II SA/Ol 930/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Irena Szczepkowska (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2010 r. sprawy ze skargi Izby Architektów na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Izby Architektów kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Decyzją z dnia 21 czerwca 2010 r. Starosta O. odmówił W. Okręgowej Izbie Architektów RP w O., zwanej w dalszej części uzasadnienia Izbą, udostępnienia informacji publicznej w zakresie i formie określonej przez wnioskodawcę, tj. wyszczególnienia chronologicznego wszystkich wydanych w 2009 r. decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczących projektów dla uzyskania tych pozwoleń, w których występuje projekt zagospodarowania terenu lub część architektoniczna lub łącznie oba te elementy, z wyłączeniem projektów obiektów liniowych, zgodnie z art. 34 Prawa Budowlanego z podaniem: numeru decyzji, nazwy, adresu i kubatury obiektu, rodzaju zabudowy, nazwiska autora projektu, adaptującego projekt (w przypadku projektu gotowego) i sprawdzającego część architektoniczną, numeru wpisu na listę odpowiedniej izby tych osób, według załączonego wzoru. W uzasadnieniu Starosta wywiódł, że udostępnienie informacji publicznej przetworzonej w żądanym przez wnioskodawcę zakresie nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, lecz służy zaspokojeniu jedynie indywidualnej potrzeby wnioskodawcy. Stwierdził, że przepisy ustawy o samorządzie zawodowym architektów, inżynierów budownictwa i urbanistów nakłada na Izbę i Starostę obowiązek współdziałania. Zatem wnioskodawca mógłby uzyskać informacje proste i przetworzyć je samodzielnie do postaci zgodnej z potrzebami wnioskodawcy. Spełnienie natomiast żądania wnioskodawcy spowodowałoby znaczne koszty (osobowe i finansowe) po stronie organu, co naruszałoby interes publiczny przez np. znaczne, bezzasadne wydłużenie terminu rozpatrywania wniosków o wydanie pozwolenia na budowę. W złożonym odwołaniu W. Okręgowej Izby Architektów, podpisanym przez członka Rady Izby, zarzucono, że we wniosku Izba wykazała istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego w pozyskaniu żądanych informacji publicznych. Dbanie ze strony Izby, aby nieumiejętne kształtowanie architektury, jako części dorobku kulturowego całego narodu, przez osoby nie posiadające odpowiednich uprawnień budowlanych i nie będące członkiem odpowiedniej izby nie miało miejsca, odnosi się również bezpośrednio do ogólnie rozumianego dobra publicznego. Podkreślono również, że przedmiotowy wniosek ten nie nakłada na Starostwo nowego obowiązku prowadzenia rejestru według nowego wzoru, lecz odnosi się do obowiązku udzielenia przez organ przetworzonej informacji publicznej. Ponadto wskazano, że Izba nie jest uprawniona do przeszukiwania archiwizowanych przez Starostwo akt. W odwołaniu zaznaczono także, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera w sobie pojęcia "informacja prosta", jakie zastosował Starosta w uzasadnieniu decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia 30 sierpnia 2010 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium podzieliło stanowisko, że skoro wnioskodawca domagał się udzielenia informacji publicznej przetworzonej, to zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, powinien był wykazać, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W ocenie organu odwoławczego zasadnie Starosta ocenił, że Izba spełnia tej przesłanki. Wyjaśniło, że interes publiczny odnosi się do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako pewnej całości, szczególnie z funkcjonowaniem podstawowej struktury państwa. Kolegium przyznało, że zadania wyznaczone W. Okręgowej Izbie Architektów ustawą z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządzie zawodowym architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. z 2001 r. Nr 5, poz. 42), zwłaszcza nadzór nad należytym i sumiennym wykonywaniem zawodu przez jej członków wpisują się w interes publiczny w szerokim tego słowa znaczeniu. Kolegium uznało jednoczenie, że stwierdzenie to nie wystarcza do uznania za uzasadnione żądania odwołującej się udostępnienia jej przez Starostę wyszczególnionych we wniosku informacji w zakresie, w jakim wymagają one przetworzenia. Odwołująca się bowiem nie wykazała, że informacje te są szczególnie istotne dla interesu publicznego. Można je zatem uznać jedynie za pożądane dla odwołującej się ze względu na realizowane przez nią zadania określone wyżej powołaną ustawą o samorządzie zawodowym architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów. W złożonej skardze Izba wywiodła, że w przedmiotowym wniosku wskazała na szczególnie istotny interes publiczny, natomiast organ pierwszej instancji odmawiając udostępnienia informacji publicznej w żądanym zakresie nie wyjaśnił, dlaczego w działaniach Izby nie ma interesu publicznego i dotyczą one jedynie interesu skarżącej. Izba wskazała, że jest jedyną instytucją uprawniona do sprawowania pieczy nad sposobem wykonywania uprawnień projektowych. Podniosła, że dodatkowy koszt przetworzenia 1920 decyzji wydanych w 2009 r. nie mógł uzasadniać odmowy uwzględnienia wniosku. Zarzuciła też, że organ nie wskazał w jaki sposób skarżąca mogłaby pozyskać własnym staraniem informacje publiczne z akt administracyjnych. Organowi drugiej instancji skarżąca zarzuciła zaś, że nie ustosunkował się do argumentacji odwołania. Podniosła też, że zawody architekta, inżyniera budownictwa i urbanisty należy postrzegać jako zawody zaufania publicznego. W interesie publicznym jest natomiast istnienie organów, które weryfikują prawidłowość wykonywania zawodu zaufania publicznego. Pozostawienie wykonywania zawodu zaufania publicznego poza kontrolą stanowiłoby zagrożenie dla interesu publicznego. Jedną z istotnych prerogatyw samorządów zawodowych jest sprawowanie nadzoru nad należytym i sumiennym wykonywaniem zawodu, co nie wiąże się z zaspokojeniem indywidualnej potrzeby skarżącej, lecz ze szczególnie istotnym interesem publicznym. Uzyskanie wnioskowanych informacji miało na celu realizację ustawowo nałożonych obowiązków, tj. ujawnienie osób niewłaściwie wykonujących zawód architekta i niedopuszczenie do wykonywania zawodu przez osoby spoza Izby Architektów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Zdaniem Kolegium wskazane przez skarżącą cele, dla których wystąpiła do Starosty O. o udzielenie informacji wymagających przetworzenia, wprawdzie są istotne z punktu widzenia interesu publicznego, lecz nie w szczególnym stopniu. Z wyjaśnień skarżącej wynika, że mają one dopomóc jej w realizacji zwyczajnych celów statutowych. Przypisywanie tym celom szczególnej doniosłości dla interesu publicznego jest - w ocenie Kolegium - nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do jego wydania. Ponadto, w ramach kontroli legalności zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Bierze tym samym z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego, niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednak tylko w granicach sprawy, w której skarga została wniesiona. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji państwowej, niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo też do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności. Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przypomnieć należy, że postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości. Oznacza to, że organ odwoławczy może podjąć czynności procesowe w postępowaniu drugoinstancyjnym wyłącznie wskutek czynności strony, jaką jest wniesienie zwyczajnego środka odwoławczego (odwołanie, zażalenie). Organ odwoławczy nie może bowiem działać z urzędu. Nie może budzić wątpliwości, że chociaż postępowanie administracyjne, w tym postępowanie odwoławcze (art. 128 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071, ze zm., dalej zwanej K.p.a.), charakteryzuje się niskim stopniem sformalizowania, to dopiero wniesienie odwołania spełniającego wymagania formalne podania określone w art. 63 K.p.a., pozwala właściwemu organowi na rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy. Odwołanie jest bowiem podaniem w rozumieniu art. 63 § 1 K.p.a., wobec czego powinno zawierać co najmniej elementy określone w § 2 i § 3 art. 63 K.p.a. oraz spełniać wymagania ustalone w przepisach szczególnych (art. 64 § 2 K.p.a.). Zgodnie natomiast z art. 64 § 2 K.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W sytuacji braku podpisu pod odwołaniem organ odwoławczy, na podstawie cytowanego przepisu, powinien wezwać wnoszącego to podanie do podpisania odwołania w terminie 7 dni, z jednoczesnym pouczeniem, że nieusunięcie tego braku spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Nieusunięcie braków formalnych odwołania powoduje z mocy prawa, że pismo to jest bezskuteczne. Określenie organów upoważnianych do działania w imieniu danej jednostki organizacyjnej zawarte jest w ustawach o ich powołaniu (utworzeniu) lub regulujących jej funkcjonowanie. W braku takich postanowień ustawy wskazania organu uprawnionego do reprezentacji należy poszukiwać w statucie danej jednostki. Z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy wynika, że odwołanie z dnia 5 lipca 2010 r. zostało podpisane przez członka Rady Izby, z upoważnienia Przewodniczącego Rady Izby. Zgodnie z art. 19 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów ((Dz. U. z 2001 r. nr 5, poz. 42 ze zm.) okręgowa rada izby wykonuje zadania samorządu zawodowego na obszarze działania izby, w okresie między zjazdami, w szczególności reprezentuje samorząd zawodowy przed organami administracji rządowej i samorządu terytorialnego oraz właściwymi stowarzyszeniami zawodowymi. W art. 21 ust. 2 tej ustawy przewidziano, że prezydium okręgowej rady izby reprezentuje okręgową radę na zewnątrz i działa w jej imieniu w sprawach określonych regulaminem rady, natomiast oświadczenia woli w imieniu okręgowej rady izby składają co najmniej dwaj członkowie prezydium, w tym przewodniczący lub zastępca (ust. 3). Podpisanie więc odwołania tylko przez członka Rady Izby należy uznać za działanie bez umocowania, powodujące, że odwołania nie można uznać za skutecznie wniesione. Pomimo braku na odwołaniu własnoręcznego podpisu osób uprawnionych do reprezentowania Izby – tj. co najmniej dwóch członków prezydium, w tym przewodniczącego lub zastępcy, Kolegium nie wezwało Izby do usunięcia tego braku formalnego przez podpisanie odwołania, lecz rozpoznało wadliwe odwołanie i wydało decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Jak już wyżej stwierdzono, odwołanie, które nie zostało podpisane przez wnoszącego, nie spełnia wymogów określonych w art. 63 § 3 K.p.a. Zatem, jeżeli organ drugiej instancji wydał rozstrzygnięcie po rozpoznaniu nieskutecznego odwołania, to wystąpił w charakterze organu odwoławczego z urzędu, czym naruszył także określoną w art. 15 K.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt V SA/Wa 1770/04, LEX nr 175366 i z dnia 21 lipca 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 455/05, LEX nr 227667). Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium podejmie czynności zmierzające do usunięcia braku formalnego odwołania skarżącej, po jego ewentualnym usunięciu rozpozna to odwołanie, a swoje stanowisko umotywuje zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. Uznając, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu z przyczyn wyżej wskazanych, należało skargę uwzględnić i orzec o uchyleniu decyzji na podstawie art. 145 § 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 powołanej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 tej ustawy.