II SA/Wa 1073/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski, Stanisław Marek Pietras, Protokolant Sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2010 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. B. M., powołując się na ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), w dniu [...] listopada 2009 r. skierował do Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w K. wniosek o udostępnienie kopii zakończonego postępowania przygotowawczego w trybie i na zasadach określonych w przepisach kodeksu postępowania karnego, a więc dokonanych ustaleń faktycznych, wykazanie nieprawidłowości w złożonym oświadczeniu przez organ wykonawczy gminy K. w K. Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej w K., działając na podstawie art. 104 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, po rozpatrzeniu wniosku B. M. o udostępnienie akt postępowania prowadzonego przez organ kontroli skarbowej, w dniu [...] grudnia 2009 r. wydał decyzję nr [...], którą odmówił udostępnienia informacji. W uzasadnieniu decyzji organ podał, iż na mocy art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Zgodnie z treścią art. 24h ust. 11 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) do postępowania w sprawie kontroli oświadczenia majątkowego stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 26 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 65 z późn. zm.). W myśl art. 34 ust. 1 tej ustawy, informacje gromadzone i przetwarzane w ramach kontroli skarbowej stanowią tajemnicę skarbową, do przestrzegania której zobowiązani są pracownicy Urzędu Kontroli Skarbowej. W świetle powyższego, chociaż samo oświadczenie majątkowe wójta gminy stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, to postępowanie w sprawie kontroli tego oświadczenia doznaje ochrony jako tajemnica skarbowa na zasadzie cytowanego wyżej art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej, działając na podstawie art. 127 § 1 i 2 Kpa i art. 138 § 2 Kpa w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w dniu [...] stycznia 2010 r. wydał decyzję nr [...], którą uchylił powyżej określoną decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podał m.in., że zaskarżona decyzja nie czyni zadość wymaganiom, jakie winno spełniać uzasadnienie faktyczne i prawne, tj. narusza dyspozycję art. 107 § 3 Kpa. Skoro Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej w K. uznał, że samo oświadczenie majątkowe Wójta Gminy K. stanowi informację publiczną, w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a postępowanie w sprawie kontroli tego oświadczenia podlega szczególnej ochronie prawnej jako tajemnica skarbowa, to winien merytorycznie odnieść się do przytoczonej przez stronę wykładni przepisów ww. ustawy oraz wyjaśnić dlaczego akta kontroli oświadczenia majątkowego osoby publicznej nie mogą zostać udostępnione. Innymi słowy winien szczegółowo uzasadnić dlaczego przedłożył pierwszeństwo postanowień ustawy o kontroli skarbowej, normującej tajemnicę skarbową, nad prawo obywatela, wynikające z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, do uzyskiwania informacji o działalności osoby pełniącej funkcję publiczną. Organ pierwszej instancji powinien stronie w sposób zrozumiały wytłumaczyć, czym jest tajemnica skarbowa oraz jakie informacje zawierają akta kontroli. Winien też wskazać komu przysługuje dostęp do informacji stanowiących tajemnicę skarbową i czym skutkuje naruszenie tej tajemnicy. Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej w K., działając na podstawie art. 104 § 1 i 2 Kpa oraz art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w dniu [...] kwietnia 2010 r. wydał decyzję nr [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu decyzji organ podał m.in., że B. M. domagał się udostępnienia akt postępowania przygotowawczego w sprawie kontroli oświadczenia majątkowego [...] Wójta Gminy K. W tutejszym Urzędzie nie toczyło się postępowanie przygotowawcze przeciwko powyżej wskazanemu Wójtowi. Organ Kontroli Skarbowej prowadził natomiast postępowanie w sprawie kontroli jego oświadczenia majątkowego. Z treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej wynika, że przedmiotem zainteresowania B. M. są uwierzytelnione kopie akt kontroli oświadczenia majątkowego [...], natomiast podstawę żądania stanowią przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednakże prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu na zasadzie art. 5 ust. 1 powołanej ustawy. Organ wskazał, iż w art. 34a ust. 5 ustawy o kontroli skarbowej zostały wymienione podmioty, którym organy kontroli skarbowej mogą udostępnić akta kontroli skarbowej. Dlatego też wniosek B. M., jako podmiotu nieuprawnionego do udostępnienia mu informacji, stanowiących tajemnicę skarbową, nie może zostać uwzględniony. Dalej organ wyjaśnił, iż pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. B. M. ograniczył swoje żądanie jedynie do odpowiedzi, czy będące przedmiotem jego zainteresowania oświadczenie majątkowe zawiera nieprawdziwe informacje. Odnosząc się do tego wniosku, Dyrektor wskazał, iż informacje gromadzone i przetwarzane w ramach kontroli skarbowej stanowią tajemnicę skarbową. Wyniki kontroli kończące postępowanie kontrolne są efektem gromadzenia i przetwarzania informacji w tym postępowaniu, informacje w nim zawarte podlegają więc takiej samej ochronie i nie mogą zostać udostępnione z powodów szczegółowo uzasadnionych powyżej. B. M. od powyższej decyzji złożył do Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej odwołanie, w którym wniósł o jej uchylenie i "zobowiązanie Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w K. do udzielenia mu informacji publicznej, że w złożonym oświadczeniu majątkowym przez Wójta Gminy w K. [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. do Wydziału Nadzoru i Kontroli Urzędu Wojewódzkiego w K. oraz z dnia [...] grudnia 2007 r., złożono fałszywe oświadczenie, zatajono w nim prawdę, oraz że w złożonych oświadczeniach podano nieprawdziwe informacje". Ponadto odwołujący się stwierdził, iż "wynik kontroli oświadczenia majątkowego [...] – od dnia złożenia wniosku, tj. od [...] listopada 2008 r. do chwili obecnej – ogranicza się wyłącznie do ustalenia nieprawidłowości w złożonym oświadczeniu majątkowym i nie nakłada żadnych obowiązków na Urzędzie Kontroli Skarbowej w K., a jego celem jest jedynie ocena prawidłowości ujawnionych informacji. Podkreślił, iż tylko tej jednej informacji oczekuje. Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej, działając na podstawie art. 127 § 1 i 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o kontroli skarbowej, w dniu [...] czerwca 2010 r. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ podał m.in., że w jego ocenie organ pierwszej instancji prawidłowo wywiódł, iż żądane przez skarżącego we wniosku z dnia [...] listopada 2009 r. dokumenty – uwierzytelnione kopie zakończonego postępowania – oraz wnioskowana pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. informacja o tym, czy w złożonym przez Wójta Gminy K. oświadczeniu majątkowym podano nieprawdziwe informacje, stanowią informację skarbową. W uzasadnieniu decyzji Dyrektor Urzędu Skarbowego w K. w sposób wyczerpujący wskazał na istotę tajemnicy skarbowej oraz to, jakie informacje podlegają ochronie jako tajemnica skarbowa. Ponadto wskazał zasady i organy upoważnione do dostępu do takich informacji. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, iż wynik kontroli w zakresie badania oświadczenia majątkowego wójta jest rezultatem zgromadzenia i przetwarzania materiałów w toku postępowania kontrolnego. Natomiast zgromadzone akta, informacje z nich wynikające oraz dane zawarte w akcie kończącym postępowanie stanowią, zgodnie z art. 34 ustawy o kontroli skarbowej, tajemnicę skarbową. Decyzja Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej stała się przedmiotem skargi wniesionej przez B. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący w skardze wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, przedstawił okoliczności sprawy począwszy od chwili złożenia wniosku do czasu wydania zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącego, należy wyraźnie odróżnić odmowę udzielenia informacji publicznej od niemożności jej udzielenia. Stwierdził, iż z treści złożonych przez niego pism w tej sprawie jasno wynika, iż nie żądał on udzielenia informacji publicznej (tak jak to wynika z treści pisma z dnia [...] listopada 2009 r., na które powołują się organy), lecz składał innego rodzaju pisma, tytułując je jedynie jako "wniosek o udzielenie informacji publicznej". Podmiot zobowiązany, powinien pisma rozpatrzyć stosownie do ich treści, bowiem o właściwości rozstrzyga nie formalny tytuł pisma, lecz jego faktyczna treść i zawartość. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto organ podał, iż niezrozumiałe jest twierdzenie skarżącego dotyczące rozpatrzenia wniosku niezgodnie z jego treścią. Zarzut ten został podniesiony dopiero w skardze. Podkreślić należy, że zarówno w piśmie z dnia [...] listopada 2009 r., jak i w pozostałych pismach składanych przez skarżącego, wyraźnie sprecyzowano przedmiot żądania. Było nim udostępnienie akt zakończonego postępowania kontrolnego dotyczącego oświadczenia majątkowego Wójta Gminy K. oraz wnioskowana pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. informacja o tym, czy w przedmiotowym oświadczeniu majątkowym podano nieprawdziwe informacje. Skarżący w piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2010 r. podał, iż nie było jego intencją udostępnienie mu akt postępowania prowadzonego przez organ kontroli skarbowej, gdyż czynność ta jest zastrzeżona dla innych organów. Urząd Kontroli Skarbowej w K. nadal nie wyjaśnił sprawy zatajenia przez Wójta Gminy K. prawdy w złożonym przez niego oświadczeniu majątkowym, a w wydanej decyzji szczególną uwagę zwrócił na odmowę udostępnienia akt prowadzonego postępowania przez organ kontroli skarbowej, o które on nigdy nie wnioskował. Organ w piśmie z dnia [...] sierpnia 2010 r. odniósł się do zarzutów podniesionych w powyższym piśmie, a w szczególności do zarzutu, iż działający w sprawie Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej w K. pozostawał w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na wstępie należy podać, iż zgodnie z art. 61 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy (ust. 4). Natomiast art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) stanowi, że każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej (...). Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W świetle tych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 powołanej ustawy. Z treści tych przepisów wynika, iż informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą) nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego. Zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji. Natomiast ust. 2 tego przepisu stanowi, że do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni, 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Zaskarżona decyzja została wydana m.in. na podstawie powyżej przytoczonego przepisu, co oznacza, że Kodeks postępowania administracyjnego ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii związanej z zakresem żądania. Zgodnie z art. 63 § 2 Kpa podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. W przypadku, gdy żądanie jest niejasne, nieprecyzyjne organ zobowiązany jest – na podstawie art. 64 § 2 Kpa, wezwać wnoszącego żądanie (wniosek o udzielenie informacji publicznej) do wyjaśnienia zakresu żądania. W innym bowiem przypadku organ nie ma możliwości prawidłowego załatwienia takiego podania (wniosku o udostępnienie informacji publicznej). W niniejszej sprawie organ nie dopełnił tego obowiązku, gdyż z treści wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2009 r., złożonego do Dyrektora Urzędu Skarbowego w K., jak również z innych jego pism kierowanych do różnych organów, zdaniem Sądu, nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie zakresu żądania, a w szczególności, czy wnioskowane przez niego informacje stanowią informację publiczną, czy też nie. Skoro organ zamierzał wydać decyzję o odmowie udzielenia informacji publicznej, to powinien ustalić ponad wszelką wątpliwość treść żądania skarżącego. Takich ustaleń organ nie poczynił i nie wyjaśnił dlaczego przyjął, iż skarżący żąda udzielenia informacji publicznej, gdy tymczasem skarżący wielokrotnie podnosił, iż nie żąda takich informacji. Rozpoznając ponownie sprawę, organ zobowiązany jest ustalić, jaki charakter mają informacje żądane przez skarżącego. W przypadku, gdy organ uzna, iż są one informacją publiczną, ale nie mogą zostać udostępnione, to wyda decyzję o odmowie ich udostępnienia, przy czym uzasadnienie decyzji musi odpowiadać dyspozycji art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.