II GSK 436/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędziowie NSA Stanisław Gronowski Małgorzata Korycińska (spr.) Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej F. Spółka z o.o. w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rz. z dnia 24 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 550/10 w sprawie ze skargi F. Spółka z o.o. w J. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenie postępowania w sprawie wydania zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych 1. uchyla wyrok w zaskarżonej części; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...]; 3. zasądza od Dyrektora Izby Celnej w P. na rzecz F. Spółka z o.o. w J. kwotę 1270 (tysiąc dwieście siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; I Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rz. objętym skargą kasacyjną wyrokiem oddalił skargę F. Sp. z o.o. w J. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [...] kwietnia 2010 r., w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Punkt 2 wyroku odnosił się do zwrotu nadpłaconego wpisu od skargi. Relacjonując przebieg sprawy Sąd I instancji podał, że wnioskiem z dnia 24 kwietnia 2009 r. skarżąca spółka wystąpiła o wydanie zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa podkarpackiego. Dyrektor Izby Celnej w P. decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. umorzył postępowanie w sprawie. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Dyrektor Izby Celnej w P. utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję, wskazując w uzasadnieniu, że zgodnie z art. 129 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2009 r., Nr 201, poz. 1540, dalej: ustawa o grach hazardowych), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2010 r., postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, umarza się. Organ wskazał, że w chwili wejścia w życie powołanej ustawy postępowanie w sprawie było w toku, wobec czego należało je umorzyć. Oddalając skargę spółki Sąd I instancji stwierdził, że skarżąca wniosek o wydanie zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych złożyła pod rządami ustawy z 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 ze zm., dalej: ustawa o grach i zakładach wzajemnych). Z dniem 1 stycznia 2010 r. weszła w życie nowa ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych na mocy, której ustawa o grach i zakładach wzajemnych utraciła moc. Nowa ustawa o grach hazardowych w art. 118 ustawy o grach hazardowych stanowi, że do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy ustawy, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Wobec tego, w stanie sprawy, w której postępowanie z wniosku skarżącej nie zostało zakończone, organ prawidłowo wydał decyzję o umorzeniu postępowania w oparciu o art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych. Sąd I instancji odnosząc się do zarzutu niezgodności ustawy o grach hazardowych z przepisami prawa unijnego przyjął, że przepisy dotyczące działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych nie mają charakteru przepisów technicznych w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. U. UE L. 98.204.37, dalej: dyrektywa 98/34/WE), a tylko takie w myśl art. 8 tej dyrektywy wymagają notyfikacji Komisji. Zgodnie z art. 1 pkt 11 Dyrektywy "przepisy techniczne" to specyfikacje techniczne i inne wymagania bądź zasady dotyczące usług. W ocenie Sądu I instancji działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych nie spełnia przesłanki usługi społeczeństwa informatycznego, określonej w art. 1 pkt 2 dyrektywy, gdyż nie jest świadczona na odległość i nie jest świadczona drogą elektroniczną. Przepisy ustawy o grach hazardowych, w zakresie gier na automatach o niskich wygranych nie stanowią także specyfikacji technicznej, w rozumieniu art. 1 pkt 3 dyrektywy, która jako "specyfikację techniczną" określa specyfikację zawartą w dokumencie, który opisuje wymagane cechy produktu. Sąd I instancji wskazał na orzeczenie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w sprawie C-267/03, w którym stwierdzono, że nie stanowią specyfikacji technicznej przepisy krajowe ustanawiające warunki zakładania przedsiębiorstw jak na przykład przepisy poddające wykonywanie działalności zawodowej uprzedniemu uzyskaniu zezwolenia. Odnośnie innych wymagań, określonych w art. 1 pkt 4 dyrektywy, Sąd I instancji wskazał, że pojęcie to również odnosi się do produktu, przy czym powołany wyrok w sprawie C-267/03 doprecyzował, że przepisy krajowe podlegające ocenie Trybunału wyłączały możliwość urządzania gier na określonych rodzajowo automatach i w tym zakresie odnosiły się do produktu. W podstawie prawnej wyroku Sąd Instancji powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) II Skargą kasacyjną F. Sp. z o.o. zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w części oddalającej skargę, zarzucając mu naruszenie przepisów proceduralnych prawa Unii Europejskiej oraz przepisu art.134 § 1 p.p.s.a., przez wydanie orzeczenia w oparciu o przepis art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, który to przepis kwalifikować należy jako "przepis techniczny" w rozumieniu art. 1 punkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE będący jednocześnie "innym wymaganiem" w rozumieniu art. 1 punkt 4 tej dyrektywy, wobec czego przed wprowadzeniem do krajowego porządku prawnego takiego przepisu rangi ustawowej, obligatoryjną było przeprowadzenie procedury jego notyfikacji w trybie art. 8 ust. 1 i następnych przywołanej dyrektywy 98/34/WE, czego jednak ustawodawca nie zrealizował. W skardze kasacyjnej podniesiono także szereg innych zarzutów, jednakże na rozprawie przez Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącej spółki cofnął je tak jak i cofnął wnioski dotyczące wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Podnosząc ten zarzut skarżąca spółka domagała się uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Celnej w P. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Kontroli Sądu I instancji poddana została decyzja Dyrektora Izby Celnej w P. utrzymująca w mocy decyzję tego organu wydaną na podstawie art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych. W toku postępowania administracyjnego tak jak i w skardze do Sądu I instancji skarżąca spółka podnosiła zarzut braku realizacji obowiązku notyfikacji przepisów ustawy o grach hazardowych, a ściślej rzecz ujmując technicznego charakteru art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych w rozumieniu dyrektywy 98/34/ WE Sąd I instancji odnosząc się do zarzutów skargi, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uznał, że przepisy ustawy o grach hazardowych, stanowiące podstawę wydania zaskarżonej decyzji nie mają technicznego charakteru w rozumieniu wspomnianej dyrektywy. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 129 ust.2 ustawy o grach hazardowych w związku z art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE nie jest prawidłowa. Sąd oceniając, bowiem ten przepis w aspekcie art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE przede wszystkim błędnie odczytał określone w art. 1 pkt 11 dyrektywy kryteria konstytuujące pojęcie "przepisu technicznego" i w konsekwencji nie wziął pod uwagę tych kryteriów, które uznał za miarodajne Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z dnia 19 lipca 2012r., wydanym w połączonych sprawach C – 213/11, C – 214/11 i C – 217/11. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku tym stwierdził, że przepis art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE należy interpretować w ten sposób, że przepisy krajowe tego rodzaju, jak przepisy ustawy o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie "przepisy techniczne" w rozumieniu tego przepisu, w związku z czym ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy wymienionej dyrektywy, w wypadku ustalenia, iż przepisy te wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów, a dokonanie tego ustalenia należy do sądu krajowego. Trybunał nie zaliczył przepisów przejściowych ustawy o grach hazardowych do "przepisów technicznych" w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE, takich jak "specyfikacje techniczne" (w rozumieniu art. 1 pkt 3 dyrektywy) oraz "zakazy" (określone art. 1 pkt 11 dyrektywy). Stwierdził natomiast, że przepisy krajowe można uznać za "inne wymagania" w rozumieniu art. 1 pkt 4 dyrektywy 98/34/WE, jeżeli ustanawiają one "warunki" determinujące w sposób istotny skład, właściwości lub sprzedaż produktu. Zakazy wydawania, przedłużania i zmiany zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami mogą, bowiem, według Trybunału, bezpośrednio wpływać na obrót tymi automatami (pkt 35- 36). W uzasadnieniu wyroku TSUE podniósł konieczności przeprowadzenia ustaleń czy takie zakazy, których przestrzeganie jest obowiązkowe de iure w odniesieniu do użytkowania automatów do gier o niskich wygranych, mogą wpływać w sposób istotny na ich właściwości lub sprzedaż, co powinno nastąpić przy uwzględnieniu, między innymi okoliczności, iż ograniczeniu liczby miejsc, gdzie dopuszczalne jest prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych, towarzyszy zmniejszenie ogólnej liczby kasyn gry, jak również liczby automatów, jakie mogą w nich być użytkowane, a także ustaleń, czy automaty do gier o niskich wygranych mogą zostać zaprogramowane lub przeprogramowane w celu wykorzystywania ich w kasynach, jako automaty do gier hazardowych, co pozwoliłoby na wyższe wygrane, a więc spowodowałoby większe ryzyko uzależnienia graczy (pkt 37 – 39). W świetle zacytowanej treści wyroku TSUE stwierdzić należy, że Sąd I instancji, przyjmując, że art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych nie ma charakteru technicznego w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE nie zajmował się ustaleniem wpływu stosowania tego przepisu na charakter lub sprzedaż automatów do gier. Zaniechał przeprowadzenia istotnej w tym przypadku wykładni funkcjonalnej, która pozwala ocenić charakter określonego przepisu przez odwołanie się do skutków jego zastosowania. W omawianym wyroku TSUE przyjął, że rozstrzygnięcie o charakterze określonego przepisu należy do sądu krajowego. Należy jednak pamiętać, że w prawie unijnym obowiązuje zasada autonomii proceduralnej państw członkowskich. Państwa członkowskie mają, więc co do zasady swobodę w zakresie określania w prawie krajowym sposobu realizacji określonych obowiązków bądź uprawnień wynikających z prawa unijnego. Stwierdzenie Trybunału, że ustalenie technicznego charakteru przepisów ustawy hazardowej należy do sądu krajowego należy, zatem odczytywać przez pryzmat specyfiki działania polskich sądów administracyjnych, sprawujących kontrolę działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji RP). Kompetencje merytoryczne należą do organów administracji publicznej. Do organów administracyjnych, rozstrzygających indywidualne sprawy administracyjne należy zatem w pierwszej kolejności wykładnia prawa w procesie rozpatrywania takich spraw. Sąd administracyjny jedynie kontroluje stosowanie prawa, a więc również wykładnię prawa dokonaną przez organ. Sądy administracyjne nie mogą zatem przejmować na siebie tych zadań, które należą do organów administracji publicznej. Prowadzi to do dość oczywistego wniosku, że wobec stwierdzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji dotknięty jest wadą błędnej wykładni prawa w zakresie wyżej określonym, wyrok ten należało uchylić. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza również, że taką samą, zasadniczą wadę mają decyzje administracyjne, wydane w tej sprawie. Z tego względu Sąd uznając jednocześnie, że decyzje te nie są dotknięte uchybieniami procesowymi, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił decyzje Dyrektora Izby Celnej w P.. Organ administracji dokonując w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy oceny charakteru prawnego spornych przepisów ustawy o grach hazardowych, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, uwzględni wykładnię pojęcia "przepisu technicznego", dokonaną w powołanym wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) orzekł jak w sentencji.