I OSK 242/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łukaszewska – Macioch (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 listopada 2010 r. sygn. akt III SA/Gd 431/10 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia (...) czerwca 2010 r. nr (...) w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 25 listopada 2010 r. sygn. akt III SA/Gd 431/10 oddalił skargę R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sł. z dnia (...) czerwca 2010 r. nr (...) w przedmiocie dodatku mieszkaniowego. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych sprawy: Decyzją z dnia (...) kwietnia 2010 r. Prezydent Miasta S., na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3, art. 5 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 i art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) odmówił przyznania R. K. dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż powodem odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego jest ustalenie, że dochody wnioskodawczyni uzyskane w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku, tj. w grudniu 2009 r., w styczniu i lutym 2010 r. wyniosły 6.009,12 złotych, tj. 2.003,04 złotych miesięcznie przypadających na jedną osobę, co przekracza 175 % najniższej emerytury o kwotę 767,03 złotych. W odwołaniu od decyzji R. K. podniosła, że decyzja podjęta została z naruszeniem przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych, a w szczególności art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych przez odmowę przyznania jej dodatku mieszkaniowego, mimo spełnienia kryteriów dochodowych, powierzchniowych i innych z ustawy oraz art. 3 ust. 3 tej ustawy przez bezzasadne doliczenie do dochodu stanowiącego podstawę przyznania dodatku mieszkaniowego wypłaconych zaległych kwot z tytułu emerytury za miesiące wrzesień, październik i listopad 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. zaskarżoną decyzją z dnia (...) czerwca 2010 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, dodatek mieszkaniowy przysługuje, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym. Za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych. Do dochodu nie wlicza się jedynie świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r. Kolegium przyjęło, że na dochód wnioskującej, uzyskany w ciągu trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku, składa się zarówno otrzymywana miesięcznie emerytura jak i wyrównanie emerytury za okres od 5 września do 30 listopada 2009 r., otrzymane przez R. K. w grudniu 2009 r. Tak obliczony dochód jest wyższy od 150% najniższej emerytury z tego okresu (150% równa się 954,44 złotych, a odwołująca się uzyskała miesięczny dochód w kwocie 2003,04 złotych). Dla obliczenia dodatku mieszkaniowego Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło wydatki poniesione przez osobę otrzymującą dodatek w wysokości 20% dochodów gospodarstwa domowego w gospodarstwie jednoosobowym, czyli 400,61 złotych, a wydatki według opłat i wydatków osobowych w miesiącu złożenia wniosku wyniosły 224,13 złotych, z czego wynika, że dodatek mieszkaniowy stanowi liczbę ujemną ( 224,13 - 400,61 zł = - 176,48 zł), co doprowadziło do oddalenia wniosku o jego przyznanie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku R. K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji zarzucając naruszenie art. 3 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych oraz art. 75 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że wypłata zaległych emerytur za wrzesień, październik i listopad 2009 r. jest przychodem za miesiąc grudzień 2009 r. Spowodowało to, że za dochód stanowiący podstawę do przyznania dodatku mieszkaniowego przyjęty został de facto dochód z okresu 6 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku. Wniosła również o uwzględnienie dowodu w postaci zaświadczenia z ZUS, doręczonego po wniesieniu odwołania, jako okoliczności potwierdzającej zarzuty o bezpodstawnym zawyżeniu dochodu za grudzień 2009 r. Uzasadniając powyższe zarzuty skargi R. K. podniosła, że jedynym jej dochodem jest emerytura w wysokości brutto 1024,28 złotych, do której nabyła prawo z dniem 5 września 2009 r. na podstawie decyzji z dnia (...) grudnia 2009 r., a która wypłacona została skarżącej w grudniu 2009 r. W takiej sytuacji Kolegium błędnie przyjęło, że do dochodów skarżącej należy zaliczyć kwoty zaległej emerytury. Skoro skarżąca złożyła wniosek w dniu 29 marca 2010 r., dochód powinien obejmować miesiące: grudzień 2009 r. oraz styczeń i luty 2010 r. i powinny być brane pod uwagę bieżące wypłacane kwoty emerytury. Skarżąca prawidłowo wypełniła deklarację o dochodach nie wpisując uzyskanego w lutym zwrotu nadpłaty podatku od Urzędu Skarbowego w S. w wysokości 360 złotych oraz zwrotu zaległych kwot emerytury za wrzesień, październik i listopad 2009 r. Skarżąca domaga się wypłacenia dodatku w wysokości 138,36 złotych miesięcznie wraz z ustawowymi odsetkami od dnia 29 kwietnia 2010 r. do dnia zapłaty. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych. Do dochodu nie wlicza się jedynie wymienionych w tym przepisie świadczeń. Zgodnie z decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych O/S. wysokość wypłaconych w grudniu 2009 r., styczniu i lutym 2010 r. świadczeń to – 3x1024,28 złotych. W grudniu 2009 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wypłacił poza tym skarżącej 2.936,28 złotych tytułem zaległej emerytury. Z wyliczenia wynika zatem, że skarżąca uzyskała w badanym okresie dochód 6.009,12 złotych, a miesięcznie – 2003,04 złotych. Organy orzekające miały obowiązek doliczyć do dochodu uzyskanego przez skarżącą w ciągu trzech miesięcy poprzedzających złożenie wniosku, również kwotę zaległych, a wypłaconych w grudniu, należności emerytalnych skarżącej. Zaliczeniu do dochodu w rozumieniu art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych podlegają nie tylko przychody uzyskiwane regularnie, ale także te o charakterze sporadycznym i incydentalnym. Z tego względu Sąd podzielił stanowisko organów co do sposobu obliczenia dochodów skarżącej w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o dodatek mieszkaniowy w okresie objętym decyzjami. Inne rozumienie wskazanego przepisu, tj. takie, jak postuluje skarżąca, prowadziłoby do konieczności badania przez organy, czy wcześniej wypłacany dodatek mieszkaniowy należny był w ogóle i w jakiej wysokości (czyli - w przypadku skarżącej, czy dodatek mieszkaniowy bądź inne świadczenia, wypłacane we wrześniu, październiku i listopadzie 2009 roku odpowiadały wysokością uzyskiwanym przez skarżącą dochodom). Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła R. K. - jako radca prawny - osobiście. Zaskarżonemu w całości wyrokowi Sądu pierwszej instancji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie ustawy o dodatkach mieszkaniowych, tj.: - art. 2 ust. 1 pkt 2 polegające na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, że skarżącej nie przysługuje dodatek mieszkaniowy za okres od 1 kwietnia 2010 r. do 30 września 2010 r., gdy tymczasem skarżąca spełnia wszystkie przesłanki do uzyskania tego dodatku oraz - art. 3 ust. 1 i 2 polegające na błędnym przyjęciu, że wyrównanie emerytury za wrzesień, październik i listopad 2009 r. jest przychodem za miesiąc grudzień 2009r., co spowodowało, że za dochód stanowiący podstawę przyznania dodatku mieszkaniowego przyjęty został przychód z emerytury z okresu 6 miesięcy poprzedzający datę złożenia wniosku. Wskazując na te zarzuty R. K. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podkreśliła, że wliczenie do dochodu, stanowiącego podstawę przyznania dodatku mieszkaniowego, wypłaconych kwot zaległej emerytury za wrzesień, październik i listopad 2009 r. jest niedopuszczalne, bowiem narusza art. 7 ust 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, który jednoznacznie stanowi, że zmiana danych zawartych we wniosku lub deklaracji, która nastąpiła w okresie 6 miesięcy od dnia przyznania dodatku, nie ma wpływu na wysokość wypłacanego dodatku mieszkaniowego. Zatem twierdzenie Sądu o konieczności badania przez organy wcześniej wypłaconego dodatku mieszkaniowego z powodu wypłaty zaległej emerytury jest nieprawdziwe, gdyż zmiana danych nastąpiła w okresie 6 miesięcy od prawomocnej decyzji o przyznaniu dodatku. Ponadto zasiłek stały, na podstawie art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175 poz. 1362 ze zm.), zawsze jest pomniejszany o kwotę otrzymywanego dodatku mieszkaniowego. Stanowisko Sądu jest również sprzeczne z art. 99 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek stały pobrany przez skarżącą do momentu wypłaty zaległych emerytur został w całości przekazany przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych na rzecz ośrodka pomocy społecznej w ramach potrącenia z zaległych kwot emerytury. Natomiast Sąd nie odniósł się do kwestii potrąconej kwoty 986,48 złotych (zasiłku stałego) ośrodkowi pomocy społecznej za okres od 5 września do 30 listopada 2009 r. Traktowanie zatem tego zwrotu jako dochodu bez odliczeń, nie ma podstawy prawnej, gdyż ustawa o dodatkach mieszkaniowych, określając definicję pojęcia "dochód" nie uregulowała powyższego zagadnienia. Ustawa o dodatkach nie uregulowała również, jak obliczać dochód w przypadku wypłaty zaległych i należnych świadczeń. Trudno zgodzić się z twierdzeniem, że wypłata zaległych świadczeń przedemerytalnych jest przychodem o charakterze sporadycznym, incydentalnym kiedy świadczenia te są świadczeniami otrzymywanymi regularnie, w cyklu comiesięcznym. W konsekwencji oznacza to, że zwłoka organu w wypłacie świadczenia jest przerzucana na odbiorcę świadczenia, co jest sprzeczne z prawem, a w szczególności z art. 7 i art. 8 K.p.a. W ocenie skarżącej kasacyjnie, przychód z art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie powinien obejmować wypłat zaległych świadczeń. Powyższe zostało potwierdzone wyrokiem WSA we Wrocławiu z dnia 6 kwietnia 2006 r. sygn. akt IV SA/Wr 146/05, w którym orzeczono o niedopuszczalności wliczenia kwot zaległych zasiłków rodzinnych do podstawy przyznania dodatku mieszkaniowego. Przyjęcie odmiennego stanowiska ogranicza realizację celu ustawy o dodatkach mieszkaniowych, jakim jest udzielenie pomocy osobom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, ponieważ nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Gdańsku dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. przyjmując, iż nie narusza ona prawa. Sąd nie kwestionował, że skarżąca należy do kręgu osób, którym w myśl art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych przysługuje dodatek mieszkaniowy; uznał natomiast, że orzekające w sprawie organy zasadnie ustaliły, iż nie została spełniona przez skarżącą przesłanka określona w art. 3 ust. 1 ustawy, która odnosi się do kryterium dochodowego warunkującego ustalenie prawa oraz obliczenie wysokości dodatku mieszkaniowego. Wskazać należy, że art. 3 ust. 3 ustawy jednoznacznie stanowi, że za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r. Przytoczona treść przepisu nie wymaga stosowania, poza wykładnią językową, jakiejkolwiek wykładni - celowościowej czy funkcjonalnej. Wynika z niego wprost, że do obliczenia średniego miesięcznego dochodu osoby ubiegającej się o dodatek mieszkaniowy uwzględnia się każdy przychód uzyskany w okresie trzech miesięcy poprzedzających złożenie wniosku. Skoro skarżąca w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego uzyskała przychód, w skład którego weszła kwota wypłaconej jej w grudniu 2009 r. należności z tytułu emerytury za okres od 5 września do 30 listopada 2009 r., to nie można mieć wątpliwości, że podlega ona doliczeniu do dochodu, od którego ustala się średni miesięczny dochód, o jakim mowa w art. 3 ust. 1. Fakt wypłaty należnych świadczeń emerytalnych przez ZUS z opóźnieniem nie może mieć znaczenia, gdy jednoznacznie brzmiący przepis ustawy definiuje pojęcie dochodu dla ustalenia prawa do dodatku mieszkaniowego oraz obliczenia jego wysokości jako sumy wszelkich przychodów, po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. W świetle powyższego podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za niezasadne, co tym samym oznacza, że skarga kasacyjna podlegała oddaleniu jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.