 155 K.p.a. w zw. z art. 43 ust. 2 pkt 5 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej uznać należy za nietrafny. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 P.p.s.a. poprzez nieprawidłowe oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny stwierdzić należy, że zarzut ten nie zawiera wymaganego art. 176 P.p.s.a. uzasadnienia. Sam fakt oddalenia skargi zamiast jej uwzględnienia nie jest bowiem uzasadnieniem podstawy skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł rozpoznać merytorycznie tego zarzutu skargi kasacyjnej. W konsekwencji wobec stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny działając w oparciu o art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.