II SA/Wa 187/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Sędziowie WSA Joanna Kube Adam Lipiński Protokolant Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi E. S. przedstawicielki ustawowej małoletniej J. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę E. S. przedstawiciel ustawowy małoletniej córki J. S. wniosła skargę na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Prezes ZUS) nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] października 2009 r. nr [...] o przyznaniu renty rodzinnej w drodze wyjątku dla małoletniej J. S. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 8 lipca 2008 r. E. S. złożyła wniosek o przyznanie dla jej małoletniej córki J. S. renty rodzinnej w drodze wyjątku. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.) Prezes ZUS odmówił przyznania tego świadczenia. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w przypadku zmarłego ojca dziecka nie stwierdzono szczególnych okoliczności, które spowodowałyby niespełnienie warunków do renty na zasadach ogólnych. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes ZUS, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję. Na wskazaną wyżej decyzję z dnia [...] listopada 2008 r. E. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 15 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 17/09 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] sierpnia 2008 r. Rozpatrując sprawę ponownie Prezes ZUS decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 powołanej ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przyznał małoletniej J. S. rentę rodzinną w drodze wyjątku do ukończenia 16 roku życia. Organ wskazał, że wysokość renty wynosi 675,10 zł miesięcznie i ulegnie podwyższeniu w terminie waloryzacji. Ponadto wyjaśnił, że prawo do renty powstaje od pierwszego dnia miesiąca w którym wydano decyzję. Od powyższej decyzji E. S. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku zwróciła się do organu o "wyrównanie" ponieważ jak wyjaśniła, o przyznanie tego świadczenia starała się od 12 marca 2008 r., a jest w chwili obecnej bardzo zadłużona. W piśmie z dnia 27 października 2009 r. wyjaśniła dodatkowo, że domaga się "wyrównania" od dnia złożenia dokumentów, tj. od dnia 12 marca 2008 r. Prezes ZUS decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] października 2009 r. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że zarówno przepisy ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, jak również przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, nie dają podstaw do rozstrzygnięcia o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku od daty złożenia wniosku. Wskazał, że świadczenie w drodze wyjątku przyznawane jest od pierwszego dnia miesiąca, w którym wydano decyzję. Powyższe jest zgodne z przepisem art. 83 ustawy oraz wynika z charakteru decyzji przyznającej to świadczenie, która to decyzja jest decyzją konstytutywną. Oznacza to, że jej skutek rozpoczyna się od daty wydania. Organ podkreślił, że akty konstytutywne tworzą, znoszą lub zmieniają stosunki prawne i w przeciwieństwie do aktów deklaratoryjnych wywołują skutki prawne dopiero od chwili ich wydania. E. S. wniosła na powyższą decyzje skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] października 2009 r. W uzasadnieniu skargi podniosła, że z treści art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie wynika, że świadczenie to przysługuje od pierwszego dnia miesiąca, w którym wydana została decyzja o przyznaniu świadczenia. Wniosła o przyznanie świadczenia od dnia 30 października 2004 r., tj. od dnia śmierci ojca małoletniej córki. Prezes ZUS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że nie ma żadnej możliwości przyznania świadczenia z wyrównaniem za okres wsteczny. W przypadku świadczenia w drodze wyjątku dopiero spełnienie przez stronę wszystkich warunków wskazanych w art. 83 ustawy daje Prezesowi ZUS podstawę do przyznania świadczenia, jednakże organ ten jedynie może je przyznać, a nie jest do tego zobligowany. Wbrew przekonaniu skarżącej po jej stronie nie istnieje roszczenie o świadczenie w drodze wyjątku. W tej sytuacji decyzja organu ma charakter konstytutywny i dopiero od momentu jej wydania – spełnienia ostatniego warunku koniecznego do powstania prawa do świadczenia, możliwe jest rozpoczęcie wypłacania tegoż świadczenia. Skarżąca w piśmie procesowym z dnia 22 marca 2010 r. stanowiącym uzupełnienie skargi sprecyzowała, że kwestionuje zaskarżoną decyzję tylko w zakresie terminu od jakiego zostało przyznane świadczenie w drodze wyjątku i wnosi o przyznanie tego świadczenia od daty złożenia wniosku tj. od dnia 12 marca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. W myśl natomiast art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga E. S. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzja Prezesa ZUS z dnia [...] grudnia 2009 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja tego organu z dnia [...] października 2009 r. nie naruszają prawa. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze m.), ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Na tle całej ustawy, określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna – pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego. Są finansowane z budżetu państwa (por. art. 84 ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa ZUS. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku", co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej w tym trybie. W niniejszej sprawie Prezes ZUS przyznał małoletniej córce skarżącej rentę rodzinną w drodze wyjątku, na podstawie art. 83 ww. ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W decyzji z dnia [...] października 2009 r. wskazał jednocześnie, iż prawo do tego świadczenia powstaje od pierwszego dnia miesiąca, w którym wydano decyzję. Takie rozstrzygnięcie o terminie początkowym przyznania świadczenia jest zgodne ze wskazanym wyżej przepisem art. 83 ustawy oraz wynika z charakteru samej decyzji, która ma charakter konstytutywny, co oznacza, że jej skutek rozpoczyna się od dnia wydania decyzji. Decyzje konstytutywne wywołują bowiem swoje skutki prawne od momentu ich podjęcia, chyba że przepisy materialne przyznające określone uprawnienie przewidują inny termin rozpoczęcia biegu tych uprawnień. W ustawie o emeryturach i rentach brak jakiejkolwiek podstawy prawnej do rozstrzygnięcia o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku od dnia złożenia wniosku. Podstawy takiej nie stwarza w ocenie Sądu art. 129 tej ustawy, zgodnie z którym świadczenia wypłaca się poczynając od dnia powstania prawa do tych świadczeń, nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym zgłoszono wniosek lub wydano decyzję z urzędu. Powyższe rozwiązanie może odnosić się bowiem wyłącznie do tych sytuacji, w których osoba ubezpieczona wcześniej spełniała przesłanki ustawowe do uzyskania świadczenia, a dopiero później złożyła wniosek o przyznanie świadczenia. Prawo do świadczenia w drodze wyjątku powstaje natomiast wraz z jego przyznaniem, określonym i ukształtowanym w decyzji je przyznającej. Wobec powyższego brak jest podstaw do przyznania tego prawa przed datą jego powstania. Skoro decyzja wydana w trybie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przyznaje świadczenie w drodze wyjątku, to znaczy bez spełnienia warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, które to warunki nie zostały spełnione na skutek szczególnych okoliczności, to oznacza, iż prawo do świadczenia powstaje dopiero od dnia wydania tej decyzji. Tak więc przyznanie świadczenia od dnia wydania decyzji, czy daty w niej wskazanej, nie narusza w żadnym przypadku przepisu art. 129 ust. 1 ustawy zgodnie, z którym świadczenia wypłaca się od dnia powstania prawa do tych świadczeń. Powyższa kwestia, iż brak jest podstaw prawnych do przyznania świadczenia w trybie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych od daty złożenia wniosku, nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego - z dnia 16 maja 2001 r., sygn. akt II SA 3369/00 LEX nr 56611, z dnia 20 lutego 2003 r., sygn. akt II SA 3128/02 LEX nr 160127 oraz z dnia 23 listopada 2007 r. sygn. akt I OSK 487/07 LEX nr 429167). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.