II SA/Sz 54/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Protokolant Krzysztof Chudy, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 marca 2010r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia alimentacyjnego oddala skargę Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia[...], wydaną na podstawie art. 2 pkt 10 w związku z art. 12 ust. 1, art. 9, art. 10, art. 20 ust. 2 i art. 25 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku M.O., odmówił przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego dla N.K. i W.K. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 725 r. W rozpoznawanym przypadku dochód na jednego członka rodziny wynosi [...] zł, a zatem przekracza dopuszczalną wysokość przewidzianą do otrzymania wnioskowanego świadczenia. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła M.O. wnosząc o jej zmianę i przyznanie świadczenia alimentacyjnego na okres zasiłkowy [...] w wysokości po [...] zł na każde z dzieci. W odwołaniu strona podniosła, że w motywach wydanej decyzji organ nie podał w jaki sposób wyliczył dochód rodziny. Dopiero z rozmowy z pracownikiem organu poinformowano ją, że do dochodu wliczono alimenty uzyskane na dzieci w [...] r. Zdaniem strony, do dochodu nie powinny zostać doliczone w/w alimenty, skoro dzieci nie otrzymują ich od [...] r., a egzekucja tych alimentów jest bezskuteczna. Okoliczność zaprzestania płacenia alimentów powinna być zatem potraktowana przez organ jako utrata dochodu, o której mowa w art. 2 pkt 17 ustawy. M.O. przyznając, że ustawodawca nie wymienił zaprzestania płacenia alimentów jako zdarzenia powodującego utratę dochodu, uznała jednak, że za takim rozumieniem przepisu przemawia zarówno definicja osoby uprawnionej, określona w art. 2 pkt 2 i pkt 11 ustawy oraz cel ustawy zawarty w jej preambule, zgodnie z którym, Państwo ma wspierać osoby ubogie niebędące w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb w sytuacji, gdy nie otrzymują należnego im wsparcia od osób zobowiązanych wobec nich do alimentów. Przyjęcie poglądu organu prowadziłoby, w ocenie odwołującej się, do sytuacji, w której rodzic nie mając środków na utrzymanie dzieci, jednocześnie nie ma możliwości uzyskania świadczenia alimentacyjnego tylko z tej przyczyny, że w poprzednim roku otrzymywał alimenty na dzieci od drugiego rodzica. Podniosła, iż dla oceny sytuacji dochodowej należy wziąć pod uwagę czas bieżący, w którym dzieci nie otrzymują świadczenia alimentacyjnego, a nie rok poprzedni. W wyniku rozpatrzenia sprawy na skutek wniesionego odwołania, decyzją z dnia[...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 8 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów i § 9 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 28 lipca 2008 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego (Dz. U. Nr 136, poz. 855), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając treść podjętego rozstrzygnięcia Kolegium przywołało art. 9 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, wskazując, że świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują osobie uprawnionej do ukończenia przez nią 18 roku życia, albo w przypadku gdy uczy się w szkole lub w szkole wyższej do ukończenia przez nią 25 roku życia, albo w przypadku posiadania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności – bezterminowo, jeśli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 725 zł. Przy czym pojęcie dochodu oraz dochodu rodziny należy rozumieć zgodnie z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych. W myśl art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), dochód rodziny stanowi przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Na dochód składa się m.in. przychód podlegający opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszony o koszty jego uzyskania, należy podatek, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenia zdrowotne, jak również inne dochody niepodlegające opodatkowaniu w tym: alimenty uzyskane na rzecz dzieci. W ocenie Kolegium, organ I instancji prawidłowo wyliczył dochód miesięczny przypadający na osobę w rodzinie i wydał właściwe rozstrzygnięcie w sprawie. Z przedłożonych przez stronę dokumentów (zaświadczenia Naczelnika Urzędu Skarbowego, informacji Komornika Sądowego o stanie egzekucji i przyczynach jej bezskuteczności) wynika, że rodzina w roku [...] r. uzyskała dochód w kwocie [...] zł, który został obliczony z przychodu podlegającego opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych, pomniejszonego o podatek należy, składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne[...] oraz [...] zł tytułem alimentów otrzymanych od ojca dzieci. Wobec powyższego łączny dochód rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy wyniósł [...] zł, tak więc miesięczny dochód przypadający na jednego członka w trzyosobowej rodzinie stanowił kwotę [...] zł. Kwota ta przekroczyła ustawowe kryterium dochodowe określone w ustawie o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, tj. 725 zł, co przesądziło o odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na powyższą decyzję, M.O. wniosła o jej uchylenie w całości z uwagi na naruszenie art. 9 ust. 3 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów w związku z art. 18, art. 32 ust. 1, art. 71 ust. 1 Konstytucji, poprzez przyjęcie, że "w sytuacji, gdy uprawnione do alimentów dzieci otrzymywały alimenty od ojca w roku poprzedzającym rok, w którym ich matka ubiega się o świadczenie z Funduszu Alimentacyjnego, ale nie otrzymują ich już w roku zasiłkowym, alimenty te powinny być wliczane do dochodu rodziny, podczas gdy taka interpretacja pozostaje w sprzeczności z istotą świadczenia, jakim jest zapewnienie środków do życia dzieciom, które powinny otrzymywać alimenty od rodzica, ale ich egzekucja od rodzica jest bezskuteczna." Skarżąca podniosła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji nie odniosło się do kwestii ewentualnego potraktowania alimentów, których rodzic dziecka zaprzestał płacenia, jako dochodu utraconego, poprzestając na matematycznej kontroli prawidłowości wyliczenia dochodu oraz nie przytoczyło treści art. 2 pkt 17 ustawy. Strona wskazała, iż alimenty uzyskane w [...] r. nie można wliczyć do dochodu rodziny, w sytuacji, gdy ojciec dziecka nie płaci ich od [...] r., tak więc faktyczny dochód rodziny jest o [...] zł miesięcznie niższy - niż przyjęły to organy - i nie przekracza progu dochodowego. W ocenie skarżącej, za potraktowaniem zaprzestania płacenia alimentów jako dochodu utraconego przemawia cel ustawy, którym jest wspieranie, zgodnie z konstytucyjną zasadą pomocniczości, osób ubogich, które nie są w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb i nie otrzymują należnego im wsparcia od osób należących do kręgu osób zobowiązanych wobec nich do alimentacji. Skarżąca dodała również, że gdyby wykładnia przepisów ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów doprowadziła Sąd do wniosku, że nie dają one możliwości zaliczenia alimentów, których zaprzestał płacić ojciec dziecka, do dochodu utraconego, wnioskuje o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem, czy przepis art. 2 pkt 17 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów jest zgodny w Konstytucją, a w szczególności z art. 18, art. 32 ust. 1, art. 71 ust. 1, oraz z art. 27 Konwencji o prawach dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r. Zdaniem skarżącej, naruszenie zasady równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji) polega na tym, że dziecko, którego rodzic zaprzestał płacenia alimentów rok wcześniej, jest w sytuacji lepszej niż dziecko, którego rodzic zaprzestał płacenia alimentów w roku zasiłkowym, pomimo tego, iż sytuacja faktyczna obojga tych dzieci jest taka sama. Naruszenia natomiast zasady pomocniczości, wyartykułowanej w art. 71 ust. 1 w zw. z art. 32 Konstytucji, upatruje w tym, że władza publiczna nie uznając zaprzestania płacenia alimentów jako dochodu utraconego, uchyliła się tym samym od obowiązku opieki nad dziećmi, które w okresie zasiłkowym pozbawione zostały dochodów z alimentów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w zakresie swej jurysdykcji, określonej przez art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez ocenę działań organów administracji publicznej pod kątem zgodności z prawem. Dokonana według tego kryterium kontrola zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego doprowadziła Sąd do wniosku, że decyzja ta odpowiada prawu. Podstawę materialnoprawną wydania decyzji w przedmiocie świadczeń z funduszu alimentacyjnego stanowią przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7 ze zm.), określanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa". Przepisy ustawy uzależniają możliwość uzyskania świadczeń z funduszu alimentacyjnego od wystąpienia określonych warunków. Jednym z nich jest spełnienie kryterium dochodowego rodziny, do której skierowana miałyby zostać pomoc. W art. 2 ustawy zamieszczone zostały wyjaśnienia i definicje dotyczące podstawowych pojęć jakimi posługuje się ustawa. Część z nich została sformułowana wyłącznie na potrzeby ustawy, niektóre zaś definicje zostały przejęte z innych aktów prawnych, poprzez odpowiednie do nich odesłanie. W myśl art. 9 ust. 2 ustawy, świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 725 r. Według art. 9 ust. 3 ustawy, w przypadku utraty dochodu prawo do świadczenia z funduszu ustala się na wniosek osoby uprawnionej lub jej przedstawiciela ustawowego na podstawie dochodu rodziny pomniejszonego o utracony dochód. Według postanowień art. 2 pkt 3 i 4 ustawy, jeżeli w ustawie jest mowa o dochodzie, oznacza to dochód, o którym mowa w przepisach o świadczeniach rodzinnych, zaś przez dochód rodziny należy rozumieć dochód rodziny, o którym mowa w przepisach o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), ilekroć w ustawie tej jest mowa o dochodzie – oznacza to, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób, przychody podlegające podatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należy podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne (lit. a) oraz inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych (lit. c), w tym m.in. alimenty na rzecz dzieci. Dochód rodziny to, w myśl art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje kwestia prawidłowości ustalenia przez organy kwoty uzyskanego w roku kalendarzowym, poprzedzającym okres zasiłkowy, tj. w roku [...], dochodu rodziny skarżącej, do którego, zgodnie z powołanymi wyżej przepisami, wliczono kwotę alimentów uzyskanych od ojca dzieci. Przesądzenia wymagało natomiast to, czy zaprzestanie płacenia przez ojca alimentów po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy może być uznane za dochód utracony, w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy osobom uprawionym do alimentów. Brzmienie art. 2 pkt 17 tej ustawy, na dzień podejmowania zaskarżonej decyzji, było następujące: "Ilekroć w ustawie jest mowa o utracie dochodu – oznacza to utratę dochodu spowodowaną: a) uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego, b) utratą prawa do zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych, c) utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, d) utratą zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, z wyjątkiem renty przyznanej rolnikowi w związku z przekazaniem lub dzierżawą gospodarstwa rolnego, e) wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej." Podkreślenia wymaga sformułowanie powyższego przepisu, w którym sposób wyszczególnienia okoliczności uznanych za utratę dochodu nie ma charakteru katalogu otwartego, przekładowego, lecz zamkniętego. Wśród enumeratywnie wymienionych przypadków utraty dochodu, przepis ten nie przewiduje sytuacji zaprzestania płacenia alimentów przez dłużnika alimentacyjnego (por. wyrok WSA w Gliwicach z 27 listopada 2009 r., sygn. akt IV SA/Gl 383/09, dostępny na stronach internetowych NSA). W takiej sytuacji nie znajduje uzasadnienia oczekiwanie skarżącej uwzględnienia przez organy faktu zaprzestania płacenia alimentów przez ojca dzieci w roku [...] za dochód utracony, przy ustaleniu wysokości dochodu rodziny. Organy obu instancji prawidłowo zinterpretowały obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa. Nadto, należy zauważyć, że właśnie okoliczność zaprzestania płacenia alimentów przez dłużnika alimentacyjnego i bezskuteczność egzekucji zaległych i bieżących zobowiązań alimentacyjnych, stanowi jedną z podstawowych przesłanek warunkujących otrzymanie pomocy przewidzianej przepisami ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Odnosząc się w tym miejscu do wywodów skargi odwołujących się do naruszenia zasady równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji), mającej polegać na tym, że w obowiązującym stanie prawnym dziecko, którego rodzic zaprzestał płacenia alimentów rok wcześniej, byłoby w sytuacji lepszej niż dziecko, którego rodzic zaprzestał płacenia alimentów w roku zasiłkowym, pomimo tego, iż sytuacja faktyczna obojga tych dzieci jest taka sama, należy zauważyć, że powyższa argumentacja nie uwzględnia innych, z punktu widzenia założeń ustawy, ważkich okoliczności. Zwrócenia uwagi wymaga bowiem to, iż odwołanie się przez ustawodawcę (również) do sytuacji dochodowej rodzin z roku poprzedzającego rok zasiłkowy, przez pryzmat potrzeb ich finansowego wsparcia, pozwala na poznanie sytuacji rodzin w dłuższym okresie czasu, które od co najmniej roku, uzyskują dochód w wysokości nieprzekraczającej kryterium pomocowe. Z tych też względów do otrzymania świadczeń z funduszu alimentacyjnego nie zostały uprawnione osoby, których sytuacja materialna uległa pogorszeniu w roku zasiłkowym na skutek jakiejkolwiek utraty dotychczasowych środków finansowych. Powołanie się przez skarżącą na fakt nieuzyskiwania alimentów w roku zasiłkowym zarówno przez dzieci, które ich nie otrzymywały w roku poprzedzającym jak i przez te, które alimenty otrzymywały i których dochód przekraczał wówczas kryteria dochodowe, nie uwzględnia tej istotnej różnicy w sytuacji faktycznej tych osób. Zaprzestanie płacenia alimentów przez dłużnika alimentacyjnego w roku zasiłkowym będzie natomiast niewątpliwie miało wpływ na ewentualne badanie sytuacji dochodowej osoby uprawnionej do alimentów, przy ustaleniu praw do świadczeń alimentacyjnych w kolejnym roku zasiłkowym. Przyjęcie natomiast zaprezentowanej w odwołaniu tezy, iż decydującym warunkiem uzyskania prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego miałaby być wyłącznie sytuacja dochodowa rodziny w chwili rozpoznawania wniosku i wykazanie bezskuteczności egzekucji świadczeń alimentacyjnych z okresu ostatnich dwóch miesięcy, podważałoby przyjęte przez prawodawcę kryteria i metody wyodrębnienia tej grupy osób, które wymagają niezwłocznej pomocy Państwa (zarówno w zakresie świadczeń alimentacyjnych jak i świadczeń rodzinnych), tym samym niecelowym czyniąc w ogóle odwoływanie się do zasady uwzględniania wysokości dochodów rodziny uzyskiwanych w roku poprzedzającym rok zasiłkowy. Analizując przepisy ustawy w kontekście powołanych przez stronę motywów, które miałyby stanowić podstawę do zwrócenia się przez skład orzekający z pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego, czy przepis art. 2 pkt 17 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów jest zgodny w Konstytucją, a w szczególności z art. 18, art. 32 ust. 1, art. 71 ust. 1, oraz z art. 27 Konwencji o prawach dziecka, Sąd podstawy takiej nie znalazł. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wobec uznania, że zaskarżona decyzja została wydana w niewadliwie ustalonym stanie faktycznym i zgodnie z obowiązującymi w dniu jej podjęcia przepisami prawa, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.