II GSK 644/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Myślińska Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Marzenna Zielińska (spr.) Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 26 listopada 2010 r. sygn. akt VIII SA/Wa 450/10 w sprawie ze skargi A. E. M. Spółka z o.o. w B. – wspólnika "U. A." s.c. na postanowienie Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 26 listopada 2010 r., sygn. akt VIII SA/Wa 450/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. E. M. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. – wspólnika spółki cywilnej "U. A." na postanowienie Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania – uchylił zaskarżone postanowienie i stwierdził, że nie podlega ono wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się wyroku, z następującym uzasadnieniem. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w B. decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] umorzył postępowanie w sprawie przyznania U. A. Spółka cywilna (dalej: spółka) pomocy finansowej na wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunków gospodarowania na rok 2009 w całości. Decyzję doręczono pełnomocnikowi Spółki U. A. – K. G. (dalej: pełnomocnik) w dniu 22 grudnia 2009 r. W dniu 7 stycznia 2010 r. do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. wpłynęło odwołanie pełnomocnika od powyższej decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. W uzasadnieniu wniosku o przywrócenie terminu wskazano, że decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r. odebrał dorosły domownik tuż przed Świętami Bożego Narodzenia podczas wyjazdu K. G. do K. O nadesłaniu decyzji rodzice nie poinformowali pełnomocnika przez cały okres urlopu ze względu na to, że nie chcieli, aby skracała ona urlop. Poza tym była wtedy w drugim miesiącu ciąży i nie chcieli jej martwić. O decyzji dowiedziała się dopiero po powrocie do domu, w dniu 6 stycznia 2010 r. Wówczas sporządziła odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu. Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w W. – działając na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego – postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. nr [...]stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. W uzasadnieniu podkreślił, że decyzja organu została doręczona prawidłowo w dniu 22 grudnia 2009 r. W związku z tym 14-dniowy termin do złożenia odwołania upłynął 5 stycznia 2010 r. Odwołanie pełnomocnika wniesiono 7 stycznia 2010 r., czyli z uchybieniem terminu do jego złożenia. Skargę na powyższe postanowienie złożył P. M. – Prezes Zarządu A. E. M. Spółka z o.o. W uzasadnieniu podniósł, że postanowienia nie doręczano właściwemu reprezentantowi Spółki cywilnej ujawnionemu w Ewidencji Producentów Rolnych. Poza tym uchybienie terminu przez pełnomocnika Spółki nastąpiło bez winy pełnomocnika. Uzasadniając uchylenie zaskarżonego postanowienia, WSA w W. podkreślił, że organy uznały, na podstawie umowy spółki cywilnej, że K. G. jest osobą uprawnioną do działania w imieniu U. A. Spółka cywilna. Nie wyjaśniły, czy osoba ta była uprawniona do działania w imieniu wspólników Spółki w trakcie postępowań administracyjnych dotyczących płatności ONW. Pominęły jednocześnie kwestię ewentualnego umocowania P. M. (skarżącego) do działania w imieniu wspólników Spółki w tych sprawach. Sąd pierwszej instancji podniósł, że uchybienie powyższe może zostać konwalidowane, ale obowiązkiem organu odwoławczego będzie wyjaśnienie kwestii zakresu pełnomocnictwa udzielonego K. G. Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy obowiązany będzie także odnieść się do argumentacji skarżącego, dotyczącej szczególnego pełnomocnictwa udzielonego mu jakoby przez wspólników Spółki do działania w ich imieniu, a także w imieniu Spółki, w trakcie postępowań związanych z poszczególnymi płatnościami rolnymi. Sąd podał, że obowiązkiem organu odwoławczego będzie również wyjaśnienie, czy skarżący rzeczywiście został wskazany, jako pełnomocnik Spółki i (lub) jej wspólników w ewidencji producentów rolnych, do wyłącznego działania w ich imieniu w sprawach dotyczących płatności rolnych. W ocenie WSA, w tej sprawie wniosek o przyznanie płatności w imieniu Spółki składał P. M., zaś dołączona do wniosku umowa spółki cywilnej z pełnomocnictwem miała inny cel niż wykazanie umocowania K. G. do reprezentacji Spółki. P. M. nie jest osobiście wspólnikiem Spółki cywilnej U. A., zatem organ winien zbadać, czy był on uprawniony do składania w jej imieniu wniosku. Sąd pierwszej instancji zauważył, że udzielenie pełnomocnictwa poza procesem ma charakter materialnoprawny i potwierdzenie tego pełnomocnictwa w procesie jest obowiązkiem strony. Organ winien być zawiadomiony o ustanowieniu pełnomocnika w danej, konkretnej sprawie (pełnomocnictwo ma być złożone do akt), nie może domniemywać jego istnienia. Z treści pełnomocnictwa powinien wynikać jego zakres, tzn. jakich czynności, w jakim postępowaniu, przed jakim organem, może dokonywać pełnomocnik w imieniu swojego mocodawcy. W pełnomocnictwie należy wskazać, czy obejmuje ono wszelkie czynności procesowe, czy też tylko niektóre z nich, a ponadto określić, czy dotyczy całego postępowania, czy też tylko określonego etapu. Nie można dowolnie interpretować zapisu pełnomocnictwa. To od mocodawcy zależy treść udzielonego pełnomocnictwa (w tym jego zakres). Powyższe okoliczności uzasadniają wątpliwości odnośnie do zakresu pełnomocnictwa udzielonego K. G. przez wspólników Spółki do działania w ich imieniu. Decyzja organu pierwszej instancji została skierowana niewątpliwie do wspólników, a nie do Spółki. Zdaniem WSA, wobec uchylenia postanowienia o odmowie przywrócenia terminu, postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu należy uznać za przedwczesne. Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w W. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi – na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: p.p.s.a.) zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z: a) art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 33 § 1, art. 33 § 2, art. 33 § 3, art. 40 § 2, art. 105 § 1, art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego — dalej k.p.a. w związku z 95 § 1 i § 2, 96 i art. 98 Kodeksu cywilnego (k.c.) poprzez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, iż ustanowiony na podstawie umowy spółki cywilnej pełnomocnik i umocowany do samodzielnej reprezentacji bez ograniczeń i według uznania pełnomocnik K. G. nie była umocowana do reprezentacji wspólników spółki cywilnej "U. A." w trakcie postępowania administracyjnego; 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 233 § 1 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a poprzez jego błędne zastosowanie polegające na pominięciu wyjaśnienia i ustalenia istotnej dla sprawy okoliczności – tj. dowodu z dokumentu umowy spółki cywilnej, czyli nieprzeprowadzeniu prawidłowego postępowania dowodowego, i nierozważeniu w sposób bezstronny i wszechstronny i z przekroczeniem zasad swobodnej oceny dowodu, w szczególności błędnego przyjęcia, że K. G. nie była uprawniona do występowania w charakterze pełnomocnika oraz bezzasadne uznanie, iż Prezes Zarządu A. E. sp. z o.o. - wspólnika spółki cywilnej był uprawniony do wyłącznego działania w ich imieniu w postępowaniach o przyznanie płatności rolnych, 3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 245 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z § 8 ust. 1 pkt 2 i § 8 ust. 2 umowy spółki cywilnej poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że K. G. nie była umocowana do samodzielnego reprezentowania wspólników ww. spółki cywilnej; 4) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 33 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, co wpłynęło na błędne stanowisko Sądu, iż dołączona do wniosku o przyznanie płatności umowa spółki nie zawiera umocowania pełnomocnika i jednocześnie Dyrektora Zarządzającego – K. G. do reprezentowania samodzielnie wspólników, jak również bezpodstawne uznanie, że jedynie Prezes Zarządu wspólnika spółki cywilnej był wyłącznie uprawniony do wyłącznego działania w ich imieniu; 5) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. z art. 860 k.c., art. 865 §1,§2i§3 k.c. w związku art. 201 § 1 kodeksu spółek handlowych (k.s.h.) w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, jak w pkt 4 oraz dodatkowo uznanie, że Prezes Zarządu "A. E. M." z sp. z o.o. P. M. jest pełnomocnikiem spółki cywilnej "U. A."; 6) art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a poprzez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie polegające na błędnym wskazaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz błędne jej wyjaśnienie. W uzasadnieniu organ podkreślił, że w umowie spółki cywilnej "U. A." wspólnicy spółki cywilnej złożyli zgodne oświadczenie woli, w którym umocowali K. G. "do samodzielnego reprezentowania spółki, bez ograniczeń i według uznania Pełnomocnika. K. G. będzie pełniła funkcję Dyrektora Zarządzającego" (§ 8 ust. 2 umowy spółki). Równocześnie wspólnicy spółki cywilnej ustalili, że uprawnionymi do reprezentacji spółki są samodzielnie bądź każdy ze wspólników, bądź też K. G. (§ 8 ust. 1 pkt 2 umowy spółki). Zdaniem autora skargi kasacyjnej, zgodnie z art. 95 § 1 kodeksu cywilnego "z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych albo wynikających z właściwości czynności prawnej, można dokonać czynności prawnej przez przedstawiciela". Stosownie do art. 95 § 2 k.c. czynność prawna dokonana przez przedstawiciela w granicach umocowania pociąga za sobą skutki bezpośrednio dla reprezentowanego. W niniejszej sprawie wspólnicy spółki cywilnej udzielają pełnomocnictwa K. G. do samodzielnego reprezentowania wspólników, co zostało wyraźnie wyartykułowane w § 8 ust. 2 umowy. Przez udzielenie takiego pełnomocnictwa należy rozumieć złożenie oświadczenia woli, którego treścią jest upoważnienie określonej osoby do dokonania w imieniu i ze skutkiem prawnym dla mocodawcy czynności prawnej. Zakres udzielonego pełnomocnictwa w sposób wyraźny wskazuje, K. G. miała umocowanie do wszelkich czynności zwykłego zarządu, w tym do prowadzenia wszelkich spraw w imieniu i na rzecz wspólników spółki U. A. – związanych z jej działalnością. Kasator podkreślił, że WSA zignorował treść umowy, pomijając ją w procesie ustalania stanu faktycznego. Gdyby Sąd pierwszej zapoznał się z treścią umowy i dopuścił dowód z tego dokumentu, wówczas uznałby, iż K. G. była prawidłowo umocowana do działania w imieniu wspólników Spółki cywilnej w oparciu o § 8 umowy. W ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji naruszył art. 33 § 3 k.p.a. przez przyjęcie, że organowi nie przedstawiono dokumentu pełnomocnictwa. Gdyby Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił dokumentację sprawy i dopuścił dowód z dokumentu prywatnego, jakim jest umowa spółki cywilnej, uznałby, że pełnomocnictwo zostało udzielone na piśmie, co wyraźnie wynika z treści § 8 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 umowy spółki. Nadto do wniosku o przyznanie płatności został doręczony oryginał umowy spółki, w której znajduje się sformułowanie o udzieleniu pełnomocnictwa wraz z podanym adresem pełnomocnika. Zdaniem organu, o ile pełnomocnictwo może mieć postać pisemną, o tyle nie musi być ono wskazane w odrębnym dokumencie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena z punktu widzenia zgodności z prawem procesu zastosowania norm prawa materialnego w danej sytuacji faktycznej. Ocen tych dokonuje wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów procesowych p.p.s.a. Nie można utożsamić zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego czy posługiwać się nimi zamiennie, bowiem dotyczą one odmiennych pojęć prawnych i dotyczą różnych instytucji prawa. Dlatego też w art. 174 p.p.s.a. przewidziano dwie podstawy kasacyjne. Treść art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wymaga wskazania przepisów i sposobu ich naruszenia, a także wykazania, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Cała argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj. zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wyszczególniona w pkt 1-3 zmierza do wykazania, że K. G. była umocowana do reprezentowania wspólników spółki cywilnej "U. A." w toku postępowania administracyjnego o przyznaniu płatności na podstawie § 8 ust 1 pkt 2 i ust 2 umowy spółki cywilnej zawartej w dniu 1 marca 2008 r., a tym samym złożenia odwołania od decyzji Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARMiR) w B. z dnia [...] grudnia 2009 r., w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie płatności rolnych za 2009 r. Przede wszystkim zupełnie chybione są zarzuty zawarte w pkt 2 i 3 skargi kasacyjnej, albowiem Sąd pierwszej instancji nie stosował i nie miał potrzeby stosowania procedury wynikającej z art. 106 § 3 p.p.s.a. tj. przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci umowy spółki cywilnej, ponieważ dokument ten zawarty był w aktach sprawy i był przedmiotem oceny zarówno organu jak i Sądu, o czym świadczy treść uzasadnienia wyroku, a podważaniu sposobu jego interpretacji w zakresie udzielonego pełnomocnictwa nie służy art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 k.p.c. i art. 245 k.p.c. Dla oceny zasadności stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania konieczne jest ustalenie, czy decyzja organu pierwszej instancji doręczona została prawidłowo, zwłaszcza że decyzje dotyczące płatności rolnych za 2009 i 2008 rok kierowane były do P. M. jako reprezentanta spółki. WSA w W. trafnie przyjął, iż dla oceny uchybienia terminu do wniesienia odwołania od cyt. wyżej decyzji konieczne jest wyjaśnienie kwestii pełnomocnika spółki "U. A." upoważnionego do reprezentacji Spółki – w tym wypadku złożenia odwołania. Lakoniczne uzasadnienie wyroku w części dotyczącej pełnomocnictwa dla K. G. nie zostało poparte żadną oceną przyczyn, dla których pełnomocnictwo dla niej (wynikające umowy spółki) "miało inny cel", którego także nie wskazano. Tego rodzaju stwierdzenie pozostaje w sprzeczności z argumentacją Sądu dotyczącą niewyjaśnienia kwestii właściwego pełnomocnictwa dla Spółki. Rzeczą organu będzie ponownie rozważenie tej kwestii, zwłaszcza że w szeregu spraw nie traktował on K. G. jako pełnomocnika strony i doręczał decyzje P. M. W pierwszym rzędzie chodzi o prawidłowość doręczenia decyzji, a następnie złożenia odwołania. Pomocną w usunięciu wątpliwości Sądu i organu w postępowaniu administracyjnym co do pełnomocnika, przedstawiciela lub strony będzie uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 maja 2012 r., sygn. akt II GPS 2/12, zgodnie z którą w przypadku grupy osób związanych umową spółki cywilnej status producenta rolnego w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r., Nr 10, poz. 76 ze zm.) przysługuje spółce cywilnej. Znaczenie dla oceny reprezentacji spółki będzie miał również wpis do ewidencji producentów rolnych i nadanie numeru identyfikacyjnego (art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności). Na marginesie zauważyć wypada, że Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną od wyroku WSA uwzględniającego skargę P. M. na decyzję umarzającą postępowanie w sprawach dopłat wobec jego bezprzedmiotowości, uwzględniając treść cyt. uchwały, wyraził pogląd, iż brak było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego z tej przyczyny (por. wyrok NSA z 17 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 639/11). W tych okolicznościach za pozbawione usprawiedliwionych podstaw należało uznać pozostałe zarzuty i dlatego w oparciu o art. 184 p.p.s.a. oddalono skargę kasacyjną.