I OSK 487/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lech, Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.), Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant asystent Małgorzata Penda, po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1070/10 w sprawie ze skargi B. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 25 listopada 20101 r. (sygn. akt I SA/Wa 1070/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi B. S., uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Nieruchomość położona w obrębie [...] L., gmina C., powiat t., województwo ł., oznaczona jako działki o numerach: [...] - o powierzchni [...] ha i [...] - o powierzchni [...] ha, stanowiąca poprzednio własność B. S., decyzją Wojewody Ł. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...], utrzymaną następnie w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] - jako przeznaczona pod rozbudowę drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku P. - granica powiatu R. (od km [...] do km [...]) z wyłączeniem odcinka W. – T. (od km [...] do km [...]) - została przejęta na własność Skarbu Państwa. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] Wojewoda Ł. przyznał B. S. odszkodowanie za przejętą przez Państwo wyżej opisaną nieruchomość, ustalając jego wysokość na kwotę [...] zł. i zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do jej wypłaty w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Rozpatrując sprawę na skutek odwołania wniesionego przez stronę, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody Ł. z dnia [...] sierpnia 2009 r. W motywach swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że podstawę dla ustalenia odszkodowania za przejęte z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawo własności opisanej wyżej nieruchomości stanowił operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] marca 2009 r. przez rzeczoznawcę majątkowego – C. O., działającą na zlecenie Wojewody Ł. W operacie tym wartość gruntu została określona przy zastosowaniu podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej. Rzeczoznawca majątkowy dokonała analizy rynku niezabudowanych działek, nabywanych pod rozbudowę lub modernizację dróg, położonych na terenie powiatu t. w okresie od stycznia do końca lutego 2009 r. Jako cechy wpływające na wartość nieruchomości biegła zakwalifikowała: lokalizację, stan zagospodarowania i otoczenia nieruchomości, drogę dojazdową oraz dostępne uzbrojenie, zaznaczając przy tym, że ceny za 1 m2 powierzchni w analizowanej grupie nieruchomości kształtowały się na poziomie od [...] zł. do [...] zł. Określona zaś przez rzeczoznawcę wartość 1 m2 wycenianego gruntu została określona na kwotę [...] zł. a drzewostan znajdujący się na działce nr [...] - na kwotę [...] zł. Organ podkreślił, iż analiza sporządzonego w sprawie operatu nie wykazała jego nieprawidłowości, które mogłyby skutkować nieuznaniem go jako dowodu. Zaakcentowano też, że przy wycenie nieruchomości przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, przepisy prawa nakazują, aby przy ich wycenie, stosowano w pierwszej kolejności § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, który obliguje rzeczoznawcę majątkowego do doboru do porównań transakcji nieruchomościami drogowymi. Ponadto Minister wskazał, że przedmiotowa nieruchomość była ujęta w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym Uchwałą Nr XVI/101/04 Rady Gminy C. z dnia [...] kwietnia 2004 r., z którego wynikało, iż znajduje się ona na terenach o przeznaczeniu podstawowym, jako komunikacyjne o symbolu IKGP/S, z przeznaczeniem pod drogę krajową nr [...] W. – P., z docelową modernizacją na drogę ekspresową o symbolu GP/S. W związku z powyższym – zdaniem organu - wbrew twierdzeniom odwołującej się, nieuzasadnione byłoby w tym przypadku przyjęcie do porównań, nieruchomości o innym przeznaczeniu niż drogowe. Na wyżej przedstawioną decyzję B. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której m. in. zarzuciła organowi błędne przyjęcie przeznaczenia wycenianych działek, gdyż – jak twierdziła - w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego były one integralną częścią działki nr [...], przeznaczonej w całości pod usługi a nie pod komunikację. W wyniku zaś powyższego błędu doszło – zdaniem skarżącej - do znacznego obniżenia wartości szacowanej nieruchomości. Odpowiadając na skargę, Minister Infrastruktury wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uchylając – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), dalej w skrócie: "P.p.s.a." – zaskarżoną decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za uzasadnioną. Sąd na wstępie wyjaśnił, że podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy art. 12 ust. 4a i f, 5 i 6, art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), zgodnie z którymi do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. W myśl natomiast w/w przepisu, w zakresie dróg krajowych wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Przedmiotowa zatem nieruchomość powinna być wyceniona według jej stanu na dzień [...] stycznia 2008 r. Sąd przytoczył także treść przepisu art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego i stwierdził, że operat szacunkowy, który sporządza rzeczoznawca majątkowy jest dowodem w sprawie podlegającym ocenie orzekającego organu i w związku z tym jego wartość dowodowa może być, w razie potrzeby, weryfikowana. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy Sąd Wojewódzki zauważył, że rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym z dnia [...] marca 2009 r., co prawda oszacowała wartość nieruchomości na podstawie § 36 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. stwierdzając, że "analizę rynku lokalnego oparto na transakcjach kupna – sprzedaży działek przeznaczonych pod budowę lub modernizację dróg", jednakże nie wzięła pod uwagę art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie zaś z tym przepisem, ilekroć w ustawie jest mowa o nieruchomości podobnej - należy przez to rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na: położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Sąd podkreślił przy tym, że § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, określają kolejność wyboru materiału porównawczego dla celów dokonania wyceny, wskazując w pierwszym rzędzie na ceny transakcyjne, uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Ponadto, aby prawidłowo dokonać wyceny niniejszej nieruchomości należało – zdaniem Sądu pierwszej instancji - również wziąć pod uwagę przeznaczenie tej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego ( art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami), co jednak nie zostało w tej sprawie prawidłowo uczynione. Biegła bowiem w sposób nieuprawniony pominęła przeznaczenie spornych działek w miejscowym planie zagospodarowania. W tej sytuacji Sąd Wojewódzki stwierdził, że w toku postępowania administracyjnego nie został zgromadzony i rozpatrzony w sposób odpowiedni materiał dowodowy, co naruszało art. 77 § 1 k.p.a. i z tego powodu zalecił, aby organ ponownie wycenił szacowane działki, mając na uwadze wyżej przedstawione rozważania Sądu i stwierdzone przezeń okoliczności. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Minister Infrastruktury zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie: 1. naruszenie prawa materialnego ( art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) to jest: § 36 ust. 1 w zw. z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, w zw. z art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne zastosowanie polegające na nieprawidłowym przyjęciu, że dobrane przez rzeczoznawcę majątkowego nieruchomości porównawcze były nieruchomościami niepodobnymi do nieruchomości wycenianej pod względem ich przeznaczenia, określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego; 2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) to jest: art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) P.p.s.a. przez przyjęcie, że decyzja uchylona wyrokiem została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i to w sposób mający wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy - wbrew stanowisku Sądu - organ odwoławczy dokonał oceny operatu szacunkowego pod względem jego zgodności z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia do niej wykonawczego, uznając, że operat ten spełnia wszystkie wymagania określone tymi przepisami. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżący kasacyjnie wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister Infrastruktury podnosił w szczególności, że stanowisko Sądu Wojewódzkiego było błędne bowiem organy administracji w analizowanej sprawie nie naruszyły prawa w stopniu pozwalającym przyjąć, że mogło mieć to wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W niniejszej sprawie plan zagospodarowania przestrzennego gminy, zatwierdzony uchwałą Nr XVI/101/04 Rady Gminy C. z dnia [...] kwietnia 2004 r., który obowiązywał w dniu wydania przez Wojewodę Ł. decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...], stanowił, że przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona pod komunikację ( symbol 1KGP/S) to jest pod drogę krajową nr [...] W. – P., z docelową modernizacją na drogę ekspresową o symbolu GP/S. W sporządzonym więc w niniejszej sprawie operacie szacunkowym, stanowiącym podstawę ustalenia odszkodowania, rzeczoznawca majątkowy jasno określiła przeznaczenie nieruchomości ustalone w planie zagospodarowania przestrzennego, jako przeznaczenie drogowe, a co za tym idzie, prawidłowo określiła analizowany rynek jako rynek nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne, następnie zaś, jako sposób wyceny, biegła wybrała metodologię określoną w § 36 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego. Podkreślano przy tym, że działki nr [...] i [...], będące przedmiotem niniejszego postępowania odszkodowawczego, zostały wydzielone z działki nr [...], która częściowo w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona była także pod usługi, niemniej jednak Wojewoda Ł. w decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] stycznia 2008 r., wydzielając z działki nr [...] działki drogowe nr [...] i [...], dokonał jedynie formalnego wydzielenia z działki nr [...] w/w działek drogowych ( nr [...] i [...]), bowiem już w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczone one były pod drogę. Akcentowano zatem, iż częściowa zmiana przeznaczenia działki nr [...] pod drogę krajową nr [...] nastąpiła już w planie miejscowym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, B. S., przedstawiając pismo z Urzędu Gminy C. ( z dnia [...] maja 2009 r. nr [...]) i wyrys z miejskiego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy C., wnosiła o jej oddalenie podnosząc, że zaskarżona do Sądu Wojewódzkiego decyzja została oparta na błędnie sporządzonym operacie szacunkowym, w którym rzeczoznawca przyjęła, iż wyceniane działki przeznaczone są w planie zagospodarowania przestrzennego pod komunikację (symbol 1KGP(S), tymczasem zgodnie z planem Gminy C. bezspornym było, że od dnia [...] kwietnia 2004 r. są to działki położone na terenie usługowo-produkcyjnym i terenie urządzeń obsługi transportu samochodowego ( symbol UKS/UP). Uczestniczka akcentowała więc, że jej dawna nieruchomość (działka nr [...]), która następnie została podzielona na działki o numerach: [...], [...] i [...]) jedynie bezpośrednio przylega do terenów oznaczonych jako 1KGP(S), ale na nich nie leżała. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Podstawy te sprowadzały się zaś do zarzutu obrazy prawa materialnego to jest: § 36 ust. 1 w zw. z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), w zw. z art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) poprzez błędne ich zastosowanie oraz naruszenia przez Sąd Wojewódzki, w sposób mogący mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, przepisu postępowania w postaci art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) P.p.s.a. przez przyjęcie, że uchylona zaskarżonym wyrokiem decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i to w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Zarzuty te nie okazały się jednak zasadne. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu procesowego, określonego w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., należy stwierdzić, że oparcie zaskarżonego wyroku na treści m. in. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. było usprawiedliwione. Zaskarżona decyzja istotnie bowiem została wydana przez organ z naruszeniem procedury administracyjnej, mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Uszło uwagi organu, że z przedłożonych w toku postępowania administracyjnego przez stronę dokumentów (pismo z Urzędu Gminy C. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] wraz załącznikiem graficznym) wynikało jednoznacznie, iż działka nr [...] położona w Gminie C., w obrębie L. ( a więc działka z której pochodziły wyceniane działki [...] i [...]) znajdowała się nie na terenach przeznaczonych pod komunikację ( jak przyjęła to biegła w operacie szacunkowym) a na terenach usługowo-produkcyjnych z jednoczesnym przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową oraz pod urządzenia obsługi transportu samochodowego z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi. Z całą mocą należy w tym miejscu zaakcentować, że w aktach administracyjnych brak jest jakiegokolwiek dokumentu, z którego wynikałoby, że przeznaczenie wycenianego terenu było inne. Jedynym dokumentem (ale mającym jedynie charakter pośredni), z którego można by taki wniosek wyciągnąć, jest sam operat szacunkowy. Treść jego budzi jednak poważne wątpliwości. Zważyć należy bowiem, że w protokole z oględzin wycenianej nieruchomości, sporządzonym w dniu [...] lutego 2009 r. i przez tego samego rzeczoznawcę majątkowego, co operat, znajduje się zapis, iż w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy przedmiotowe działki przeznaczone są pod usługi związane z komunikacją oraz mają charakter usługowo-produkcyjny. Wskazać też trzeba, że - odpowiadając na zarzuty B. S. - biegła C. O. w piśmie z dnia 29 czerwca 2009 r., skierowanym do Wydziału Geodezji Ł. Urzędu Wojewódzkiego stwierdziła, że (cyt.) " Fakt, iż teren, z którego wydzielono działki nr [...] i [...] (pod modernizację drogi krajowej nr [...]) przeznaczony został w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Gminy C. pod usługi i produkcję, został przy wycenie uwzględniony". Tymczasem na str. 10 operatu szacunkowego rzeczoznawca majątkowy podała: (cyt.) "Analizę rynku lokalnego oparto na transakcjach kupna-sprzedaży działek przeznaczonych pod budowę lub modernizację dróg". Powyższe sprzeczności dowodzą zatem, że analiza sporządzonego w tej sprawie operatu szacunkowego – wbrew stanowisku Ministra Infrastruktury – wykazuje, że operat ten zawiera nieprawidłowości, które muszą skutkować nie uznaniem jego za dowód w sprawie. Oparcie zaś decyzji na tego rodzaju dokumencie stanowi – jak słusznie przyjął to Sąd Wojewódzki - naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. Nietrafny był także podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut obrazy prawa materialnego w postaci błędnego zastosowania przez Sąd pierwszej instancji przepisów: § 36 ust. 1 w zw. z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, w zw. z art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu Sąd Wojewódzki niezasadnie stwierdził, że dobrane przez rzeczoznawcę majątkowego przy wycenie przedmiotowego gruntu, nieruchomości porównawcze były nieruchomościami niepodobnymi do nieruchomości wycenianej pod względem ich przeznaczenia, określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Pogląd ten nie był jednak usprawiedliwiony. Rzeczoznawca majątkowy, wyceniając działki nr [...] i [...], traktowała je – jako przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego - pod komunikację a w związku z tym również materiał porównawczy był przez biegłą dobrany spośród działek przeznaczonych pod "budowę lub modernizację dróg". Tymczasem, w świetle tego, co zostało wyżej powiedziane, przedmiotowe działki zostały przeznaczone w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Gminy C. (zatwierdzonym uchwałą Nr XVI/101/104 Rady Gminy C. z dnia [...] kwietnia 2004 r. Dz. Urz. woj. łódzkiego Nr 189, poz. 1713) pod usługi związane z komunikacją i produkcję ( §28 - UP i § 40 - UKS). Z tych przyczyn nieruchomości, stanowiące w tym przypadku materiał porównawczy, przyjęty przez rzeczoznawcę majątkowego do wyceny spornej nieruchomości, nie były do niej podobne. Po myśli art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomością podobną jest bowiem nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na: położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Przyjęte do porównań nieruchomości miały zaś inne przeznaczenie (pod drogi) niż działki wyceniane, co w oczywisty sposób wpływało na obniżenie ich wartości. Z powyższych względów nie można było twierdzić, że zaskarżony wyrok naruszał przepisy rozporządzenia wykonawczego do ustawy gruntowej ( § 36 ust. 1 w zw. z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego), gdyż wyceniany grunt nie miał w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia pod drogi, a to dopiero obligowałoby biegłą do przyjęcia – jako materiał porównawczy - nieruchomości przeznaczonych pod budowę i modernizację dróg. Uznając zatem, że skarga kasacyjna była niezasadna Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.