I OSK 355/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) Protokolant st. asyst. sędz. Anna Pośpiech - Kłak po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Geodety Kraju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2010r. sygn. akt IV SA/Wa 1744/10 w sprawie ze skargi W. K. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] lipca 2010r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2) zasądza od W. K. na rzecz Głównego Geodety Kraju kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1744/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. K. uchylił decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Z uzasadnienia wyroku sądu I instancji wynika, że Główny Geodeta Kraju decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2009r., stwierdzającą z urzędu nieważność decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] grudnia 2004r. orzekającej o zatwierdzeniu wyników kontroli gleboznawczej zmienionych użytków gruntowych na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...] z obrębu [...] położonych w dzielnicy [...] przy ul. [...] oraz o utracie dotychczasowej klasyfikacji na wymienionych działkach zatwierdzonej decyzją Burmistrza Gminy Warszawa [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 1995r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego w wymienionej decyzji uznał, iż decyzja Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] grudnia 2004r. orzekająca o zatwierdzeniu wyników kontroli gleboznawczej rażąco naruszyła przepisy rozporządzenia z dnia 4 czerwca 1956r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. Nr 19, poz. 97 ze zm.) oraz art. 20 ust. 3a ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005r, Nr 240, poz. 2027 ze zm.). Rozpoznając obecnie sprawę organ wskazał, że zasady zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych określa rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (DZ. U. Nr 38, poz. 454) i zaliczenie gruntu do określonego użytku odbywa się ze względu na sposób jego zagospodarowania lub użytkowania. Stosownie do art.20 ust. 3a ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ewidencję gruntów i budynków w części dotyczącej lasów prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach. Zgodnie zaś z art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach (Dz. U. 45, poz. 435 ze zm.) w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasów. Zatem w ewidencji granice i powierzchnie lasu wykazuje się zgodnie z tymi planami. W ocenie organu Prezydent m. st. Warszawy wpisując w operacie ewidencji gruntów w miejsce dotychczasowego użytku gruntowego – lasu oznaczonego symbolem "Ls", innego rodzaju użytku – gruntów zadrzewionych i zakrzewionych oznaczonego symbolem "Lz" nie uwzględnił ustaleń obowiązującego wówczas uproszczonego planu urządzenia lasów i inwentaryzacji stanu lasów dla Osiedli [...],[...] na okres od 1 stycznia 2001r do 31 grudnia 2010r. Przedmiotowy plan obowiązywał na działce nr [...] (obecnie podzielonej ewidencyjnie) i wskazywał istnienie obszaru zalesionego na powierzchni 2,58 ha. Taki obszar różnił się od ujawnionego w ewidencji gruntów tj. 2,6756 ha, jednakże różnica ta (ok. 0,10 ha) mogła wynikać z faktu nie uwzględnienia w planie powierzchni dróg polnych. Nie ma ona także wpływu na fakt, że Prezydent m.st. Warszawy wydając decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 2004r. naruszył ustalenia wymienionego uproszczonego planu urządzenia lasów. W konsekwencji, zdaniem organu II instancji, decyzja Prezydenta m. st. Warszawy nr [...] z dnia [...] grudnia 2004r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 20 ust. 3a ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach. Nadto Prezydent nie przeprowadził postępowania w zakresie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956r. w sprawie klasyfikacji gruntów. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł W. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący podkreślił, że sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] grudnia 2004r. orzekającej o zatwierdzeniu wyników kontroli gleboznawczej zmienionych użytków gruntowych na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...] trwa już od 2005r. i Główny Geodeta Kraju dwukrotnie uchylał decyzje organu I instancji stwierdzając m.in., że postępowanie w sprawie gleboznawczej klasyfikacji może toczyć się również na wniosek strony, a nie tylko z urzędu. Skarżący wskazał, że organ oparł się na zapisach uproszczonego planu urządzenia lasu, które pozostają w sprzeczności z zapisami zawartymi w ewidencji gruntów, podczas gdy obydwa zapisy winny być spójne. Nadto stanowisko Głównego Geodety Kraju zawiera sprzeczność, gdyż z jednej strony chroni trwałość ostatecznej decyzji administracyjnej, a z drugiej doprowadza do unieważnienia takiej decyzji. Twierdzi, że obecna decyzja nie uwzględnia argumentów, które doprowadziły poprzednio do dwukrotnego uchylenia decyzji Inspektora. W odpowiedzi na skargę Główny Geodeta Kraju wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku wskazał, iż orzekający w sprawie organ administracji, dokonując w trybie nadzwyczajnym oceny decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] grudnia 2004r. orzekającej o zatwierdzeniu wyników kontroli gleboznawczej przeprowadził błędne wywody co do charakteru postępowania objętego kontrolą, a w pewnym zakresie wywody niewystarczające do wydania decyzji rodzącej tak dalekie skutki, jakimi jest stwierdzenie nieważności. W ocenie Sądu w pierwszej kolejności organ bezzasadnie utożsamia postępowanie w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów z postępowaniem w sprawie wpisu do ewidencji gruntów i budynków. Wniosek taki można wysnuć nie tylko z wadliwego powołania przepisu art. 20 ust. 3a ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2005r, Nr 240, poz. 2027 ze zm.), lecz także z zawartego na str. 3 uzasadnienia stwierdzenia, że Prezydent m. st. Warszawy orzekł m. in. o wprowadzeniu w operacie ewidencji gruntów i budynków zmiany w zakresie użytków. Sąd wskazał, iż postępowanie nieważnościowe dotyczące powoływanej decyzji Prezydenta m. st. Warszawy odnosić się mogło wyłącznie do decyzji wydanej w sprawie klasyfikacji gruntów, nie zaś do decyzji wprowadzającej zmiany w ewidencji. Decyzja w sprawie klasyfikacji gruntów wydawana jest w oparciu o przywoływane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 czerwca1956r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. Nr 19, poz. 97 ze zm.). Co prawda akt ten jest nieco archaiczny, jednakże stosownie do art. 59 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nadal obowiązuje w takim zakresie w jakim można pogodzić jego regulacje z normami ustawowymi. Przewiduje on odrębne postępowanie w sprawie ustalenia klasyfikacji, które kończy się wydaniem przez właściwy organ orzeczenia, czyli obecnie decyzji administracyjnej, o ustaleniu klasyfikacji gruntów (§ 8 ust. 1 rozporządzenia). Od takiego orzeczenia przysługuje odwołanie stosownie do przepisów k.p.a. Dopiero prawomocne orzeczenie w sprawie klasyfikacji gruntów stanowi podstawę do wniesienia wyników klasyfikacji do ewidencji gruntów i budynków, czyli w oparciu o to orzeczenie dokonuje się wpisu do ewidencji gruntów (§ 9 rozporządzenia). Tymczasem organ bezpodstawnie utożsamia obydwa te postępowania, przyjmując do oceny orzeczenia w sprawie klasyfikacji gruntów przepisy odnoszące się do wpisu do ewidencji gruntów. Przywołany bowiem przepis art. 20 ust. 3a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, którego rażącego naruszenia dopatrzył się Główny Geodeta Kraju reguluje prowadzenie ewidencji gruntów, nie zaś gleboznawczą ich klasyfikację. Za właściwy natomiast tok rozumowania należy uznać próbę wykazania w zaskarżonej decyzji, że Prezydent nie przeprowadził postępowania w zakresie gleboznawczej klasyfikacji gruntów zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie klasyfikacji gruntów. W ocenie Sądu jednakże takie stwierdzenie jest nazbyt ogólnikowe i w żadnym razie nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności jakiejkolwiek decyzji administracyjnej. W postępowaniu nieważnościowym organ nadzoru musi bowiem wykazać jakie konkretnie normy prawa zostały naruszone przy wydaniu inkryminowanej decyzji, a nadto, że naruszenie to ma charakter kwalifikowanego naruszenia. Tymczasem Główny Geodeta Kraju nie wskazał przepisów zawartych w powołanym rozporządzeniu, które w jego ocenie zostały rażąco naruszone przy wydaniu decyzji lecz ogólnie stwierdził, że postępowanie w sprawie klasyfikacji nie zostało przeprowadzone zgodnie z tymże rozporządzeniem. W ten sposób dopuścił się naruszenia art. 7 i 107 § 3 kpa, a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Aby przeprowadzić prawidłowo analizę ocenianej decyzji w świetle przesłanki rażącego naruszenia prawa konieczne jest wskazanie konkretnej normy, której rażącego naruszenia dopuścił się Prezydent m. st. Warszawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Geodeta Kraju zaskarżając wyrok w całości. Wyrokowi sądu I instancji zarzucono naruszenie prawa procesowego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy – tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi, chociaż postępowanie administracyjne zarówno organu pierwszej jak i drugiej instancji nie było dotknięte wadą polegającą na naruszeniu przepisów art. 7 i 107 § 3 k.p.a., W uzasadnieniu wskazano, że dla prawidłowej oceny przedmiotowej sprawy istotnym jest rozróżnienie postępowania w sprawie zakwalifikowania danego gruntu, jako określonego użytku gruntowego, od postępowania dotyczącego gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Zgodnie z unormowaniem wynikającym z art. 20 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne ewidencja gruntów obejmuje informacje dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzaju użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oraz oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Ust. 3 tego przepisu stanowi, że grunty rolne i leśne obejmuje się gleboznawczą klasyfikacją gruntów, przeprowadzaną w sposób jednolity dla całego kraju, na podstawie urzędowej tabeli klas gruntów. W przypadku przeprowadzania przez organ ewidencyjny aktualizacji operatu, polegającej na zaliczeniu określonych gruntów do użytków rolnych lub leśnych (wykazanych w załączniku nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków), konieczne jest jednoczesne przeprowadzenie gleboznawczej klasyfikacji tych gruntów. Przyjmując punkt widzenia Sądu, że przedmiotowa decyzja nr [...] Prezydenta m. st. Warszawy orzekała jedynie odnośnie gleboznawczej klasyfikacji, uzasadnionym byłoby twierdzenie, że Główny Geodeta Kraju w zaskarżonej decyzji w sposób ogólnikowy opisał fakt nie przeprowadzenia przez Prezydenta m. st. Warszawy odpowiedniego postępowania w zakresie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. W przedmiotowej sprawie Główny Geodeta Kraju odstąpił jednak od wskazywania przepisów rozporządzenia w sprawie klasyfikacji gruntów, które zostały rażąco naruszone przez Prezydenta m. st. Warszawy przy wydaniu decyzji, z uwagi na fakt, że nie miało to wpływu na rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji. W tym przypadku, postępowanie w zakresie gleboznawczej klasyfikacji gruntów było bowiem sprawą pochodną w stosunku do postępowania w sprawie zmiany użytków gruntowych. Dokonana przez Prezydenta m. st. Warszawy aktualizacja operatu, polegała na zaliczeniu określonych gruntów do użytków podlegających gleboznawczej klasyfikacji. Dlatego też przypisanie w decyzji Prezydenta m. st. Warszawy oznaczenia klas gleboznawczych do symboli oznaczających zmienione użytki gruntowe, było tak naprawdę konsekwencją dokonanej zmiany tych użytków. Główny Geodeta Kraju wydając zaskarżoną decyzję stwierdził, że Prezydent m. st. Warszawy orzekając decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. o zmianie, występującego na obszarze dawnej działki nr [...], zasięgu użytku gruntowego - lasu o łącznej powierzchni 0,4264 ha, na użytek gruntowy - grunty zadrzewione i zakrzewione, naruszył ustalenia uproszczonego planu urządzenia lasów i inwentaryzacji stanu lasów dla Osiedli [...],[...] na okres od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2010 r. Organ rażąco naruszył w ten sposób art. 20 ust 3a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, w związku z art. 20 ust 2 ustawy o lasach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna opiera się na usprawiedliwionych podstawach. W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 154, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Słusznie zarzuca skarga kasacyjna zaskarżonemu wyrokowi wadliwą ocenę przeprowadzonego przez organ administracji postępowania jako naruszającego art. 7 i uznającego uzasadnienie zaskarżonej decyzji za sporządzone z naruszeniem art.107§3 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w toku postępowania zebrany został bowiem wystarczający materiał dowodowy, by dokonać rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] grudnia 2004r. o zatwierdzeniu wyników kontroli gleboznawczej zmienionych użytków gruntowych na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...] z obrębu [...] położonych w dzielnicy [...] przy ul. [...] oraz o utracie dotychczasowej klasyfikacji na wymienionych działkach zatwierdzonej decyzją Burmistrza Gminy Warszawa [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 1995r., zaś uzasadnienie decyzji zaskarżonej do sądu I instancji nie narusza przepisu art. 107§3 k.p.a. Okolicznością nie budzącą wątpliwości było to, że działki wymienione w powołanej powyżej decyzji objęte były uproszczonym planem urządzenia lasów – obowiązującym od 1 stycznia 2001r. do 31 grudnia 2010r. W planie tym określono obszar zalesiony na powierzchni 2,58 ha. Na wszystkich tych działkach uwidoczniono w ewidencji gruntów i budynków jako rodzaj użytku – Ls – co oznacza las, zgodnie z §68 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Za wadliwą uznać należy dokonaną przez Sąd I instancji ocenę istoty rozstrzygnięcia dokonanego decyzją Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy nr [...] z dnia [...] grudnia 2004r. Decyzja ta znacznie wykracza bowiem poza zakres rozstrzygnięcia przewidzianego przepisami rozporządzenia z dnia 4 czerwca 1956r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. Nr 19, poz. 97 ze zm.). Przepis art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005r, Nr 240, poz. 2027 ze zm.), zwanej dalej ustawą stanowi, że pod pojęciem gleboznawczej klasyfikacji gruntów - rozumie się podział gleb na klasy bonitacyjne, ze względu na ich jakość produkcyjną, ustaloną na podstawie cech genetycznych gleb. Pojęcie klasyfikacji gleboznawczej gruntu konsekwentnie odróżniane jest zarówno w rozporządzeniu w sprawie ewidencji gruntów i budynków jak i w ustawie od pojęcia rodzaju użytku rolnego. Sąd I instancji słusznie zwraca uwagę na zróżnicowanie postępowań w przedmiocie gleboznawczej klasyfikacji gruntu i w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów. Odrębność ta przejawia się jednakże między innymi w tym, że w przepisach rozporządzenia w sprawie klasyfikacji gruntów ani w przepisach ustawy nie sposób dostrzec podstawę prawną dla dokonania w ramach postępowania w przedmiocie ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntu zmiany rodzaju użytków gruntowych. Akcentując odrębność postępowania w przedmiocie gleboznawczej klasyfikacji gruntu pominął sąd I instancji treść §9 rozporządzenia w sprawie klasyfikacji gruntów, zgodnie z którym prawomocne orzeczenie w tej sprawie stanowi podstawę do wniesienia wyników klasyfikacji do ewidencji gruntów i budynków. Zatem rozstrzygnięcie zawarte w decyzji w przedmiocie gleboznawczej klasyfikacji gruntu podlega z urzędu uwzględnieniu w ewidencji gruntów. Brzmienie art. 20 ust. 3a ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach (Dz. U. z 2000r. Nr 56 poz. 679 ze zm.), który stanowił zarówno w dacie wydania decyzji z dnia 30 grudnia 2004r. jak i obecnie, że w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu – przesądza o tym, że dopóki dany teren ujęty jest w planie urządzenia lasu lub uproszczonym planie urządzenia lasu jako las, nie jest dopuszczalna zmiana w innym postępowaniu ewidencyjnym określenia rodzaju użytku gruntowego na inny niż las (Ls). Skutkiem zaś prawomocnej decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy nr [...] z dnia [...] grudnia 2004r. było zatem, zgodnie z §9 rozporządzenia w sprawie klasyfikacji gruntów wprowadzenie do ewidencji gruntów nie tylko nowych oznaczeń dotyczących klasyfikacji gleboznawczej ale także nowego oznaczenia rodzaju użytków gruntowych. Prowadzi to wprost do rażącego naruszenia art. 20 ust. 3a ustawy o lasach, przez stworzenie w ewidencji gruntów stanu sprzecznego z wiążącym uproszczonym planem urządzenia lasu. Skoro zatem ustalone przez organ administracji zgodnie z art. 7 k.p.a. okoliczności faktyczne pozwalały na rozstrzygnięcie sprawy, zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiadało wymogom art. 107§3 k.p.a., czyli zawierało wskazanie faktów uznanych za udowodnione, ocenę materiału dowodowego oraz niezbędne wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, to trafny był sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia powyższych przepisów w związku z art. 145§1 lit. c) p.p.s.a. Aktualne brzmienie przepisu art. 188 p.p.s.a. nie pozwoliło Naczelnemu Sadowi Administracyjnemu na rozpoznanie skargi w oparciu o ten przepis, w sytuacji, gdy jedyne powołane w skardze kasacyjnej zarzuty były zarzutami naruszenia przepisów postępowania. Rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego rozpatrującego sprawę ponownie będzie uwzględnienie przedstawionej powyżej oceny prawnej co do wykładni przepisów prawa znajdujących w niej zastosowanie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia wyroku sądu I instancji uwzględniającego skargę i uchylającego zaskarżoną do tego sądu decyzję.