I OSK 460/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) Sędziowie NSA Ewa Dzbeńska del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1233/10 w sprawie ze skargi B. D. i W. D. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez Gminę M. prawa własności gruntu zajętego pod ulicę 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy M. na rzecz B. D. kwotę 137 (sto trzydzieści siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1233/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi B. Dz. i W. Dz. uchylił decyzję Ministra Infrastruktury dnia [...] maja 2010 r., dotyczącą stwierdzenia nabycia prawa własności nieruchomości. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd podał, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Minister Infrastruktury uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2009 r. stwierdzającą nabycie przez Gminę M. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntu zajętego pod część ulicy Z. we wsi O. K. gmina M., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,0542 ha i działka nr [...] o powierzchni 0,0883 ha w obrębie ewidencyjnym 8 O. K. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ podał, że W. Dz. w dniu 27 grudnia 2005 r. wniósł do Wojewody Mazowieckiego, w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), o wydanie decyzji potwierdzającej nabycie prawa przez gminę M. własności działki ew. nr [...]zajętej pod ulicę Z. we wsi O. K.. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. stwierdził nabycie przez Gminę M. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntu zajętego pod część ulicy Z. we wsi O. K. gmina M., oznaczonej jako działka nr [...] w obrębie ewidencyjnym 8 O. K.. Wojewoda wskazał, że z odpisu księgi wieczystej KW Nr [...] działu II wynika, że nieruchomość zajęta pod część ulicy Z. we wsi O. K. w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła współwłasność osób fizycznych. Zgodnie z uchwałą Rady Narodowej Miasta Stołecznego Warszawy Nr 245 z dnia 26 maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie m.st. Warszawy i województwa stołecznego warszawskiego do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz.Urz. Woj. Stołecznego Warszawskiego Nr 17, poz. 186), ulica Z. we wsi O. K. w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła drogę gminną. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina M.. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ podał, iż obowiązkiem organu pierwszej instancji było ustalenie, czy wydzielenie działek nr [...] i nr [...] nastąpiło zgodnie z zajęciem ich pod drogę na dzień 31 grudnia 1998 r. Minister wskazał, że w aktach sprawy brak jest danych dotyczących stanu urządzenia ulicy Z. na dzień 31 grudnia 1998 r. i nie zostały zweryfikowane dane zwarte na mapach dostarczonych przez wnioskodawców: mapie sytuacyjnej nieruchomości KW WA1 P/00021555/5 – dz. ew. [...] terenów zajętych pod drogę wg stanu z 31 grudnia 1998 r. oraz mapie sytuacyjnej nieruchomości KW WA1 P/00021555/5 – dz. ew. [...] terenów zajętych pod drogę wg stanu z 31 grudnia 1998 r. W ocenie organu, kwestia ta ma o tyle znaczenie, że w odwołaniu Gmina M. wskazała, że teren wykazany na mapach jest większy od terenu rzeczywiście zajętego pod drogę. Minister podał, że dopiero po tych ustaleniach możliwe będzie badanie przesłanki władztwa publicznoprawnego sprawowanego w dniu 31 grudnia 1998 r. Organ uznał za niewystarczające oświadczenie Gminy M. z dnia 17 lipca 2009 r. o utrzymywaniu pasa drogowego ul. Z. od dnia 1 stycznia 1999 r. z funduszy Gminy w odniesieniu do przedmiotowych działek. Minister stwierdził również naruszenie art. 10 k.p.a. w postępowaniu przed organem wojewódzkim. Skargę na powyższą decyzję wnieśli B. i W. Dz. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za uzasadnioną. Sąd wskazał, że przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji jest ograniczona wymogiem spełnienia określonych przesłanek. Sytuacja taka mogłaby zaistnieć, gdyby organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził je z rażącym naruszeniem przepisów k.p.a. W takiej sytuacji organ odwoławczy, aby ocenić, czy stan faktyczny został prawidłowo ustalony, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony – nie mieści się to w jego kompetencji. Organ odwoławczy zaś, stosownie do art. 136 k.p.a., może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Zdaniem Sądu, argumenty wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie uzasadniają uchylenia decyzji organu I instancji, ponieważ rozstrzygnięcie sprawy nie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ani w znacznej części. Ustalenie, czy wydzielenie działek nr [...] i nr [...] nastąpiło zgodnie z zajęciem ich pod drogę na dzień 31 grudnia 1998 r., a także zweryfikowanie map ewidencyjnych dostarczonych przez wnioskodawców, w ocenie Sądu, może nastąpić w trybie art. 136 k.p.a. Sąd stwierdził, że określenie granic przejętej nieruchomości jest jedną z przesłanek w sprawie nabycia przez Skarb Państwa lub właściwe jednostki samorządu terytorialnego prawa własności nieruchomości z mocy prawa. Zgodnie bowiem z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Sąd wskazał, iż z akt sprawy wynika, że kwestią niesporną jest, iż w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności działki nr [...], z której wyodrębnione zostały działki ewidencyjne nr [...] i nr [...], wpisane było na rzecz B. Dz. i W. Dz.. Kolejna przesłanka określona w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną została także spełniona, bowiem ulica Z., obejmująca działki ewidencyjne nr [...] i nr [...], została zaliczona do dróg publicznych. Jeśli chodzi zaś o faktyczne władztwo Gminy M., to kwestia ta pozostaje również niesporna pomiędzy stronami, iż utrzymywanie pasa drogowego od dnia 1 stycznia 1999 r. realizowane jest z funduszy budżetu Gminy M.. A zatem, w ocenie Sądu ustalenie przestrzennych granic zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. stanowi jedną z przesłanek wydania decyzji deklaratoryjnej i mieści się w ramach dodatkowego postępowania prowadzonego przez organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a. Tym bardziej że wnioskodawcy dostarczyli mapę sytuacyjną nieruchomości KW WA1 P/00021555/5 – dz. ew. [...] terenów zajętych pod drogę wg stanu z 31 grudnia 1998 r. i mapę sytuacyjną nieruchomości KW WA1 P/00021555/5 – dz. ew. 226/4 terenów zajętych pod drogę wg stanu z 31 grudnia 1998 r. – obie przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w P. w dniu 30 marca 2009 r. nr ewid. [...]. Gmina M. zaś wielokrotnie wzywana do przedstawienia dokumentów dotyczących stanu prawnego ulicy Z., takich dokumentów nie przedstawiła. W odwołaniu od decyzji Wojewody Mazowieckiego Gmina wskazała, iż "według obliczeń grunt zajęty pod sieć wodociągową ma powierzchnię mniejszą niż określona na mapie" i powołała się na dokumenty Urzędu Gminy. Przy czym twierdzenie zawarte w odwołaniu nie zostało w jakikolwiek sposób poparte stosownymi dowodami, które zostałyby przedstawione organom orzekającym. Dokonanie ustaleń co do przestrzennych granic zajęcia nieruchomości pod ulicę Zachodnią lub zweryfikowanie ustaleń czy teren zajęty pod drogę wykazany na mapach dostarczonych przez wnioskodawców jest większy od terenu rzeczywiście zajętego pod drogę mogło być, w ocenie Sądu, przedmiotem dodatkowego postępowania prowadzonego przez organ odwoławczy w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia postępowania organowi, który wydał decyzję. Sąd wskazał także, że w toku postępowania pominięte zostały okoliczności, które mogą mieć istotne znaczenie dla sprawy, a mianowicie z wypisu z rejestru gruntów wynika, że działki nr [...]i nr [...], które w częściach wykazanych na mapach sytuacyjnych nieruchomości zostały zajęte pod ulice Zachodnią, zostały wydzielone na podstawie decyzji nr [...]. W aktach sprawy znajduje się decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia 11 sierpnia 2006 r. nr 1180/06 o ustaleniu lokalizacji dla inwestycji: budowa drogi ekspresowej w korytarzu zarezerwowanym pod autostradę A2. W toku postępowania nie wyjaśniono, czy decyzja lokalizacyjna pozostaje w obiegu prawnym, czy jest ostateczna i czy w związku z tym prowadzenie postępowania na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w stosunku do działek objętych tą decyzją jest zasadne. Sąd nie podzielił stanowiska organu, że naruszenia art. 10 k.p.a. wymagało uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej, bowiem dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej (najczęściej w sferze postępowania dowodowego), a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie Gmina M. miała możliwość składania wniosków dowodowych, a brak jej wezwania przez organ pierwszej instancji do zapoznania się z materiałem dowodowym nie stanowił takiego naruszenia prawa, które uniemożliwiałoby organowi odwoławczemu rozpoznanie sprawy. Zdaniem Sądu przekazanie przez Ministra Infrastruktury sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, nie było prawidłowe. Postępowanie w I instancji nie zostało bowiem przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego. Wprawdzie organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości, ale w rażący sposób nie naruszono w nim przepisów procesowych. Nie wszystkie przy tym naruszenia przepisów prawa procesowego stwarzają podstawę do wydania decyzji kasacyjnej, nie wszystkie, bowiem wiążą się z koniecznością przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości albo w znacznej części. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina M.. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a. przez przyjęcie, że Minister Infrastruktury nie miał podstaw prawnych do uchylenia decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2009 r.; 2) naruszenie art. 10 k.p.a. przez przyjęcie, że postępowanie przeprowadzone w I instancji zakończone wydaniem decyzji przez Wojewodę Mazowieckiego w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości przez Gminę M. zostało przeprowadzone prawidłowo, choć Gmina M. nie została powiadomiona o zgromadzeniu całości materiału dowodowego w sprawie i nie miała możliwości zapoznania się z tym materiałem, w szczególności z częścią tego materiału, na podstawie której mógł być ustalony zakres przestrzenny spełnienia przesłanki z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i nie miała możliwości złożenia w tym zakresie swoich twierdzeń, ewentualnych zarzutów i wniosków dotyczących projektowanego rozstrzygnięcia. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Gmina podniosła, że nie miała możliwości zapoznania się z zebranymi w sprawie dowodami i materiałami, co pozbawiło ją możliwości wypowiedzenia się w kwestiach istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, stosownie do art. 10 k.p.a. Gmina nie została pisemnie poinformowana o tym, że została zgromadzona odpowiednia dokumentacja pozwalająca na wydanie decyzji w trybie art. 73. ustawy Przepisy wprowadzające... Gmina wskazała, że pismem z dnia 5 czerwca 2009 r. Mazowiecki Urząd Wojewódzki zażądał przekazania dokumentów potwierdzających faktyczne władztwo Gminy w odniesieniu do działek [...] i [...], stanowiących grunt zajęty pod ul. Zachodnią. Gmina M. w odpowiedzi poinformowała, że nie posiada takich dokumentów za wyjątkiem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany budowy sieci wodociągowej m.in. w ul. Z. z 24 marca 1997 r. Jednak według obliczeń grunt zajęty pod sieć wodociągową ma powierzchnię mniejszą niż określona na mapie. Można było domniemywać, że gdy tylko Mazowiecki Urząd Wojewódzki zbierze dowody na to, iż Gmina władała na ww. dzień przedmiotowym terenem, pozwoli się Gminie z nimi zapoznać. Gmina M. nie dostała jednak informacji, iż Mazowiecki Urząd Wojewódzki posiada już odpowiednie materiały, potwierdzające faktyczne władztwo Gminy w dniu 31 grudnia 1998 r. do przedmiotowego terenu, którego granice określa mapa. Gmina M. nie mogła zatem poznać przesłanek ustalenia granic prawnych gruntu zajętego pod drogę publiczną, tj. terenu, znajdującego się faktycznie we władaniu Gminy w dniu 31 grudnia 1998 r. W ocenie skarżącej Gminy Minister Infrastruktury słusznie więc opierając się na art. 138 § 2 k.p.a. i nie znajdując podstaw do prowadzenia w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. postępowania dowodowego, uchylił decyzję organu I instancji. Ponadto Gmina podniosła, iż sam Sąd stwierdził, że nie została wyjaśniona kwestia bytu prawnego decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...]., a zatem także w tym zakresie istniały przesłanki do ponownego rozpatrzenia sprawy po umożliwieniu Gminie M. zapoznanie się z całokształtem dowodów zgromadzonych w postępowaniu. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy i w związku z tym podlegała oddaleniu. Sąd I instancji prawidłowo bowiem uznał, że organ odwoławczy naruszył przepis art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a. Zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i w doktrynie od szeregu lat prezentowane jest stanowisko, iż kompetencja organu odwoławczego do podejmowania decyzji kasacyjnych stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to z charakteru administracyjnego postępowania odwoławczego, które polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności odwołania. Dopiero bowiem w przypadku gdy rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy wobec niewyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, nie będzie mógł rozstrzygnąć sprawy merytorycznie, zaistnieją przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej, ale tylko w przypadku braku możliwości zastosowania art. 136 k.p.a. W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie rozpoznał jej ponownie, chociaż zgromadzony materiał pozwalał na ocenę istnienia przesłanek zawartych w art. 73 ust. 1 ww. ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Przede wszystkim bezsporne w sprawie jest, że grunt stanowiący własność B. i W. Dz., a zajęty pod części przedmiotowej ulicy, jest we władaniu Gminy M.. Takie niekwestionowane oświadczenie złożyła sama Gmina i w tym zakresie stanowisko Ministra co do konieczności potwierdzenia tego faktu określonymi dokumentami jest całkowicie chybione. Kwestią, która zdaniem Ministra wymagała wyjaśnienia jest ustalenie przestrzennych granic zajęcia nieruchomości pod drogę gminną. Jednakże organ dysponował w tym zakresie stosownymi mapami sytuacyjnymi wg stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. przyjętymi do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Państwowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w P. A więc zgodnie z § 9 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przekazywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnienie tych baz (Dz.U. Nr 78, poz. 837) przekazana dokumentacja podlega stosownej kontroli merytorycznej i dopiero po pozytywnym wyniku kontroli podlegała włączeniu do zasobu geodezyjnego i kartograficznego (§ 10 ww. rozporządzenia). Organ odwoławczy do tego dowodu nie odniósł się i nie wskazał na czym polegają wątpliwości co do prawidłowości sporządzonych map. W skardze kasacyjnej podniesiono, że podstawą uchylenia decyzji organu I instancji było naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez niepowiadomienie Gminy o zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego oraz o możliwości zapoznania się z tym materiałem. Z akt sprawy wynika, że organ naruszył powyższy przepis, ale jak słusznie stwierdził Sąd I instancji naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Gmina zakwestionowała ustalone na powyższych mapach granice zajęcia nieruchomości pod drogę, podnosząc, że z dokumentów Gminy wynika, iż zajęty pod drogi obszar jest mniejszy. Jednakże w żaden sposób swojego twierdzenia nie udowodniła. Nawet nie przedstawiła dokumentów, na które się powoływała. Wskazać przy tym należy, iż postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się przez szereg lat i Gmina wielokrotnie była wzywana przez Wojewodę Mazowieckiego do przedstawienia stosownych materiałów pozwalających na rozstrzygniecie sprawy. Miała więc możliwość, a nawet obowiązek dokonać stosownych ustaleń co do granic zajęcia nieruchomości wnioskodawcy pod drogę gminną. Jednakże żadnych dowodów w tym zakresie nie przedstawiła i wręcz stwierdziła, że nie planuje zlecenia opracowania dokumentacji geodezyjno-kartograficznej dla gruntów pod ulica Z. W takiej sytuacji zasadnie Sąd I instancji uznał, że Gmina pomimo naruszenia przez Wojewodę art. 10 § 1 k.p.a., miała możliwość czynnego udziału w przedmiotowym postępowaniu. Natomiast organ odwoławczy rozstrzygając sprawę winien ewentualnie wezwać Gminę do udokumentowania swojego stanowiska zawartego w odwołaniu co do zawyżonej wielkości terenu zajętego pod drogę i dopiero wtedy dokonując oceny materiału dowodowego rozważyć ewentualną konieczność jego uzupełnienia w trybie art. 136 k.p.a. Z tych wszystkich względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 i 204 pkt 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.