IV SA/Po 697/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska /spr./ Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant st. sekr. sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2010r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] czerwca 2010r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania uprawnień kombatanckich 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...]kwietnia 2010 r. nr [...] 2. zasądza od Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na rzecz skarżącego J. S. 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych Wyrokiem z dnia 28 października 2009 r., IV SA/Po 492/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi J. S. uchylił decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] września 2008 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, działając na podstawie art. 151 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 ze zm. – dalej Kpa) odmówił J. S. stwierdzenia, iż decyzja z dnia [...] lutego 2005 r., Nr [...] została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu organ wskazał, iż stosownie do art. 16 § 1 Kpa uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach określonych w Kodeksie. Dalej organ wyjaśnił, iż z powyższego przepisu - wyrażającego zasadę trwałości decyzji ostatecznych - wynika, że decyzja taka nie może być w zasadzie wzruszona w trybie postępowania administracyjnego, z wyjątkami ściśle określonymi w Kpa. Jednym z takich wyjątków jest przepis art. 145 § 1 pkt 5 Kpa, zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Oznacza to, iż w przypadku zaistnienia tej przesłanki organ ponownie przeprowadza postępowanie wyjaśniające i rozstrzyga, uwzględniając zmieniony stan faktyczny. Organ zwrócił uwagę, iż zgodnie z dyspozycją art. 151 § 1 Kpa organ administracji publicznej po przeprowadzeniu wskazanego w art. 149 § 2 Kpa postępowania wydaje decyzję, w której: - odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, albo - uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. I45a, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Organ podniósł, iż uchylenie decyzji ostatecznej może, więc nastąpić tylko wtedy, gdy okoliczności stanowiące podstawę wznowienia (w rozpatrywanym przypadku nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody) okażą się na tyle istotne, że będą miały bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie zawarte w decyzji ostatecznej. W ocenie Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych takie okoliczności wyszły na jaw w niniejszej sprawie. Organ wyjaśnił, iż Prezes Instytutu Pamięci Narodowej w odpowiedzi na zapytanie Kierownika stwierdził, że "P. nie figuruje w Katalogu Obozów Międzynarodowej Służby Poszukiwawczej ITS Arolsen jako miejscowość, w której istniał obóz" w związku z tym odpowiedź w temacie charakteru obozu i możliwości przebywania w nim zainteresowanego oparto na źródłach polskich. Organ podniósł, iż na tej podstawie Prezes IPNu stwierdził, że w P. od 1942r. istniał obóz karny, w którym przebywały osoby skazane przez sądy krajowe". Prezes IPNu na podstawie powyższych faktów stwierdził, iż "Sekcja Ekspertyz nie ma podstaw, aby potwierdzić, że rodzina Pana S., osadzona w obozie zimą 1945r. podczas ewakuacji, została osadzona w obozie karnym. Brak informacji o zasądzeniu ojca, matki łub samego Zainteresowanego przez sąd na karę więzienia stanowi argument potwierdzający, iż w tym czasie w P. nie był obozem karnym. Należy wziąć także pod uwagę, że w obozach karnych łub więzieniach dla nieletnich /Jugendgefangnis/ skazani nieletni odbywali karę bez rodziców". Organ zwrócił uwagę, że decyzja Kierownika Urzędu wydana została w dniu [...] lutego 2005r. W świetle art. 146 § 1 Kpa uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 nie może nastąpić jeśli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Ze względu na upływ pięcioletniego terminu nie można uchylić przedmiotowej decyzji, a także odmówić uchylenia decyzji o pozbawieniu uprawnień kombatanckich. W związku z powyższym Kierownik Urzędu na podstawie art. 151 § 2 Kpa odmówił jedynie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył J. S. wskazując, iż wraz z rodziną został wysiedlony do Niemca, który sprawował nadzór nad obozem w G.. Skarżący wskazał, iż z obozu jego rodzina została uwolniona w marcu lub kwietniu 1945 r. przez wojsko rosyjskie. Skarżący wyjaśnił, iż nazwa i charakter obozu nie był im znany ale był to obóz zamknięty, w którym przebywał z mamą za pochodzenie polskie. Ponadto skarżący wskazał, iż to Kierownik zwlekał z wydaniem decyzji o przyznaniu uprawnień kombatanckich. Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, iż wznowienie postępowania stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych i może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kpa. Dalej organ podniósł, iż stosownie do art. 145 § 1 pkt 5 Kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeśli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji nie znane organowi, który wydał decyzję. Organ wyjaśnił, iż z uwagi na upływ 5 letniego terminu, określonego w art. 146 § 1 Kpa nie mógł zarówno uchylić dotychczasowej decyzji o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich, jak również odmówić jej uchylenia. W ocenie organu w tej sytuacji był uprawniony tylko do wydania decyzji stwierdzającej jej wydanie z naruszeniem prawa, albo do odmowy stwierdzenia wydania decyzji dotychczasowej z naruszeniem prawa. Organ podniósł, iż zgodnie z art. 152 § 2 kpa, w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Kierownik wskazał ponadto, iż zgodnie z art. 6 Kpa organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, a więc wszelkie podejmowane przez nie decyzje muszą znaleźć oparcie w treści przepisów bezwzględnie obowiązujących. Ponadto organ wskazał, iż w jego ocenie w niniejszej sprawie brak jest podstaw do twierdzenia, iż strona przebywała w miejscu odosobnienia, określonym w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. 2002 r., Nr 42, poz. 371 ze zm.). Organ wskazał, iż mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, iż decyzja z dnia [...] lutego 2005 r. o odmowie przyznania stronie uprawnień kombatanckich nie narusza prawa. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł J. S. wskazując, iż w wyroku z dnia 28 października 2009 r. Sąd stwierdził, że są podstawy do stwierdzenia, iż przebywał w miejscu odosobnienia osadzony w obozie "P." przez władze SS. Skarżący wskazał, iż dowodem odosobnienia jest jeszcze dwóch żyjących starszych braci. Pismem z dnia [...] września 2010 r. skarżący przesłał do Sądu pismo Muzeum S., oświadczenie świadka J. K., deklarację przystąpienia do Stowarzyszenia Polaków Pokrzywdzonych przez III Rzeszę Niemiecką. Na rozprawie w dniu 24 listopada 2010 r. skarżący podtrzymał skargę oraz przedłożył do akt pismo Instytutu Pamięci Narodowej z dnia [...]listopada 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej Ppsa) ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega, więc na zbadaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przy czym należy zauważyć, iż na podstawie art. 134 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest jednak do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodnoszonych w skardze. Zgodnie z zasadą trwałości decyzji ostatecznej wyrażoną w art. 16 Kpa, uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. W istocie rzeczy, decyzja ostateczna oznacza, że sprawa została rozstrzygnięta w definitywny sposób ( wyrok NSA z 15. 07. 1998 r. sygn. II SA 335/95, LEX nr 41768). To zaś oznacza, że zastosowanie każdego z przewidzianych kodeksem lub ustawą szczególnych trybów nadzwyczajnych prowadzących do wzruszenia decyzji ostatecznej, jako wyjątku od zasady trwałości decyzji ostatecznej możliwe jest wyłącznie w przypadkach ściśle przewidzianych przepisami regulującymi te tryby. Obowiązkiem organu w pierwszej kolejności było dokonanie kontroli wstępnej wniosku o wznowienie, co stanowi pierwszy etap postępowania wznowieniowego i polega na sprawdzeniu czy wniosek o wznowienie oparty został na jednej z kodeksowych podstaw wymienionych w art. 145 § 1 i art. 145a kpa, czy wniosek pochodzi od podmiotu, któremu przysługuje status strony postępowania zakończonego decyzją ostateczną, oraz czy wniosek złożony został w terminie przewidzianym w art. 148 kpa. Jak wynika z akt sprawy organ badając wniosek skarżącego doszedł do przekonania, iż zachodzą podstawy do wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. Tym samym zakończony został pierwszy z wyżej wskazanych etapów postępowania w przedmiocie wywołanym wnioskiem o wznowienie postępowania. Zgodnie bowiem z art. 149 § 2 Kpa, postanowienie o wznowieniu stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W tym miejscu wskazać należy, iż zgodnie z art. 151 § 1 Kpa organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Natomiast w myśl art. 151 § 2 Kpa w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Powyższa regulacja wskazuje katalog rozstrzygnięć jakie mogą zapaść we wznowionym postępowaniu. W wyniku przeprowadzonego wznowionego postępowania organ może wydać następujące rozstrzygnięcia: - decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, - decyzję uchylająca decyzję dotychczasową i rozstrzygającą o istocie sprawy, - decyzję o stwierdzeniu wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, - decyzję o uchyleniu decyzji dotychczasowej i umorzeniu postępowania, - decyzję o umorzeniu postępowania (art. 105 Kpa). Powyższy katalog możliwych rozstrzygnięć uznać należy za zamknięty, co oznacza, że organ nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej niż wyżej wskazanej. W ocenie Sądu podjęta przez organ I instancji decyzja o odmowie stwierdzenia, iż decyzja została wydana z naruszeniem prawa nie mieści się w katalogu rozstrzygnięć, określony przez art. 151 Kpa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowym oraz w poglądach doktryny przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyroki NSA z dnia 18 czerwca 1997 r. III SA 422/96 - "Glosa" 1998, nr 10, s. 29, z dnia 22 października 1997 r. III SA 1702/96 - "Biuletyn Skarbowy Ministerstwa Finansów" 1998, nr 4, s. 14, wyrok z dnia 17 września 1997 r. III SA 1425/96 niepublikowany oraz z dnia 28 marca 2001 r. III SA 390/00 niepublikowany). Postawiona teza, wynikająca - jak zauważono - z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowi kryterium oceny, czy w konkretnym przypadku miało miejsce zwykłe naruszenie prawa, czy też przybrało postać kwalifikowanego, z którym ustawa wiąże skutek w postaci nieważności decyzji. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Innymi słowy, rażące naruszenie prawa występuje w sytuacji, gdy orzeczenie wydane przez organ w sposób ewidentny odbiega od obowiązującej normy prawnej, przy czym wykładnia tej normy nie budzi wątpliwości (por. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2001 r., sygn. akt III SA 1110/00). Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nastąpiło rażące naruszenie prawa, ponieważ rozstrzygnięcie organu I instancji o odmowie stwierdzenia, iż decyzja została wydana z naruszeniem prawa nie mieści się w katalogu dopuszczalnych przez art. 151 Kpa rozstrzygnięć. Zgodnie z art. 146 Kpa uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat (§ 1). Ponadto nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (§ 2). Jak wynika z powyższego jedną z negatywnych przesłanek, uniemożliwiającą uchylenie zaskarżonej decyzji może być, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, upływ terminu przedawnienia. W tym miejscu wskazać należy, iż w orzecznictwie pojawia się pogląd, że po upływie okresu przedawnienia w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania, organ administracji publicznej traci wobec tego uprawnienie nie tylko do uchylenia decyzji, ale i do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej wydanej w postępowaniu zwyczajnym, z powodu stwierdzenia przez organ administracji braku podstaw do jej uchylenia, gdyż byłoby to rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Akceptacja poglądu przeciwnego oznaczałaby, że po upływie okresu przedawnienia, kiedy organ nie mógł już uchylić decyzji (art. 146 § 1 in fine), nadal może toczyć się postępowanie badające sprawę co do istoty ( zob. wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 124/09, Lex nr 555045). Sąd w niniejszym składzie nie podziela powyższego poglądu. W tym miejscu wskazać należy, iż organ wydaje decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a Kpa. Wobec powyższego w ocenie Sądu taka decyzja ma charakter decyzji procesowej, bowiem nie dochodzi w tym przypadku do merytorycznego rozstrzygnięcia, a więc w uzasadnieniu decyzji nie powinny być rozpatrywane kwestie materialnoprawne objęte rozstrzygnięciem zawartym w decyzji ostatecznej, skoro decyzja ta nie została wyeliminowana z obrotu prawnego i korzysta z ochrony wynikającej z zasady trwałości (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, str. 700). Natomiast w przypadku stwierdzenia, w wyniku postępowania wyjaśniającego co do przyczyny wznowienia, że wskazana we wniosku strony przyczyna wznowienia faktycznie wystąpiła, organ zobligowany jest do wydania decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 albo na podstawie art. 151 § 2 Kpa. Na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa organ "uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy". Na podstawie art. 151 § 2 kpa organ wydaje decyzję wówczas, gdy wprawdzie stwierdzi wystąpienie wskazanej w art. 145 lub 145a przyczyny wznowienia, ale jednocześnie stwierdzi zaistnienie wskazanego w art. 146 Kpa powodu wyłączenia dopuszczalności uchylenia decyzji. W tych sytuacjach organ ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Ponadto wskazać należy, iż pomimo upływu terminów przedawnienia organ winien badać czy decyzja narusza prawo czy też nie. Wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 4171 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964r. nr 16 poz. 63 ze zm.) jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. W doktrynie prawa cywilnego wskazuje się, iż tymi trybami jest między innymi procedura uregulowana w art. 145 – 152 Kpa (Komentarz do art.417(1) kodeksu cywilnego (Dz.U.64.16.93), [w:] A. Kidyba (red.), A. Olejniczak, A. Pyrzyńska, T. Sokołowski, Z. Gawlik, A. Janiak, G. Kozieł, Kodeks cywilny. Komentarz. Tom III. Zobowiązania - część ogólna, LEX, 2010). Wobec powyższego ustalenie przez organ, iż istnieją przesłanki uzasadniające uchylenie decyzji ale nie pozwala na to m.in. upływ terminów wskazanych w art. 146 § 1 Kpa jest istotne z punktu widzenia ewentualnych roszczeń odszkodowawczych. Natomiast co wskazano już wyżej przepisy prawa nie przewidują wydania przez organ rozstrzygnięcia o odmowie stwierdzenia, iż decyzja wydana została z naruszeniem prawa. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że decyzja organu I instancji wydana została z rażącym naruszeniem art. 151 Kpa, co oznacza, że dotknięta jest ona wadą przewidzianą w art. 156 §1 pkt 1 Kpa. Te wady postępowania zawarte w decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. mogły być wyeliminowane na etapie ponownego rozpatrzenia sprawy. Natomiast organ odwoławczy, nie dostrzegając powyższych uchybień i utrzymując w mocy decyzję obwarowaną sankcją nieważności także naruszył wskazany wyżej przepis. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 135 Ppsa orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 Ppsa. Art. 152 Ppsa nie zastosowano z uwagi na negatywny charakter zaskarżonego rozstrzygnięcia. Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni wyżej poczynione uwagi mając przy tym na uwadze, iż po ustaleniu, że zachodzi przesłanka wznowienia, a występują przesłanki negatywne do uchylenia decyzji organ winien wydać orzeczenie o którym mowa w art. 151 § 2 Kpa. Tym samym organ w uzasadnieniu winien wyraźnie wskazać czy zaistniały przesłanki do wznowienia, a jedynie istnienie przesłanki negatywnej nie pozwala na uchylenie decyzji.