I SAB/Wa 235/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński (spr.) WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant specjalista Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2010 r. sprawy ze skargi L. D. i P. M. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosków o przyznanie odszkodowania za nieruchomość gruntową położoną w W. przy dawnej ulicy [...] 1. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpoznania wniosków L. D. i P. M. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość gruntową położoną w W. przy dawnej ulicy [...] oznaczonej [...] nr hip. [...], [...] działki nr [...] wchodzącą obecnie w skład działki nr [...] z obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. zasądza od Prezydenta W. na rzecz L. D. i P. M. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 5 lipca 2010 r. L. D. i P. M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta W. w rozpatrzeniu wniosku L. D. z dnia 19 maja 1991 r. i wniosku P. M. z dnia 19 stycznia 2007 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość gruntową położoną w W. przy dawnej ulicy [...], oznaczonej jako [...] nr rej. hip. [...],[...] połowa działki nr [...], wchodząca obecnie w skład działki nr [...] z obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...], złożonego w trybie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W związku z powyższym skarżący, zarzucając organowi naruszenie art. 35 kpa poprzez niezałatwienie sprawy w terminach zakreślonych tym przepisem i art. 36 kpa przez zaniechanie podjęcia jakiejkolwiek czynności w sprawie od czasu upływu terminu wyznaczonego przez organ administracji w trybie art. 36 kpa na załatwienie sprawy od dnia 31 października 2009 r., wnieśli o zobowiązanie Prezydenta W. do wydania, w zakreślonym przez Sąd terminie, decyzji w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że Prezydent W. decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] odmówił przyznania odszkodowania, a następnie Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy tę decyzję. Przedmiotowa decyzja Wojewody stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 4 marca 2008 r. w sprawie o sygnaturze I SA/Wa 1991/07 uchylił powyższą decyzję Wojewody oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2007 r. wobec tego, że decyzje organów obu instancji wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, będącym skutkiem niewłaściwej oceny materiału dowodowego. W wyniku uchylenia przez Sąd decyzji obu organów powstał stan prawny, w którym wnioski o przyznanie odszkodowania do dnia dzisiejszego nie zostały rozpoznane. Nadto skarżący podali, że Prezydent W. pismem z dnia 29 lipca 2009 r. poinformował, że przedłuża termin zakończenia postępowania administracyjnego do końca października 2009 r. ze względu na skomplikowany charakter sprawy oraz liczbę podobnych postępowań. Termin ten jednakże nie został zachowany. Ostatnie czynności w przedmiotowej sprawie zostały wykonane w dniu [...] września 2009 r. w postaci opracowania w tymże dniu przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego. Wobec tego Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] uznał, wniesione w dniu 3 sierpnia 2009 r., zażalenie za nieuzasadnione z uwagi na opracowany w dniu [...] września 2009 r. operat szacunkowy. Skarżący powołując się na powyższe okoliczności podnieśli, że pomimo zebrania całego materiału dowodowego w sprawie i wykonania operatu szacunkowego, niezbędnego do ustalenia wysokości należnego skarżącym odszkodowania, Prezydent W. nie tylko nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale też nie wyznaczył, w trybie art. 36 kpa, nowego terminu załatwienia sprawy. Odpowiadając na skargę Prezydent W. wniósł o jej oddalenie, podnoszą, że ze względu na złożony charakter postępowania w chwili obecnej trwa analiza zgromadzonej dokumentacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), kognicja sądu administracyjnego obejmuje m.in. kontrolę działalności administracji publicznej przez orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadku, gdy nie wydają decyzji administracyjnej w sprawach indywidualnych, podlegających załatwieniu w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Rozpatrując skargę na bezczynność sąd kontroluje, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a powołanej ustawy oraz czy zwłoka w załatwieniu sprawy przekroczyła terminy określone w przepisach prawa. Zatem skarga wniesiona w tym trybie jest środkiem dyscyplinującym organy administracji publicznej do terminowego załatwiania spraw, mającym na celu wyeliminowanie stanu bezczynności organu i doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej. Wskazać należy, że realizacja zasady ogólnej szybkości i racjonalnego postępowania jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 kpa, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 kpa. W rozpoznawanej sprawie oznacza to obowiązek podjęcia nie jakichkolwiek działań, lecz działań celowych, zmierzających do rozpatrzenia wniosku L. D. z dnia 19 maja 1991 r. i wniosku P. M. z dnia 19 stycznia 2007 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość. Przy czym z przepisu art. 35 § 1 i 2 kpa wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zaakcentować należy, że bezczynność organu administracji publicznej występuje nie tylko wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale również wtedy, gdy je podjął, lecz mimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem decyzji lub innego aktu administracyjnego. Po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 marca 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1991/07 decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2007 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...], który – jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego – uzyskał walor prawomocności od dnia 29 kwietnia 2008 r. i po zwrocie organowi akt administracyjnych sprawy, po stronie organu powstał obowiązek, wynikający z art.104 § 1 kpa, załatwienia wniosków skarżących w drodze decyzji, bez zbędnej zwłoki, w terminie określonym w art. 35 § 1 i 3 kpa. W oparciu o powyższe należy stwierdzić, że organ administracji publicznej zmierza do załatwienia sprawy, jeżeli prowadzi postępowanie w zgodzie ze standardami wskazanymi w powołanych wyżej przepisach. Jeżeli tak nie jest, to występuje przypadek niezałatwienia sprawy w terminie, a więc pozostawania przez organ w bezczynności. Zatem organ pozostaje w bezczynności, w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Treść obowiązku płynącego z art. 35 § 1 kpa oznacza zakaz nieuzasadnionego przetrzymywania spraw bez nadawania im właściwego biegu oraz obowiązek prowadzenia postępowania bez niepotrzebnych zahamowań i przewlekłości w postępowaniu. W ocenie Sądu, taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, bowiem jak wynika z akt administracyjnych, Prezydent W. od dnia 14 maja 2008 r. (wskazana data wynika z informatycznego systemu wojewódzkiego sądu administracyjnego ewidencjonującego sprawy OSO) do dnia wyrokowania nie wydał rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku L. D. z dnia 19 maja 1991 r. i wniosku P. M. z dnia 19 stycznia 2007 r. o przyznanie odszkodowania. We wskazanym okresie organ nie podjął żadnych celowych czynności zmierzających do rozpatrzenia powyższego wniosku. Co prawda na zlecenie Prezydenta W. wykonany został w dniu [...] września 2009 r. przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy, jednakże w świetle art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Tymczasem już upłynął okres czternastu miesięcy od dnia jego opracowania, a organ nie uczynił z niego użytku. A w świetle ust. 4 tegoż artykułu, po upływie 12 miesięcy operat szacunkowy może być wykorzystywany po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego, który go sporządził. Zatem w przedmiotowej sprawie zachodzić będzie konieczność aktualizacji sporządzonego, a dotychczas niewykorzystanego przez organ, operatu szacunkowego. Wprawdzie termin rozpatrzenia wniosków został oznaczony przez organ i pismem z dnia 29 lipca 2009 r. zakomunikowano stronom postępowania termin rozpatrzenia przedmiotowych wniosków do końca października 2009 r., jednakże termin ten nie został dotrzymany, a i wskazana przyczyna zwłoki w załatwieniu sprawy nie odpowiada wymogom stawianym przez art. 12 i 35 kpa, zaś kolejnego terminu załatwienia sprawy organ nie wskazał, jak również nie podał przyczyny zwłoki w załatwieniu sprawy. Organ wyznaczający na podstawie art. 36 kpa nowy termin załatwienia sprawy jest związany przepisem art. 12 i 35 kpa, a zatem jest obowiązany do ustalenia możliwie najkrótszego terminu. Wprawdzie przepis art. 36 kpa nie stwarza ograniczeń ani też nie ustala zasady, którą powinien kierować się organ przy wyznaczaniu nowego terminu, jednakże nie oznacza to dowolności i swobody. Musi on bowiem być interpretowany zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego. Jak wskazano wyżej, art. 36 kpa nie może być interpretowany w oderwaniu od generalnych zasad postępowania administracyjnego. Zasady ogólne wyrażone w art. 6–16 kpa nie są tylko dezyderatami czy postulatami bądź nie wiążącymi zaleceniami, ale stanowią normy prawne obowiązujące, ustalające prawne wytyczne działania organów administracji. Stanowią one integralną część przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów administracji wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury. Są wytycznymi do stosowania przepisów Kodeksu i dlatego należy je stosować razem z przepisami dotyczącymi poszczególnych instytucji procesowych. Taki charakter zasad ogólnych jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w literaturze (por. wyrok NSA z dnia 4 maja 1982 r., sygn. akt I SA 258/82, ONSA 1982, z. 1, poz. 53; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1992 r., sygn. akt SA/Ka 963/91; Z. Janowicz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996; E. Ochendowski: Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym, Toruń 1996). Zasada m.in. szybkości wynika wprost z art. 12 kpa, który nakazuje, aby organy administracji działały możliwie szybko, a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwiane niezwłocznie. W niniejszej sprawie, jak wynika z odpowiedzi na skargę Prezydent W. z dnia 23 sierpnia 2010 r., przyczyną zwłoki w rozpoznaniu sprawy nie jest konieczność uzupełnienia materiału dowodowego czy niezbędne pozyskanie akt archiwalnych sprawy, lecz skomplikowany charakter sprawy i ilość prowadzonych przez organ podobnych postępowań. Z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że "Zasada sformułowana w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw określonych w art. 35 i 36 kpa. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 kpa) pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 kpa, zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa" [por. wyrok z dnia 6 października 2000 r., sygn. akt. IV SA 105/00 (LEX nr 53462)]. W powyższym tonie wypowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt I SAB 155/99 (publ. LEX nr 47244) uznając, że: "Brak akt, konieczność zebrania materiału dowodowego, czy powstanie zaległości nie może być okolicznością usprawiedliwiającą bezczynność organu w rozumieniu art. 17 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnymi (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), ale są obrazem niedowładu organizacyjnego organu". Stanowisko to zachowuje aktualność również na tle obowiązujących przepisów prawa. W ocenie Sądu postępowanie organu w niniejszej sprawie w pełni uzasadnia przyjęcie, iż skarga jest zasadna. Wnioski z dnia 19 maja 1991 r. i z dnia 19 stycznia 2007 r. nie zostały jeszcze przez Prezydenta W. rozpoznane, mimo znacznego upływu czasu. Zwłoka w wydaniu decyzji została zawiniona wyłącznie przez organ, który nie działał w sprawie szybko i nie dołożył tym samym należytych starań, aby w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i szybko załatwić sprawę. W niniejszej sprawie organ postąpił wbrew wszelkim zasadom postępowania administracyjnego i nie dołożył należytych starań, aby sprawę szybko załatwić przy jednoczesnym obowiązku wnikliwego działania, posługując się przy tym możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Takie postępowanie organu świadczy o tym, że pozostaje on w zwłoce w załatwieniu sprawy zainicjowanej wnioskiem L. D. z dnia 19 maja 1991 r. i wnioskiem P. M. z dnia 19 stycznia 2007 r. Wskazane wyżej okoliczności uzasadniają uwzględnienie skargi na bezczynność Prezydenta W., gdyż przez organ naruszone zostały w rozpoznawanej sprawie wskazane wyżej zasady, bowiem organ z nieuzasadnionych powodów nie rozpatrzył wniosków stron postępowania, czym naruszył postanowienia przepisu art. 35 § 1 i 3 kpa i korespondujący z nim art.12 § 1 i 2 kpa. Biorąc pod uwagę konieczność uzupełnienia materiału dowodowego o aktualizację sporządzonego w dniu [...] września 2009 r. operatu szacunkowego, Sąd uznał, że wyznaczony dwumiesięczny termin do wydania decyzji będzie adekwatny do czasu zakreślonego terminami wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego, niezbędnego do wszechstronnej i rzetelnej oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego i załatwienia sprawy. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 149 oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.