I OSK 1181/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 23 października 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1736/10 w sprawie ze skargi M. Z. na decyzję Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] czerwca 1996 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Ministra Gospodarki na rzecz M. Z. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 24 listopada 2010 r., IV SA/Wa 1736/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną przez M. Z. decyzję Ministra Przemysłu i Handlu z [...] czerwca 1996 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia i zasądził od Ministra Gospodarki na rzecz skarżącej kwotę 457 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu, Sąd pierwszej instancji wskazał, że Minister Przemysłu i Handlu decyzją z [...] czerwca 1992 r., wydaną na podstawie art. 158 § 2 k.p.a., nie stwierdził nieważności orzeczenia Nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z [...] grudnia 1948 r. w części dotyczącej przejęcia na własność Państwa przedsiębiorstwa [...] k. G. oraz orzeczenia Ministra Przemysłu Materiałów Budowlanych z [...] września 1954 r. zatwierdzającego protokół zdawczo-odbiorczy ww. przedsiębiorstwa. Sąd zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie orzekał już dwukrotnie Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Z uwagi na treść art. 99 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), zgodnie z którym ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r., z zastrzeżeniem art. 100, wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia, Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie uznał, że jest związany oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 marca 1993 r., IV SA 1233/92 oraz w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 kwietnia 1998 r., IV SA 1289/96. Ponadto, na podstawie art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia, Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie uznał, że jest związany oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 sierpnia 2009 r., IV SA/Wa 1981/08. Z uwagi na powyższe, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ponieważ nie uległ zmianie ani stan prawny, ani stan faktyczny sprawy, skarżąca nie może skutecznie na obecnym etapie postępowania powoływać się na błędną interpretację § 61 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz. U. Nr 16, poz. 62 ze zm.) przez organy w toku postępowania nacjonalizacyjnego. Ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 marca 1993 r. nie znalazł podstaw do zakwestionowania procedury przejęcia przedmiotowego przedsiębiorstwa na własność Państwa, ocena prawna o braku przesłanek nieważnościowych w samej procedurze przejęcia przedsiębiorstwa jest wiążąca w sprawie. Sąd wskazał, że przedmiotowe postępowanie administracyjne toczy się w trybie nieważnościowym. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem. Do wzruszenia decyzji nie wystarczy stwierdzenie zaistnienia naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy, ale musi to być rażące naruszenie prawa. Wykładnia § 61 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 stycznia 1947 r. zaprezentowana w tezie Nr 18, uchwalonej na posiedzeniu plenarnym Głównej Komisji do spraw upaństwowienia przedsiębiorstw w Warszawie, jest dopuszczalna i nie świadczy o oczywistym i bezspornym naruszeniu przepisu prawnego, a tylko w takim przypadku mielibyśmy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z kolei, w ocenie Sądu zgodzić się należy z zarzutem skargi naruszenia w decyzji Ministra Przemysłu i Handlu z [...] czerwca 1996 r. przepisu art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Natomiast zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Podstawą prawną orzeczenia Nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z [...] grudnia 1948 r. dotyczącego przejęcia na własność Państwa przedsiębiorstwa [...] k. G. był art. 3 ust. 1B ustawy nacjonalizacyjnej, zgodnie z którym za odszkodowaniem przejmuje Państwo na własność przedsiębiorstwa przemysłowe niewymienione pod A, jeżeli zdolne są zatrudnić przy produkcji na jedną zmianę więcej niż 50 pracowników. Rozporządzeniem Rady Ministrów z 19 grudnia 1946 r. o podwyższeniu dolnej granicy zdolności zatrudnienia przejmowanych na własność Państwa przedsiębiorstw w przemysłach wyrobów niepowszechnego użytku, bądź mało zmechanizowanych, bądź o charakterze pionierskim i sezonowym (Dz. U. Nr 2, poz. 7) dolną granicę zdolności zatrudnienia przewidzianą w art. 3 ust. 1B ustawy nacjonalizacyjnej podwyższono w cegielniach, których roczna zdolność produkcji nie przekracza 2.500.000 cegieł do 100 pracowników na 1 zmianę - § 1A pkt 15. Ustalenie rocznej zdolności produkcji cegieł oraz ustalenie liczby pracowników jaką przejęte przedsiębiorstwo zdolne było zatrudnić przy produkcji na jedną zmianę w dacie wejścia w życie ustawy nacjonalizacyjnej, są to te przesłanki, od których zależało zastosowanie wobec przedmiotowego przedsiębiorstwa ustawy nacjonalizacyjnej. Ustalenie ustawowych przesłanek nacjonalizacyjnych, od spełnienia których zależy ocena zgodności z prawem wydanej decyzji nacjonalizacyjnej, było kluczowym zadaniem które należy wykonać zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 1993 r. Sąd ten wskazał, że tak istotne dla zastosowania art. 3 ust. 1B ustawy nacjonalizacyjnej okoliczności wymagają szczegółowego wyjaśnienia – przy użyciu wszelkich dostępnych dowodów – ewentualnie po zasięgnięciu opinii biegłego. Postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie decyzji z [...] czerwca 1996 r. miało na celu ustalenie, czy zostały spełnione przesłanki uzasadniające przejecie na własność Państwa przedmiotowego przedsiębiorstwa na podstawie art. 3 ust. 1B ustawy nacjonalizacyjnej. W tym celu organ prowadzący postępowanie obowiązany był w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, przy czym jako dowód należało dopuścić wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, a co nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a.). Kierując się zaś zasadą określoną w art. 7 k.p.a. organ miał obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zasady te nie zostały zachowane w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją. Zgodził się ze skarżącą, że organ w zaskarżonej decyzji nie odniósł się do wszystkich dostępnych mu dowodów. W aktach administracyjnych znajduje się np. ekspertyza z 21 czerwca 1948 r., sporządzona w toku postępowania nacjonalizacyjnego przez inż. R. S. i inż. L. B. na zlecenie Głównej Komisji do spraw upaństwowienia przedsiębiorstw. Znajduje się również opinia inż. J. H. S. z 16 grudnia 1946 r. Dokumentacja ta jest rozbieżna w swej treści z dowodami, na których organ oparł decyzję z [...] czerwca 1996 r., a które jak np. protokół z oględzin Cegielni [...] k. G. z 28 sierpnia 1947 r., orzeczenie z [...] października 1948 r. opracowane przez rzeczoznawców H. P. i inż. G. Ż. sporządzone zostały na wniosek [A] w B. i [B], a więc strony zainteresowanej rozstrzygnięciem w sprawie. W ocenie Sądu, Minister Przemysłu i Handlu jako organ administracji publicznej miał obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich materiałów dowodowych związanych ze sprawą, dokonać oceny ich przydatności dowodowej, aby w ten sposób uzyskać podstawę do oceny trafności zastosowania przepisu prawa. W skardze kasacyjnej zaskarżono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i zarzucono naruszenie przepisów postępowania, to jest: - art. 99 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewłaściwe zastosowanie w zakresie, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 marca 1993 r., IV SA 1233/92 nie dokonywał oceny prawnej zarzutów, które postawione zostały w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, co skutkowało bezzasadnym związaniem się oceną prawną, której w istocie nie było. Twierdzenie przez Sąd, że "skarżąca nie może skutecznie na obecnym etapie postępowania powoływać się na błędną interpretację § 61 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz. U. Nr 16, poz. 62 ze zm.) przez organy w toku postępowania nacjonalizacyjnego" z powodu rzekomego przesądzenia tej kwestii przez NSA w wyroku z 1993 r., jest błędne, gdyż NSA kwestii tej w ogóle nie przesądzał, ani do niej się nie odniósł, ograniczając się do uchylenia zaskarżonej decyzji tylko ze względów proceduralnych; - art. 153 p.p.s.a. wobec wyrażenia błędnej oceny prawnej co do zakresu związania się wyrokiem NSA, a tym samym błędnych wskazówek dla organu do dalszego postępowania, którymi to organ ponownie rozpatrując sprawę będzie związany. Taka ocena prawna nie daje skarżącej gwarancji rozpoznania jej zarzutów w całości: przede wszystkim zarzutu naruszenia przez organ w orzeczeniu z 1948 r. § 61 ww. rozporządzenia; zarzutu wydania tego orzeczenia z naruszeniem zasady zakazu dwukrotnego rozpoznania tej samej sprawy, która wcześniej została rozstrzygnięta ostatecznym orzeczeniem (w odniesieniu do przedsiębiorstwa zostało wydane trzykrotnie orzeczenie organów administracji państwowej); zarzutu działania w 1948 r. Ministra Przemysłu i Handlu z naruszeniem właściwości, gdyż cyt. rozporządzenie (§ 83) nie przyznawało mu kompetencji. Ocena prawna Sądu, że zarzuty te nie podlegają już rozpoznaniu, jest oceną niewłaściwą i ogranicza kontrolę legalności działalności administracji publicznej; - art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. wobec zasądzenia na rzecz skarżącej kwoty nieodpowiadającej poniesionym kosztom postępowania, niezbędnym do celowego dochodzenia praw. Sąd nie uwzględnił w toku sprawy kosztów postępowania kasacyjnego (postanowienie NSA z 25 lutego 2010 r., I OSK 249/10), które niewątpliwie były kosztami niezbędnymi do celowego dochodzenia praw; Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, według norm przepisanych. W uzasadnieniu wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła, że Sąd pierwszej instancji niewłaściwie zastosował przepis art. 99 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę — Prawo o ustroju sadów administracyjnych i ustawę — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż zbyt szeroko ocenił konieczność związania się oceną prawną wyroku NSA z 3 marca 1993 r. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzję z uwagi na zarzuty procesowe i nie wypowiedział się w kwestii innych zarzutów, a w szczególności zarzutów podniesionych obecnie w skardze. Naczelny Sąd Administracyjny nie wypowiedział się co do zarzutów skargi dotyczących naruszenia § 61 cyt. wyżej rozporządzenia i innych zarzutów dotyczących trybu przejęcia przedsiębiorstwa. Niewłaściwe związanie się oceną prawną spowodowało wydanie oceny prawnej co do niemożności powoływania się przez skarżącą na zarzuty naruszenia trybu przejęcia przedsiębiorstwa na rzecz Państwa. Skoro ocena taka ma wiązać sąd i organ, to wyrażenie jej w sposób błędny narusza także art. 153 p.p.s.a. Taka ocena prawna Sądu pierwszej instancji pozbawia skarżącą prawa do rzetelnej oceny całokształtu sprawy we wszystkich jej aspektach. W szczególności uniemożliwia jej wykazanie także tych rażących wad procesu administracyjnego, które pozostawały w sprzeczności z podstawowym porządkiem prawnym. Naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż kształtując zakres związania się oceną prawną, wpływają bezpośrednio na dalszy tok postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Skoro więc nie tylko sentencja wiąże sąd i organ, ale także ocena prawna sądu, to należy doszukiwać się wpływu błędnej oceny prawnej na wynik sprawy (rozumiany nie tylko jako treść sentencji, ale także uzasadnienia). Niezależnie od wyniku postępowania przed NSA, skarżąca kasacyjnie wniosła o zmianę oceny prawnej dokonanej przez Sąd pierwszej instancji poprzez wskazanie prawidłowego zakresu związania się oceną prawną z wyroku NSA z 1993 r., tak, aby nie wykluczyć możności oceny wad organu dotyczącej trybu przejęcia przedsiębiorstwa na własność Państwa. Uzasadniając ostatnią podstawę kasacyjną wskazano, że Sąd pierwszej instancji nie zaliczył do kosztów postępowania kosztów postępowania kasacyjnego (postanowienie NSA z 25 lutego 2010 r., I OSK 249/10), co spowodowało zasądzenie zbyt niskiej kwoty należnej skarżącej — naruszenie przepisów art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. miało zatem istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna zawierała usprawiedliwione podstawy. Przede wszystkim Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podkreślić, że Sąd pierwszej instancji błędnie uznał się za związany, stosownie do treści art. 99 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę — Prawo o ustroju sadów administracyjnych i ustawę — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 marca 1993 r., IV SA 1233/92 w zakresie naruszenia przepisów postępowania nacjonalizacyjnego, ponieważ we wskazanym wyroku Sąd nie wyraził oceny prawnej dotyczącej interpretacji § 61 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa. Stosownego zarzutu nie podniosła ówczesna skarżąca. Konsekwencją jest naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 153 p.p.s.a. Zasadny jest również zarzut dotyczący zwrotu kosztów postępowania. Do niezbędnych kosztów postępowania w rozumieniu art. 200 p.p.s.a. należy zaliczyć również koszty związane z wniesieniem skargi kasacyjnej od postanowienia sądu pierwszej instancji odrzucającego skargę, która została uwzględniona. Zatem, z uwagi na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 2010 r., I OSK 249/10 w przedmiocie uchylenia zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 grudnia 2009 r., IV SA/Wa 1906/09, wskazane koszty powinny zostać uwzględnione przez Sąd pierwszej instancji przy wydaniu orzeczenia z 24 listopada 2010 r. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).