II OSK 378/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. WSA Elżbieta Kremer Protokolant Kamil Strzępek po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Podkarpackiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 956/10 w sprawie ze skargi Rady Powiatu Niżańskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie powierzenia gminie zadań z zakresu właściwości powiatu oddala skargę kasacyjną. Rozstrzygnięciem nadzorczym z 9 sierpnia 2010 r. Wojewoda Podkarpacki działając na podstawie art. 76 ust. 1 i 2 oraz art. 79 ust. 1 i art. 12 pkt 8 a w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu Niżańskiego nr XL/261/2010 z 2 lipca 2010 r. w sprawie powierzenia Gminie Jeżowe zadania z zakresu właściwości powiatu. W podstawie prawnej kontrolowanej uchwały powołano art. 12 pkt 8a ustawy o samorządzie powiatowym stanowiący, że do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w sprawie przyjęcia zadań z zakresu administracji rządowej oraz w sprawie powierzenia prowadzenia zadań publicznych o których mowa w art. 5. Przeprowadzona kontrola legalności dowiodła, że uchwała jest sprzeczna z art. 12 pkt 8a w związku z art. 5 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Zgodnie z tym przepisem powiat może zawierać porozumienia w sprawie powierzenia zadań publicznych jednostkom lokalnego samorządu terytorialnego. Z § 1 cyt. uchwały wynika, że Rada Powiatu powierza Gminie Jeżowe realizację zadania z zakresu właściwości powiatu dotyczącego organizacji Dożynek Powiatu Niżańskiego 2010 r. – święta nawiązującego do kultury i tradycji ludowej. Zakres działania i zadania powiatu o charakterze ponadgminnym ustawodawca określił enumeratywnie w art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Wśród tych zadań wskazane jest między innymi zadanie publiczne o charakterze ponadgminnym z zakresu kultury. Organ nadzoru uznał, że takie zadanie jak organizacja imprezy pod nazwą dożynki powiatowe nie mieści się w zakresie zadań o charakterze publicznoprawnym, które powiat jest obowiązany realizować, nadto z żadnego przepisu nie wynika, że powiat ma obowiązek organizować tego typu imprezy, w szczególności, że ma ona charakter w wymiarze zwyczaju i tradycji. Zatem kontrolowana uchwała została podjęta bez ustawowego upoważnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 25 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 956/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Rady Powiatu Niżańskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z 9 sierpnia 2010 r. nr P.II.0911/84/10 w przedmiocie powierzenia gminie zadań z zakresu właściwości powiatu, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zgodnie z art. 171 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Kompetencje nadzorcze wojewody są określone w przepisach ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. Nr 142, poz. 1592 ze zm.). W myśl art. 76 ust. 2 tej ustawy organy nadzoru mogą wkraczać w działalność powiatu w przypadkach określonych ustawą. Nadzór nad wykonywaniem zadań powiatu jest sprawowany na podstawie kryterium zgodności z prawem. Oznacza to, że tylko sprzeczność z prawem może prowadzić do wydawania rozstrzygnięć nadzorczych stwierdzających nieważność uchwały organu powiatu. Przyjmując to konstytucyjne rozwiązanie za podstawę rozpoznania sprawy Sąd wskazał, że podstawą prawną uchwały nr XL/261/2010 Rady Powiatu Niżańskiego z 2 lipca 2010 r. w sprawie powierzenia Gminie Jeżowe zadania z zakresu właściwości powiatu jest art. 12 pkt 8a ustawy o samorządzie powiatowym. Zgodnie z tym przepisem do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w sprawie przyjęcia zadań z zakresu administracji rządowej oraz w sprawie powierzenia prowadzenia zadań publicznych, o których mowa w art. 5. Przepis art. 12 pkt 8a ustawy o samorządzie powiatowym zawiera normę kompetencyjną dla podjęcia przez radę powiatu określonej treści uchwały. Wymienioną uchwałą Rada Powiatu Niżańskiego w § 1 powierzyła Gminie Jeżowe realizację zadania z zakresu właściwości powiatu dotyczącego organizacji Dożynek Powiatu Niżańskiego 2010 r. – święta nawiązującego do kultury i tradycji ludowej, obejmującego imprezy kulturalne i rekreacyjne dla mieszkańców powiatu niżańskiego. W § 2 uchwały określono, że powierzenie nastąpi na podstawie porozumienia zawartego pomiędzy Zarządem Powiatu Niżańskiego, a Wójtem Gminy Jeżowe, określającego w szczególności zakres zadań, termin wykonania, wysokość dotacji, zasady i termin jej przekazania oraz rozliczenia. Uchwała stanowi upoważnienie dla Zarządu Powiatu Niżańskiego do zawarcia porozumienia. W rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda Podkarpacki stwierdził, że uchwała Rady Powiatu Niżańskiego z 2 lipca 2010 r. jest sprzeczna z treścią art. 12 pkt 8a i art. 5 ust. 2. Zgodnie z tymi przepisami powiat może zawierać porozumienia w sprawie powierzenia prowadzenia zadań publicznych z jednostkami lokalnego samorządu terytorialnego. Zdaniem organu nadzoru powierzenie takiego zadania jak organizacja imprezy pod nazwą dożynki powiatowe nie mieści się w zakresie zadań o charakterze publicznym, które powiat jest obowiązany realizować i żaden przepis prawa nie nakłada na powiat obowiązku w zakresie organizacji tego typu imprezy. Spór w sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy organizacja dożynek to zadanie publiczne o charakterze ponadgminnym z zakresu kultury. Stanowisko organu nadzoru Sąd uznał za błędne. W szczególności nie budzi wątpliwości Sądu, iż dożynki to impreza z zakresu kultury, ludowe święto plonów połączone z zabawą z okazji zakończenia zbiorów i sięga do tradycji dworskiej XVI wieku. Kultura ludowa wyrosła z tradycji ludności zamieszkującej dany obszar przekazywanej z pokolenia na pokolenie. Można wymieniać jeszcze inne cechy charakteryzujące dożynki i kulturę ludową, lecz należy stwierdzić, że wpisuje się ona w szeroko rozumianą definicję kultury. Aktualnie dożynki, to promocja regionu, możliwość przedstawienia dorobku lokalnych twórców ludowych na imprezie o zasięgu powiatowym, a także tworzenie społecznej wspólnoty lokalnej, co w dobie globalizacji zasługuje na szczególną akceptację. To właśnie powtarzalność obrzędów ludowych służyła i ma służyć w przyszłości budowaniu identyfikacji społecznej i poczucia tożsamości lokalnej. Z art. 4 ust. 1 pkt 7 ustawy o samorządzie powiatowym wynika, że powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym między innymi z zakresu kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami. Z ust. 3 art. 4 wynika, że ustawy mogą określać inne zadania powiatu. Sąd nie podzielił takiego sposobu wykładani przepisu art. 4 ustawy o samorządzie powiatowym zaprezentowanego w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, iż realizacja zadania o charakterze ponadgminnym ma wynikać z konkretnej normy prawnej, w domyśle normy administracyjnego prawa materialnego. Taka ocena wykracza poza przyznaną ustawą kompetencję organu nadzoru, którego rolą jest badanie legalności uchwały, a nie ocena czy rada powiatu działała na podstawie istniejącej normy prawnej. Pojęcie badanie legalności nie może być zawężona w drodze zbyt restrykcyjnej wykładni art. 76 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Sąd nie kwestionuje, że obowiązek działania na podstawie normy prawnej musi być zachowany w przypadku, gdy powiat wykonuje swoje kompetencje z uprawnień wynikających z władczego działania (imperium). Organizacja imprezy kulturalnej o charakterze ponadgminnym jest realizacją zadania z zakresu dominium, czyli kompetencji, które nie wymagają korzystania z kompetencji władczych. Ciążący na władzy administracyjnej obowiązek działania per leges i sub leges nie powinien być przez wojewodę, w przypadku sfery świadcząco-organizatorskiej rozumiany tak restrykcyjnie, jak w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Stawianie samorządom wymogu wskazywania precyzyjnych podstaw prawnych dla inicjatyw sprzyjających rozwojowi społeczności lokalnych, może zagrozić idei samorządności, tym samym i decentralizacji (art. 15 ust. 1 Konstytucji RP). Jeżeli ustawodawca powierzył powiatom wykonywanie zadań z zakresu kultury, to nie można twierdzić, że z tej decyzji płynie zakaz organizowania imprez kulturalnych o znaczeniu ponadgminnym. Nie do udowodnienia jest bowiem teza wykluczająca dożynki z katalogu działań aktywizujących kulturę ludową. Z tych przyczyn zarzut rozstrzygnięcia nadzorczego naruszenia art. 7 Konstytucji RP jest nieuzasadniony. W dalszej kolejności Sąd stwierdził, że przepis art. 4 ust. 1 pkt 7 nie zawiera żadnych wyłączeń przedmiotowych dla uznania, że dana inicjatywa kulturalna nie będzie zadaniem z zakresu administracji publicznej. Podziału na zadania z zakresu administracji publicznej i inne rodzaje działalności kulturalnej nie wprowadza też ustawa z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123 ze zm.). Przyjęcie, że organizacja dożynek jest publicznym zadaniem ponadgminnym z zakresu kultury uprawniało Radę Powiatu Niżańskiego do podjęcia uchwały z 2 lipca 2010 r. w sprawie powierzenia Gminie Jeżowe zadania z zakresu właściwości powiatu polegającego na zorganizowaniu dożynek w 2010 r. przez gminę Jeżowe. Mieszkańcy gminy Jeżowe tworzą również społeczność Powiatu Niżańskiego. Konsekwencją przyjętego poglądu jest stwierdzenie, że Rada Powiatu Niżańskiego mogła działać na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, w myśl którego powiat może zawierać porozumienia w sprawie powierzenia prowadzenia zadań publicznych z jednostkami lokalnego samorządu terytorialnego, a także z województwem, na obszarze którego znajduje się powiat. Kwestionowana przez Wojewodę Podkarpackiego uchwała stanowi warunek konieczny do zawarcia porozumienia komunalnego. Sąd miał również na względzie przepis art. 4 ust. 6 ustawy o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym, zadania powiatu nie mogą naruszać zakresu działania gminy. Przywołany przepis nie czyni nielegalną kontrolowaną uchwałę, gdyż nie wchodzi ona w kolizję z zasadą domniemania właściwości gminy (art. 163 Konstytucji RP), a także wyznaczoną granicę zadań dla powiatu. Zaprezentowana ocena prawna uprawnia do wniosku, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie zostało poparte argumentacją, która znajdowałaby oparcie w obowiązujących przepisach prawnych, zatem zakwestionowana uchwała nie naruszyła w szczególności przepisów regulujących kompetencje organów samorządu terytorialnego na poziomie gminy i powiatu. Rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody (art. 79 ustawy o samorządzie powiatowym) musi wskazywać konkretny przepis naruszony uchwałą organu powiatu, naruszenie prawa nie może być dorozumiane, nie może być też wyprowadzone w drodze analogii czy też oceny racjonalności (lub jej braku) rozwiązań prawnych. Mając na uwadze przedstawiony stan rzeczy Sąd na podstawie art. 148 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Wojewoda Podkarpacki wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię, to jest: 1) art. 4 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 4 ust. 3 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) poprzez wadliwe przyjęcie przez Sąd, iż realizacja zadania o charakterze ponadgminnym nie ma wynikać z konkretnej normy prawnej, w domyśle normy administracyjnego prawa materialnego; 2) art. 12 pkt 8a i art. 5 ust. 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) poprzez uznanie, iż Rada Powiatu Niżańskiego była uprawniona do przekazania Gminie Jeżowe realizacji zadania publicznego w zakresie organizacji imprezy pod nazwą dożynki powiatowe pomimo ustawowego braku takiego obowiązku po stronie powiatu; 3) art. 76 ust. 2 w zw. z art. 77 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) przez przyjęcie, iż organ nadzoru przekroczył swoje uprawnienia badając przedmiotową uchwałę Rady Powiatu Niżańskiego oceniając ją na podstawie istnienia normy prawnej, nie w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Wskazując na powyższe wnosił o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie (art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi); 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, po. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W zaskarżonym wyroku Sąd w pełni zasadnie oparł się na konstytucyjnej zasadzie ustrojowej decentralizacji. Według art. 15 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Ustrój terytorialny Rzeczypospolitej Polskiej zapewnia decentralizację władzy publicznej". Przyznanie wspólnotom samorządowym realizacji zadań publicznych niezastrzeżonych przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych następuje w ustawach ustrojowych, które regulują sprawy publiczne przekazane samorządowi terytorialnemu określonego stopnia (gminnego, powiatowego, wojewódzkiego). Zgodnie z art. 4 pkt 7 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie kultury. Umocowanie do prowadzenia działalności kulturalnej przez wspólnoty samorządowe zawiera ustawa z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123 ze zm.), która w art. 9 ust. 2 stanowi, że "Prowadzenie działalności kulturalnej jest zadaniem własnym jednostek samorządu terytorialnego o charakterze obowiązkowym". Według art. 1 tej ustawy "Działalność kulturalna w rozumieniu niniejszej ustawy polega na tworzeniu, upowszechnianiu i ochronie kultury", a art. 2 stanowi, że "Formami organizacyjnymi działalności kulturalnej są w szczególności: teatry, opery, operetki, filharmonie, orkiestry, instytucje filmowe, kina, muzea, biblioteki, domy kultury, ogniska artystyczne, galerie sztuki oraz ośrodki badań i dokumentacji w różnych dziedzinach kultury". Z regulacji art. 1 i art. 2 tej ustawy wynika, że upowszechnianie kultury należy do zadań wspólnoty samorządowej, w tym zatem zarówno do powiatu i gminy. Formy działalności kulturalnej w powołanej ustawie nie zostały ograniczone wyłącznie do form organizacyjnych wyliczonych w art. 2 tej ustawy, a zatem mogą to być również inne formy upowszechniania kultury, do których jak zasadnie przyjęto w zaskarżonym wyroku należy zaliczyć organizowanie imprez kulturalnych – dożynek. Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 7 w związku z art. 4 ust. 3, art. 12 pkt 8a i art. 5 ust. 2 powołanej ustawy o samorządzie powiatowym. W świetle obowiązującej regulacji w ustawie o samorządzie powiatowym i ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie jest zasadny zarzut braku podstaw prawnych do podjęcia uchwały nr XL/261/2010 z 2 lipca 2010 r. w sprawie powierzenia Gminie Jeżowe zadania z zakresu właściwości powiatu. Podstawy do upowszechniania kultury reguluje ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, która nie zawiera nakazu wyboru prowadzenia działalności kulturalnej wyłącznie w wyliczonych formach, a zatem pozostawia podmiotowi samorządowemu wybór formy upowszechnienia kultury. Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 76 ust. 2 i art. 77 powołanej ustawy o samorządzie powiatowym. W zaskarżonym wyroku Sąd w pełni prawidłowo przeprowadził wykładnię regulacji prawnej zastosowania przez organ nadzoru sankcji nieważności uchwały. Organ nadzoru stwierdzając nieważność uchwały obowiązany jest wyprowadzić naruszenie prawa z przepisów prawa będących podstawą do podjęcia uchwały. Wyprowadzenia naruszenia prawa nie może jednak opierać tylko na formalistycznym powołaniu przepisów prawa, a wykładni zastosowania do przepisów ustrojowych przepisów prawa materialnego, do których regulacja ustrojowa odsyła. Tylko brak podstaw w regulacji ustrojowej lub regulacji materialnoprawnej uzasadnia zarzut naruszenia prawa przez przekroczenie granic kompetencji organów samorządu terytorialnego. Wojewoda Podkarpacki przeprowadził błędną wykładnię art. 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, który w swej konstrukcji stanowi "w szczególności", a zatem nie zamyka wyliczenia form organizacyjnych prowadzenia działalności kulturalnej. Tym samym Wojewoda Podkarpacki wadliwie zastosował kryterium zgodności z prawem przy stwierdzeniu rozstrzygnięciem nadzorczym nieważności uchwały. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.