II SA/Gl 692/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Referent - stażysta Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nadania nazw ulic orzeka o niezgodności zaskarżonej uchwały z prawem. Rada Gminy Chełm Śląski w dniu 28 sierpnia 2009 r. podjęła uchwałę nr XXXI/158/2009 w sprawie nadania nazw ulic. Uchwałą tą Rada Gminy, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym, zadecydowała o nadaniu nowo zaprojektowanym ulicom, nie posiadającym żadnego oznaczenia, nazw: ul. [...] i ul [...]. Przebieg tych ulic został przedstawiony na załączniku do uchwały. Po przedłożeniu uchwały Wojewodzie [...], organ nadzoru zwrócił się do rady gminy o udzielnie informacji, jaki jest status dróg, którym nadano nazwy, a w przypadku, gdyby drogi miały charakter dróg wewnętrznych, o nadesłanie zgód właścicieli terenów zajętych pod drogi. W odpowiedzi Wójt gminy podał, że ulice, którym nadano nazwy zostały przewidziane w planie miejscowym zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Chełm Śląski z dnia 1 marca 2002 r., nr XXX/232/2002 (Dz. Urz. Woj. Śl. z 23 maja 2002 r., nr 34, poz. 1221) i określone jako [...]– drogi lokalne (ulica [...] ) oraz [...] – drogi dojazdowe (ul. [...]). Ulice te docelowo stanowić będą drogi gminne, własność gruntu będzie należała do gminy, zatem wykluczony jest status tych ulic jako dróg wewnętrznych. Wojewoda [...] na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) pismem z dnia 19 maja 2010 r. wniósł od Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały Rady Gminy w Chełmie Śląskim z dnia 28 sierpnia 2009 r. Zarzucił, że rada gminy jest uprawniona na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym do nadawania nazw ulicom, będącym drogami publicznymi lub drogami wewnętrznymi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 1 tej ustawy, drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie ustawy do jednej z kategorii dróg. Drogi wewnętrzne charakteryzuje przepis art. 8 ust. 1 ustawy. Z informacji udzielonych przez Wójta wynika, że ulice, którym nadano nazwy nie są ani drogami publicznymi ani drogami wewnętrznymi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Podjęcie uchwały było przedwczesne a rada gminy nie miała ustawowej podstawy do jej podjęcia. W odpowiedzi na skargę Wójt gminy wniósł o jej oddalenie. Podał, że nazwy zostały nadane w związku z obowiązującym planem miejscowym. Plan ten przewiduje drogi lokalne i dojazdowe. Uchwałą przyjęto nazwy dla terenów oznaczonych jako [...] oraz [...]. Rozwój gminy i przygotowanie terenów inwestycyjnych wymusza porządkowanie istniejącej sieci dróg, także w sferze nazewnictwa. Przyjęte nazwy są zgodne z nazwami ulic już istniejących, w sąsiedztwie znajdują się takie ulice jak [...] czy [...]. W okolicy ulic prowadzone są inwestycje, co uzasadnia uporządkowanie nazewnictwa ulic. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Zastrzeżenia Wojewody co do możliwości podjęcia uchwały w sprawie nadania nazw ulicom, które jeszcze nie zostały w odpowiednim trybie zakwalifikowane do kategorii dróg publicznych, są zasadne. Z okoliczności sprawy i wyjaśnień Wójta gminy wynika, że ulice, którym nadano nazwy jeszcze nie istnieją, lecz zostały jedynie zaprojektowane w planie miejscowym. Nie zostały uporządkowane stosunki własnościowe gruntów, na których drogi te mają przebiegać. Wójt podał, że własność gruntu będzie dopiero należała do gminy a drogi dopiero zostaną zaliczone do odpowiedniej kategorii dróg publicznych. Okoliczność ta ma decydujące znaczenie dla oceny prawidłowości podjętej uchwały. Podstawę do podjęcia uchwały w sprawie nadania nazwy ulicom stanowi przepis art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminny. Zgodnie z tym przepisem, do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał m. in. w sprawach nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., nr 19, poz. 115 ze zm.). Należy zwrócić uwagę, że przepis ten został zmieniony art. 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o drogach publicznych (Dz. U. nr 172, poz. 1441) i w aktualnej wersji obowiązuje od dnia 10 października 2005 r. W konsekwencji utraciła znaczenie teza uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 11 kwietnia 2005 r. sygn. akt II OPS 2/2005 (ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 88), która odnosiła się do poprzedniego brzmienia przepisu, w którym nie było bezpośredniego odwołania się ustawodawcy do ustawy o drogach publicznych. Drogą w rozumieniu ustawy, zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami i instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Sam pas drogowy natomiast to jedynie wydzielony liniami granicznymi grunt, w którym droga jest lokalizowana. Ulica natomiast oznacza drogę, zlokalizowaną na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy (art. 4 pkt 3 ustawy). Drogę publiczną stanowi droga zaliczona na podstawie ustawy do jednej z kategorii dróg, z której korzystać może każdy, zgodnie z przeznaczeniem. Zaliczenie drogi do odpowiedniej kategorii dróg publicznych następuje na podstawie uchwały odpowiedniego organu, w przypadku dróg gminnych, zaliczenie następuje na podstawie uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (art. 7 ust. 2 ustawy). W niniejszej sprawie niesporne jest, że uchwała taka w stosunku do nazwanych ulic, nie została podjęta. Warunkiem koniecznym umożliwiającym nadanie przez radę gminy nazwy jakiejś drodze (ulicy) jest, aby miała ona status drogi publicznej. Sąd nie rozstrzyga przy tym w niniejszym postępowaniu, czy dla podjęcia takiej uchwały konieczne jest faktyczne zbudowanie drogi jako budowli, nie jest to bowiem konieczne do rozstrzygnięcia sprawy. Jest co prawda możliwe nadanie przez radę nazwy drodze wewnętrznej, która nie ma statusu drogi publicznej w rozumieniu ustawy, wymaga to jednak pisemnej zgody właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana (art. 8 ust. 1a ustawy). Zastrzeżenie to jest oczywiste ze względu na potrzebę ochrony uprawnień właścicieli gruntów i wynika z niego, że samodzielne rozstrzygnięcie przez radę gminy o nadaniu nazwy drogom przebiegającym po gruntach należących do podmiotów trzecich nie jest możliwe. W niniejszej sprawie w planie miejscowym ustalono przeznaczenie określonych gruntów pod drogi i ustalono linie rozgraniczające tych terenów. Nie doszło jednak ani do powstania drogi jako budowli, ani- co istotniejsze- do podjęcia uchwały o zaliczeniu jej do określonej kategorii, co stanowi warunek kwalifikowania drogi jako drogi publicznej. Skoro nie można przyjąć, że zaskarżoną uchwałą nadano nazwy drogom publicznym w rozumieniu ustawy, to jej podjęcie nastąpiło wbrew art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym. Podejmowanie rozważań, czy wydaną uchwałą możliwe było nadanie nazw ulicom stanowiącym drogi wewnętrzne jest zbędne zarówno ze względu na stanowisko zajęte w kwestii statusu dróg przez Wójta gminy, jak i z tego powodu, że rada nie uzyskała pisemnej zgody właścicieli gruntów, zaś same drogi, jak możną przyjąć, nie istnieją jako budowle. Orzekając o wydaniu zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa Sąd stanął na stanowisku, że uchwała ta nie stanowi aktu prawa miejscowego. Jak podaje się w piśmiennictwie, przynależność uchwał podejmowanych na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym do kategorii aktów prawa miejscowego jest sporna (por. komentarz do art. 40 ustawy o samorządzie gminnym w: A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki: Samorząd gminny. Komentarz. ABC, 2010). Znajduje to swoje odbicie także w orzecznictwie sądowym. Skład orzekający podzielił w szczególności stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie dnia 6 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 295/08, że uchwała podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym nie mieści się w żadnej z kategorii wskazanych w art. 40 ust. 2 tej ustawy, nie jest aktem o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, nie orzeka o niczyich prawach i obowiązkach, ma charakter rozstrzygnięcia jednostkowego i konkretnego. W sytuacji podjęcia uchwały na podstawie ustawy o samorządzie gminnym, jej przedmiot musi dotyczyć zakresu określonego w art. 40 ust. 2 ustawy, żadne inne kryterium nie przesądza o nadaniu uchwale statusu aktu prawa miejscowego, mającego moc powszechnie obowiązującą. Ponieważ zaskarżona uchwała została podjęta 28 sierpnia 2009 r., zatem w dacie orzekania o jej legalności upłynął rok od podjęcia, Sąd zastosował przepis art. 94 ustawy o samorządzie gminnym, ograniczający możliwość stwierdzenia nieważności uchwały i orzekł o jej niezgodności z prawem. Mając na względzie podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.