I OSK 430/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędzia del. NSA Wiesław Morys (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 19 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Z. i M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 941/10 w sprawie ze skargi J. Z. i M. W. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 941/10, oddalił skargę na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2010 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia [...] grudnia 2009 r. przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie potwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, iż postępowanie administracyjne wszczęto na wniosek J. Z. z dnia [...] października 2005 r., w którym domagał się on wydania decyzji w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Decyzja miała stwierdzać nabycie przez Gminę S. własności nieruchomości położonej w S., a stanowiącej części działek nr [...] i [...], zajętych pod drogi publiczne – ul. M. i ul. P.. Wnioskodawca wywodził, iż wchodziły one w skład dawnej nieruchomości oznaczonej nr hip. [...], o powierzchni 857 m 2 nabytej przez jego rodziców M. i K. Z. w dniu [...] marca 1939 r. Ich spadkobiercami są wnioskodawca i M. W. Ta księga wieczysta została zamknięta, a cześć ujawnionej w niej nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...] wpisano do księgi wieczystej nr [...], w której jako właściciela wpisano wnioskodawcę. Decyzję odmowną Wojewody Śląskiego z dnia [...] marca 2008 r. (winno być [...] marca 2008 r.), zasadzającą się na braku wykazania służącego względem przedmiotowych działek osobie fizycznej prawa własności, Minister Infrastruktury uchylił decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. Zdaniem Ministra nie wykazano bowiem prawa własności nieruchomości zajętych pod wspomniane drogi, ani nie ustalono obszaru objętego postępowaniem. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. Wojewoda Śląski na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił postępowanie w sprawie do czasu wydania przez sąd powszechny prawomocnego orzeczenia wskazującego właściciela będących przedmiotem postępowania działek w dniu 31 grudnia 1998 r. i przedłożenia jego odpisu organowi. Jednocześnie zobowiązał wnioskodawcę do złożenia w terminie 2 miesięcy wniosku inicjującego postępowanie w tej sprawie. W uzasadnieniu wyjaśnił przesłanki art. 73 ust. 1 cytowanej ustawy z 13 października 1998 r., z którego wynika m.in. konieczność ustalenia czy zajęta pod drogi nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Tymczasem postępowanie nie wykazało prawa własności przedmiotowych działek służącego jakiemukolwiek podmiotowi. Ustalenie tego prawa może nastąpić jedynie w postępowaniu sądowym. Jest to zatem zagadnienie wstępne dla tegoż postępowania administracyjnego, które z tego powodu winno być zawieszone. Organ II Instancji nie uwzględnił zażalenia J. Z. i M. W., w którym eksponowali oni naruszenie art. 73 ust. 1 i 3 Przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną i art. 7, art. 77, art. 80, art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 100 k.p.a., i zaskarżonym następnie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. W jego ocenie postępowanie należało zawiesić, gdyż z akt sprawy nie wynika, kto w dniu 31 grudnia 1998 r. był właścicielem działek nr [...] i [...]. Jest to potrzebne nie tylko z uwagi na przepisy prawa materialnego, ale też ze względu na prawidłowe ustalenie stron postępowania, gdyż ten przymiot z mocy art. 28 k.p.a. służy wyłącznie podmiotom, które mają interes prawny w sprawie. Tymczasem przedstawione przez strony dowody nie wykazują tych okoliczności, zaś ich ustalenie przekracza ramy postępowania administracyjnego w sprawie. Od powyższego postanowienia skargę wnieśli J. Z. i M. W., domagając się jego uchylenia. Zarzucili mu naruszenie art. 73 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy z dnia 13 października 1998 r. poprzez jego niezastosowanie oraz naruszenie przepisów procesowych poprzez niewyjaśnienie sprawy, brak przeprowadzenia potrzebnych do jej zakończenia dowodów i brak wszechstronnej analizy zgromadzonego materiału, wreszcie naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez wadliwe przyjęcie, że w sprawie zachodzi potrzeba rozstrzygnięcia przez sąd powszechny zagadnienia wstępnego. W obszernym uzasadnieniu skargi wyrazili pogląd, wedle którego stwierdzenie nabycia własności gruntów zajętych pod drogi publiczne może zostać dokonane tylko przez organ administracyjny, stąd droga sądowa jest w tej materii wyłączona. Zatem ewentualny pozew domagający się tego ustalenia zostałby odrzucony. W ocenie odwołujących się zebrany materiał dowodowy pozwalał na ustalenie własności przedmiotowych nieruchomości, toteż istniały podstawy do wydania decyzji merytorycznej. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono wreszcie pominięcie w postępowaniu M. W. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, iż zawieszenie postępowania w okolicznościach sprawy było zasadne. W jego ocenie merytoryczna ocena żądania stwierdzenia nabycia własności nieruchomości jest możliwa jedynie wówczas, gdy zostanie ustalone prawo własności działek nr [...] i [...] położonych w S. na dzień 31 grudnia 1998 r., w szczególności, że prawo to nie służyło Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego. Zebrany materiał dowodowy nie pozwalał na ustalenie tej kwestii. Dla tych działek nie urządzono księgi wieczystej, a akt notarialny z [...] marca 1939 r. nie precyzuje szczegółowo gruntu, jaki był objęty umową sprzedaży. Określenie "przy zbiegu ulic M. i P." oraz wskazanie metrażu, jest niewystarczające. Zatem ta kwestia jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ nie jest władny czynić samodzielnych ustaleń w tym zakresie, przeto może to mieć miejsce jedynie w postępowaniu przed sądem powszechnym. Nie doszło także do pominięcia w postępowaniu M. W., gdyż była ona reprezentowana przez pełnomocnika, podobnie jak J. Z. W przekonaniu Sądu organy nie naruszyły przepisów postępowania ani też art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Dlatego na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej P.p.s.a., Sąd ten skargę oddalił. Skargę kasacyjną od tegoż wyroku wnieśli J. Z. i M. W. Domagali się w niej jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skargę kasacyjną oparli na zarzutach: 1. naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 k.p.a., oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a, polegającego na bezzasadnym nieuwzględnieniu skargi i zawartych w niej zarzutów wskutek przyjęcia, że odpowiadają one prawu, podczas gdy organy dopuściły się naruszeń procesowych, w szczególności wyrażając pogląd o konieczności zawieszenia postępowania do czasu wydania rozstrzygnięcia sądowego, które w ocenie skarżących nie stanowi zagadnienia wstępnego. Nadto wskazali, że w ich przekonaniu ustalenie kwestii własności spornych działek jest zastrzeżone wyłącznie do kompetencji organów administracyjnych prowadzących niniejsze postępowanie. 2. naruszenia przepisu art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez błędną ich wykładnię wskutek przyjęcia, że organy obu instancji nie naruszyły tych przepisów albowiem skoro rozstrzygały procesowo, to nie stosowały przepisów prawa materialnego. Tymczasem w ocenie skarżących naruszenie prawa materialnego polega na bezzasadnym uznaniu, że organy nie są władne do samodzielnego ustalenia stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przede wszystkim zanegował pogląd, wedle którego ustalenie stanu prawnego objętych postępowaniem działek możliwe jest wyłącznie na drodze sądowej. W jego ocenie zagadnienie to stanowi przedmiot kompetencji organu administracyjnego. Stąd dowodził braku podstaw do zawieszenia postępowania. Zarzucił nadto pominięcie przez Sąd Wojewódzki faktu niezastosowania się organu I instancji do wiążących wskazań zawartych w motywach decyzji uchylającej pierwsze zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie, tj. głównie w zakresie ustalenia granic i własności nieruchomości. Winno to nastąpić wszelkimi środkami dowodowymi. To właśnie decyzja Wojewody stwierdza właściwy stan prawny i podlega wpisowi do księgi wieczystej. Zaakceptowanie przez Sąd przerzucenia na wnioskodawców ciężaru gromadzenia dowodów oraz poprzestania na twierdzeniu o braku możliwości dokonania ustaleń na podstawie zebranego materiału dowodowego, skarżący kasacyjnie uznali za istotną wadę zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkich sądów administracyjnych, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię sprecyzowanych w niej przepisów oraz na podstawie naruszenia przepisów prawa procesowego mającego wpływ na wynik sprawy. Obie podstawy są ze sobą ściśle powiązane, toteż zostaną omówione łącznie. Zawieszenie postępowania – mające niewątpliwie charakter procesowy - nastąpiło z powodu przyjęcia konieczności uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, które wynika z przesłanek materialnoprawnych mających zastosowanie w sprawie. Te z kolei uregulowane zostały w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Przepis ten stanowi o nabyciu z mocy prawa przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego za odszkodowaniem prawa własności nieruchomości pozostających w dniu 31 grudnia 1998 r. w ich władaniu, a nie będących ich własnością, zajętych pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999r. Obowiązujące obecnie przepisy nie ograniczają kręgu podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku o wydanie decyzji w tej materii, jak to czyniły uprzednio (do [...] maja 2001 r.). Przyjąć zatem wypadnie, że może to uczynić każdy, kto ma w tym interes prawny, jak też organ administracyjny z urzędu. Właściwym w tych sprawach jest wojewoda, którego ostateczna decyzja (mająca charakter deklaratoryjny) jest podstawą wpisu własności do księgi wieczystej. Przeto zarówno ze względów procesowych, jak i materialnoprawnych istotne znaczenie ma kwestia własności gruntów (prawidłowo geodezyjnie określonych) objętych postępowaniem w dniu [...] grudnia 1998 r. W aspekcie procesowym pozwala ona na uznanie przymiotu strony danego podmiotu, gdyż nie będzie miał legitymacji czynnej m.in. ten, kto nie był w tej dacie właścicielem (chyba że należy do kręgu następców prawnych). Art. 28 k.p.a. statuuje przymiot strony podmiotu, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo który żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Natomiast w sferze materialnoprawnej relewantność tej materii polega na tym, iż w sytuacji, w której w tej dacie własność służyła Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego, odpada jedna z przesłanek pozwalających na uwzględnienie wniosku i wydanie pozytywnej decyzji deklaratoryjnej. Nie można bowiem nabyć z mocy prawa własności gruntu, którego jest się właścicielem. Jak słusznie wywiodły organy wypowiadające się w sprawie i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dowody przedstawione przez wnioskodawców i zebrane z urzędu nie pozwalały na ustalenie tej okoliczności. Ani z przepisów wieczystoksięgowych, ani z treści aktu notarialnego z dnia [...] marca 1939 r., który nie precyzuje dostatecznie jasno położenia nieruchomości nim objętej, ani ze szkicu zwanego planem podziału, który nie nosi cech dokumentu urzędowego, nie wynika prawo własności działek nr [...] i [...]. Przypomnieć w tym miejscu należy, że stosownie do przepisu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 roku o księgach wieczystych i hipotece (tekst jedn. Dz. U. z 2001 roku, Nr 124, poz. 1361 ze zm.), księgi wieczyste prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości; po myśli jej art. 3 ust. 1 i 2 domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej wpisane jest zgodnie z rzeczywistym stanem, prawnym, a prawo wykreślone nie istnieje. Zatem jest to podstawowy dowód na istnienie prawa własności, którego niepodobna domniemywać. Brak księgi wieczystej nie pozwala na dowodzenie tego prawa innymi środkami odwodowymi w tym postępowaniu administracyjnym. Nie ku temu ono służy, a ta okoliczność nie może być ustalana w jego toku przesłankowo. Zresztą sam wnioskodawca w swym wniosku z dnia [...] października 2005 r. wskazywał na potrzebę zawieszenia postępowania w celu ustalenia kwestii własnościowych i obszarowych. Organy administracyjne nie są władne dokonywać w tej materii ustaleń, gdyż może to zostać przeprowadzone jedynie we właściwym kontradyktoryjnym, równoprawnym postępowaniu, jakim jest postępowanie sądowe. Bowiem sprawa z zakresu ustalenia prawa własności nie jest sprawą administracyjną a sprawą cywilną. Funkcje obu postępowań są odmienne i wynikają z właściwych stosunków prawnych. Zakres postępowania w niniejszej sprawie oraz jego charakter nie obejmują tego rodzaju ustaleń. Obowiązek działania z urzędu też nie uprawnia do wkraczania w imperium sądowe, a tylko do gromadzenia dowodów pozwalających na wyjaśnienie spełnienia przesłanek ustawowych w konkretnym zakresie. Nie istnieje przy tym obawa o brak kognicji sądu powszechnego, skoro miałby on zająć się ustaleniem prawa własności oznaczonej nieruchomości na dany dzień, a nie ustaleniem przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Zatem nie ma mowy o zastąpieniu przez sąd organu administracyjnego, stąd nie powinno dojść do odrzucenia pozwu. Nie jest rzeczą sądu administracyjnego wskazywanie podstawy prawnej żądania, wszak przepisy postępowania cywilnego przewidują możliwość ustalenia prawa własności konkretnej nieruchomości (o sprecyzowanej powierzchni) na określoną datę sprzed wyrokowania, skoro orzeczenie uzgadniające treść księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym ustala istotne fakty podlegające ujawnieniu w księdze wieczystej na dzień orzekania. Nie jest przy tym wykluczone wystąpienie do sądu powszechnego po uzyskaniu geodezyjnego wydzielenia działek będących przedmiotem postępowania. W konsekwencji przytoczonych wywodów przyszło dojść do przekonania o bezzasadności zarzutów skargi kasacyjnej. W szczególności dotyczących błędnej wykładni prawa materialnego (art. 73 ust. 1 i 3 przywołanej wyżej ustawy z 13 października 1998 r.), które zostało poprawnie zinterpretowane w odniesieniu do okoliczności sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną nie dopatrzył się też uchybienia art. 151 P.p.s.a. ani art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, gdyż trafnie uznał Sąd Wojewódzki, że organy orzekające w sprawie nie uchybiły przepisom art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 k.p.a., bowiem zasadnie zawiesiły postępowanie i zobowiązały stronę do podjęcia określonych czynności, których same przedsięwziąć nie mogły. Nie doszło też do uchybień innym przepisom procesowym rzekomo niedostrzeżonych przez Sąd Wojewódzki, bo organy dostatecznie sprawę wyjaśniły, oceniły zgromadzone dowody, przy czym niewykonanie wszystkich zaleceń zawartych w decyzji uchylającej pierwszą zapadłą w sprawie decyzję nie może być wadą, skoro obiektywnie było to niemożliwe, przeto ich wykonanie mogłoby zostać uznane za niezgodne z prawem. Postępowanie przed Sądem I instancji zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy; Sąd ten dokonał poprawnej interpretacji mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa procesowego i materialnego, w wyniku czego wydał zgodny ze stanem faktycznym i prawnym wyrok, którego trafności skarga kasacyjna nie zdołała podważyć. Co mając na względzie, na podstawie art. 184 P.p.s.a., należało orzec jak w sentencji niniejszego wyroku.