IV SA/Wr 2/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg, Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (spr.), Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Protokolant Jolanta Pociejowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...]listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego na remont lokalu I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą; II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. Komendant Powiatowy Policji w K. G. decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r. zmienił decyzję własną nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r. o przyznaniu J. B. z dniem 1 stycznia 2002 r. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w części dotyczącej norm zaludnienia i orzekł, że z dniem 1 stycznia 2005 r. stronie przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w wysokości uwzględniającej 4 normy zaludnienia. Dnia 30 grudnia 2008 r. J. B. złożył w Komendzie Powiatowej Policji w K. G. oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości za lata 2006-2008 wraz z odsetkami. Komendant Powiatowy Policji K. G. pismem z dnia 5 stycznia 2009 r. nr F-2215-11-09 skierowanym do J. B. poinformował go, w związku ze złożonym oświadczeniem z dnia 30 grudnia 2008 r., że szczegółowe zasady przyznawania tego świadczenia regulują przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U. nr 100, poz. 9 ze zm.). Przepis § 8 tego rozporządzenia stanowił podstawę do stosowania przepisów rozporządzenia wobec rencistów i emerytów - a także w określonych w nim warunkach do członków rodzin zmarłych emerytów i rencistów. Rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. (Dz.U. nr 266, poz. 2246) dokonano nowelizacji powołanych wyżej przepisów – uchylono § 8 oraz ust. 2 § 9 pozbawiając emerytów i rencistów policyjnych z dniem 1 stycznia 2006 r. uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Z uwagi na utratę uprawnień tej grupy osób, brak jest podstaw do wypłaty przedmiotowego świadczenia za lata 2006-2008, o co ubiega się wnioskodawca. Zainteresowany dnia 30 stycznia 2009 r. wniósł do Komendanta Wojewódzkiego Policji we W., za pośrednictwem Komendanta Powiatowego Policji w K. G., "odwołanie od decyzji L.dz. Nr [...] Komendanta Powiatowej Policji w K. G. z dnia [...] stycznia 2009 r." W odwołaniu merytorycznie ustosunkował się do przedstawionej w piśmie z dnia 5 stycznia 2009 r. argumentacji uzasadniającej odmowę wypłaty równoważnika, polemizował z nią. Uznając tą argumentację za wadliwą wniósł o uchylenie decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r., uznanie decyzji z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w K. G. za nadal obowiązującą i wypłacenie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008 wraz z odsetkami. Komendant Wojewódzki Policji, postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...], na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. nr 98, poz. 1071 ze zm.) stwierdził niedopuszczalność odwołania J. B. od pisma Komendanta Powiatowego w K. G. z dnia [...] stycznia 2009 r. W uzasadnieniu stwierdził, że odwołujący się jest emerytem policyjnym MSWiA. Dnia 30 grudnia 2008 r. złożył do Komendanta Powiatowego Policji w K. G. wniosek o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont mieszkania, który pismem z dnia 5 stycznia 2008 r. udzielił negatywnej odpowiedzi na wniosek. W dalszej części uzasadnienia organ orzekający przedstawił argumentację prawną zaprezentowaną w piśmie z dnia 5 stycznia 2009 r., uzasadniającą według niego odmowę wypłaty równoważnika. Odnosząc się zaś do sentencji postanowienia podniósł, że zastosowana przez Komendanta Powiatowego Policji w K. G. forma udzielenia odpowiedzi pisemnej, a nie wydania decyzji, jest właściwa w związku z nowelizacją wskazanego wyżej rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w wyniku której uchylono § 9 ust. 2 rozporządzenia, określający organ właściwy do wydawania decyzji administracyjnych emerytowanym funkcjonariuszom Policji. Brak przepisu prawnego przyznającego emerytom policyjnym prawa do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego powoduje, że wniosek skarżącego o przyznanie równoważnika za remont mieszkania nie może być załatwiony w drodze decyzji o odmowie przyznania tego prawa, lecz jedynie w drodze odpowiedzi pisemnej. W skardze na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] lutego 2009 r. – J. B. wniósł o jego uchylenie, uchylenie decyzji Komendanta Powiatowego Policji w K. G. z dnia [...] stycznia 2009 r. oraz o uznanie decyzji Komendanta Powiatowego Policji w K. G. z dnia [...] lutego 2005 r. za nadal prawnie obowiązującą. Uzasadniając skargę podniósł, iż postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w sposób rażący narusza art. 16 § 1 k.p.a., poprzez naruszenie zasady trwałości decyzji ostatecznej. Wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wr 150/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji we W., wskazując jednocześnie, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy winien on w sposób należyty i zgodny z przepisami k.p.a. wyjaśnić i ustalić przedmiot żądania wniosku skarżącego z dnia 30 grudnia 2008 r. i wydać w sprawie właściwe rozstrzygnięcie. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia stwierdził, że prawo policjanta do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego wynika z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o policji (Dz. U. z 2007 r., nr 43, poz. 277 ze zm.). Literalne brzmienie tego przepisu odnosi się jednak wyłącznie do policjantów, nie mogąc znaleźć zastosowania do emerytów policyjnych. Prawa emerytów z kolei reguluje ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin. Organ podniósł również, że sytuacji prawnej emerytów policyjnych i rencistów policyjnych nie zmieniło wejście w życie rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, które stanowiło wykonanie delegacji ustawowej z art. 91 ust. 2 ustawy o policji. Organ podkreślił, że rozporządzenie to w § 8, przyznawało równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego również emerytom i rencistom, ale na podstawie wyłącznie tego przepisu wspomniane kategorie osób nie mogły nabyć prawa do tego równoważnika, gdyż nabycie prawa następuje zgodnie z zasadami demokratycznego państwa prawa wyłącznie w drodze ustawy. Dalej wskazał organ, że przepis § 8 został następnie uchylony rozporządzeniem MSWiA z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, które weszło w życie od dnia 1 stycznia 2006 r. Przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 r., U 4/08, w którym stwierdzono zgodność z Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej wskazanej powyżej nowelizacji. Komendant Wojewódzki Policji we W. podkreślił jednocześnie, że Trybunał Konstytucyjny dokonał również badania art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, i uznał, że przepis ten nie obejmuje prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, a tylko zawiera uprawnienie do lokalu mieszkalnego w rozmiarze przysługującym w dniu zwolnienia ze służby. Wziąwszy powyższe okoliczności pod rozwagę Komendant Wojewódzki Policji we W. uznał, że nie występują podstawy do wzruszenia orzeczenia pierwszoinstancyjnego i utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w K. G. W skardze na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, J. B. wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. w całości jako rażąco naruszającej obowiązujące przepisy prawa, 2. uchylenie poprzedzającej ją decyzji Komendanta Powiatowego Policji w K. G. nr [...], 3. uznanie decyzji nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w K. G. z dnia [...] lutego 2005 r. za nadal obowiązująca i na jej podstawie wypłacenie mu równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 20006 do 2008 wraz z odsetkami, 4. zwolnienie z kosztów postępowania na podstawie art. 239 pkt 1 lit "d". W uzasadnieniu skarżący podniósł, że faktem bezsprzecznym jest, że decyzja Komendanta Powiatowego Policji w K. G. nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r. o przyznaniu równoważnika za remont lokalu znajduje się nadal w obiegu prawnym i nie została wzruszona żadną normą prawną ani inną decyzją, co mogłoby nastąpić tylko wówczas, jeżeli znowelizowane przepisy prawa przewidywałyby taki skutek. Zdaniem skarżącego samo uchylenie podstawy prawnej wydanych decyzji powoduje jedynie to, że z dniem wejścia w życie takiej zmiany prawa przestaje istnieć podstawa prawna do wydawania w przyszłości takich decyzji. Ponadto podkreślił, że nie domaga się wydania nowej decyzji lecz uznania jego praw na podstawie już istniejącej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie jako nieopartej o usprawiedliwione podstawy prawne. Uzasadniając, podtrzymał w całości ustalenia i wnioski zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wskazał ponadto, że przejściowy stan, w którym emeryci otrzymywali równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego, był wynikiem stosowania regulacji pozaustawowej, sprzecznej z konstytucyjnym porządkiem prawnym. Zdaniem organu, ten przejściowy stan nie mógł doprowadzić do powstania po stronie emerytów prawa nabytego podlegającego ochronie po dniu 1 stycznia 2006 r. W przekonaniu organu ochrona praw nabytych wynikająca z wzorca konstytucyjnego zawartego w art. 2 Konstytucji RP, może dotyczyć tylko tych praw, których źródło można wywieść z nabycia prawa, ukształtowanego zgodnie z tym konstytucyjnym porządkiem. W związku z powyższym organ wywodzi, że rozstrzygnięcie zapadłe w postępowaniu odwoławczym, jak też poprzedzające je rozstrzygnięcie zapadłe w I instancji, było słuszne merytorycznie i zgodne z obowiązującym, a tym zakresie, prawem materialnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują, w zakresie swej właściwości, kontrolę administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem jej działań. Jak wynika z powyższego badanie sprawy przez sądy administracyjne obejmuje badanie prawidłowości dokonanej przez organ administracji publicznej subsumcji ustalonego w sprawie stanu faktycznego pod określoną normę prawa materialnego i procesowego. W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa sąd uchyla zaskarżone orzeczenie. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm.) – dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednakże związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tego postępowania zasadnicze znaczenie ma ocena mocy obowiązującej decyzji Komendanta Powiatowego Policji w K. G. w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, wydanej dnia 15 lutego 2005 r. Istotne w sprawie jest i to, że skarżący od dnia 9 lutego 2004 r. przebywa na emeryturze. Uprawnienie to zostało skarżącemu nadane, w oparciu o przepis § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. 2002 r. nr 100, poz. 919, ze zm.), stosownie do którego "przepisy rozporządzenia stosuje się do emeryta i rencisty policyjnego, o których mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. nr 53, poz. 214, ze zm.)". Rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. jednakże zmieniono to rozporządzenie – uchylono m.in. dotychczasowy § 8. Rozporządzenie zmieniające weszło w życie z dniem 1 stycznia 2006 r. Biorąc pod uwagę ogólną zasadę intertemporalną lex posteriori derogat legi priori, nie może budzić wątpliwości, że tożsame z przedmiotowym stany faktyczne, powstałe po dacie 1 stycznia 2006 r. nie mogły już korzystać z dobrodziejstwa tego przepisu, albowiem, odpadła podstawa prawna przyznawania uprawnienia w postaci równoważnika za remont lokalu mieszkalnego. Taka wzorcowa sytuacja nie wyczerpuje jednak wszelkich możliwych przypadków, dla rozpoznania niniejszej sprawy istotniejsze jest bowiem zbadanie, w jaki sposób zmiana określonego przepisu wpływa na stosunki już istniejące – ukonstytuowane jeszcze pod obowiązywaniem przepisu "starego prawa". Polskiemu prawu znana jest instytucja tzw. "praw dobrze nabytych", na którą to powołuje się również pośrednio skarżący wywodząc, że mimo zmiany stanu prawnego stosunki administracyjne już powstałe trwają nadal. W kontekście takiego stwierdzenia wypada zaznaczyć, że zgodnie z powszechnie aprobowanym poglądem, roszczenie o dalszą realizację praw nabytych a wynikających z decyzji administracyjnej, w przypadku zmiany przepisu, dopuszczalne jest jedynie, gdy wynika z wyraźnego przepisu, stanowiącego materialne źródło uprawnienia. Odnosząc się do kwestii mocy wiążącą regulacji, na którą powołuje się skarżący, należy wskazać, iż zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, rozporządzenia wydawane są na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Wypada jednak nadmienić, że umocowanie do wydania przepisów wykonawczych, ograniczone są wyłącznie do kwestii związanych z realizacją samej ustawy, nie mogą zawierać przepisów materialnych, a tylko przepisy proceduralne. W realiach niniejszej sprawy delegacja ustawowa dla wydania rozporządzenia, o którym mowa powyżej wynikała wprost z treści art. 91 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o policji (Dz. U. z 2007r. nr 43, poz. 277, ze zm.). W przywołanym artykule ustawodawca przewidział, jako jeden z elementów, w oparciu o które powinno było być wydane rozporządzenie, m.in. wskazanie podmiotów uprawnionych do otrzymania świadczenia. W przedmiocie zgodności z Konstytucją RP przepisów zmieniających rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 października 2008 r., U 4/08 stwierdzając, że "...w świetle wcześniejszych ustaleń ten ostatni przepis nie przyznaje emerytom i rencistom policyjnym uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W tym kontekście uchylenie § 8 rozporządzenia nie zmienia stanu prawnego przez pozbawienie emerytów i rencistów policyjnych uprawnienia do równoważnika pieniężnego, skoro uprawnienie takie nie wynikało z ustawy. Zaskarżony przepis nie narusza zatem zasady ochrony praw nabytych (art. 2 Konstytucji)". W tym kontekście rację należy przyznać Komendantowi Wojewódzkiemu Policji we Wrocławiu wywodzącemu, że utrata mocy obowiązującej przez § 8 cytowanego rozporządzenia wyklucza możliwość przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, osobom będącym emerytami policyjnymi. Czym innym jest jednakże, wyeliminowanie samego źródła określonych uprawnień, a czym innym ocena mocy obowiązującej orzeczenia to źródło konkretyzującego. W doktrynie prawa administracyjnego powszechne jest stanowisko, zgodnie z którym zdolność wywoływania przez decyzję administracyjną określonych skutków prawnych, trwa dopóty, dopóki nie zostanie ona z obrotu prawnego wyeliminowana. Eliminacja taka może nastąpić bądź to w sposób generalny, poprzez wprowadzenie ściśle określonej normy intertemporalnej przez ustawodawcę, taki skutek przewidującą, albo też w drodze aktu o charakterze indywidualnym. W tym kontekście należy stwierdzić, że rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. w przepisach przejściowych nie uchylało orzeczeń, które weszły już do obrotu prawnego. Na taką też okoliczność wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 czerwca 2008 r. I OSK 953/07 (ONSAiWSA 2009/4/77) stwierdzając, że "w razie uchylenia przepisu, który był podstawą przyznania określonego uprawnienia na przyszłość, wygaśnięcie takiej decyzji z powodu jej bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. następuje tylko wówczas, gdy w przepisach zmieniających stan prawny przewidziany został taki skutek. W przeciwnym wypadku decyzje takie nie stają się bezprzedmiotowe". Zatem, nawet w sytuacji zmiany stanu prawnego, jeżeli w obrocie prawnym występuje decyzja administracyjna nadająca jej indywidualnemu adresatowi określone uprawnienia, a nie została ona w jakikolwiek sposób wyeliminowana z tego obrotu, to będzie rodzić skutki w sposób ciągły i nieprzerwany. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że decyzja z dnia 15 lutego 2005 r. nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, zatem w dalszym ciągu wywołuje skutki, które wynikają z jej przedmiotowego zakresu. Nadto, należy zwrócić uwagę, że wniosek skarżącego z dnia 30 grudnia 2008 r. nie zawierał żądania przyznania równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, co upoważniałoby organ do skonkretyzowania tego prawa w drodze decyzji administracyjnej. Wniosek ten dotyczył natomiast naliczenia i wypłaty równoważnika już przyznanego. W takiej sytuacji, należało raczej przyjąć, że skarżący domagał się realizacji decyzji już wydanej – ostatecznej i prawomocnej. Jeżeli jednak organ administracyjny powziął wątpliwości, co do żądania skarżącego, winien był, działając zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, wezwać go do jego sprecyzowania. Nie wyjaśniając tego orzekł w przedmiocie, którego skarżący we wspomnianym piśmie z dnia 30 grudnia 2008 r. w ogóle nie określił. W tym stanie rzeczy należało uznać, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Komendanta Powiatowego Policji w K. G., wydane zostały z naruszeniem prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Dlatego też, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji wyroku. Sąd nie orzekł w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji gdyż decyzja negatywna, a taką jest zaskarżone orzeczenia, nie ma waloru wykonalności.