I OSK 530/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz, Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska, po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 761/10 w sprawie ze skargi C. R. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku o przyznanie odszkodowania oddala skargę kasacyjną Przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 761/10 oddalający skargę C. R. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku o przyznanie odszkodowania. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie sprawy: Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] Minister Budownictwa, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2006 r. nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1962 r. nr [...] i orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] grudnia 1961 r. nr [...], odmawiających dotychczasowemu właścicielowi przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. hip. [...]. W dniu [...] kwietnia 2009 r. do Ministerstwa Infrastruktury wpłynął wniosek m.in. C. R., reprezentowanej przez pełnomocnika, o przyznanie odszkodowania za szkodę spowodowaną wydaniem z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. prawa decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1962 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] grudnia 1961 r. Postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. nr [...] Minister Infrastruktury zwrócił pełnomocnikowi C. R. wniosek o przyznanie odszkodowania za szkodę poniesioną w związku z wydaniem decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1962 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia [...] grudnia 1961 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] października 2009 r. Minister wskazał, iż przepis art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 162, poz. 1692) stanowiącym, iż do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny, posługuje się pojęciami bardzo pojemnymi, wymagającymi interpretacji. Źródłem szkody, której naprawienia żąda wnioskodawczyni jest decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1962 r. utrzymująca w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] grudnia 1961 r. Dopiero ostateczna decyzja nadzorcza, stwierdzająca nieważność lub niezgodność z prawem orzeczenia mającego być źródłem szkody jest tym zdarzeniem prawnym, które pozwala na dochodzenie odszkodowania i wszczęcie odpowiedniego postępowania. Jest to decydujące zdarzenie prawne z punktu wiedzenia art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. bez ostatecznej decyzji nadzorczej żadnego trybu postępowania odszkodowawczego nie można uruchomić, bowiem nie ma prejudykatu umożliwiającego dochodzenie roszczeń odszkodowawczych. Minister wskazał, że jeżeli szkoda została wyrządzona wskutek decyzji nieważnej lub niezgodnej z prawem, która stała się ostateczna przed 1 września 2004 r., ale ostateczna decyzja nadzorcza została wydana po tej dacie (tak jak w niniejszej sprawie) to do odszkodowania stosować się będzie przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r., a więc zmieniony kodeks cywilny, w szczególności art. 417¹ § 2 k.c., nie zaś przepisy uchylonego art. 160 k.p.a. Zatem działając na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. Minister zwrócił wniosek o przyznanie odszkodowania. Zaskarżonym na wstępie wyrokiem z dnia 26 listopada 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę C. R. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2010 r., wskazując że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że roszczenia o naprawienie szkody powstałej na skutek wydania decyzji dotkniętej wadą nieważności są roszczeniami cywilnymi, które począwszy od dnia 1 września 2004 r. rozpoznawane są całkowicie w postępowaniu przed sądami powszechnymi. Sąd wskazał, że do dnia 1 września 2004 r. podstawę odpowiedzialności z tego tytułu stanowił art. 160 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem art. 156 §1 k.p.a. albo stwierdzeniem nieważności takiej decyzji, służyło roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę, chyba że ponosiła ona winę za powstanie okoliczności będących źródłem szkody. O odszkodowaniu orzekał organ administracji publicznej, który stwierdził nieważność decyzji albo wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Postępowanie administracyjne wszczęte na podstawie art. 160 k.p.a. było jednoinstancyjne. Strona niezadowolona z przyznanego odszkodowania (także w przypadku wydania decyzji odmownej) mogła wnieść powództwo do sądu powszechnego. Ten stan prawny uległ zmianie z dniem 1 września 2004 r., tj. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 162, poz. 1692). Ustawa ta nadała nowe brzmienie art. 417 k.c. oraz wprowadziła do Kodeksu cywilnego przepisy art. 417¹ i następne - normując w nich kompleksowo odpowiedzialność za szkody wyrządzone wykonywaniem władzy publicznej. Powyższa ustawa w art. 2 uchyliła art. 153, 160 i 161 § 5 k.p.a. dotyczące omawianej kwestii, postanawiając jednocześnie w art. 5, że do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy art. 417, art. 419, art. 420, art. 4201, art. 4202 i art. 421 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz art. 153, art. 160 i art. 161 § 5 ustawy, o której mowa w art. 2, w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Dla powstania odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną wydaniem decyzji z naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 160 k.p.a., muszą zaistnieć dwa konieczne zdarzenia: dotknięta wadą ostateczna decyzja będąca bezpośrednim źródłem szkody oraz wydana we właściwym trybie ostateczna decyzja, która tę wadliwość stwierdza. Stwierdzenie nieważności decyzji albo stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa jest więc materialnoprawną przesłanką roszczenia odszkodowawczego. Powyższych ustaleń nie można pominąć przy stosowaniu art. 5 ustawy z 17 czerwca 2004 r. Uzasadniają one stanowisko, iż zdarzeniem prawnym, o jakim mowa w tym przepisie, są działania organów administracji publicznej skutkujące powstanie roszczenia odszkodowawczego wydanie decyzji pierwotnej, będącej źródłem szkody oraz wydanie decyzji stwierdzającej wadliwość tej decyzji. W dalszej części uzasadnienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że bezpośrednim źródłem szkody jest decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1962 r. Jednak do czasu stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa, nie istniała jeszcze prawna podstawa do wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie. Zdarzeniem przesądzającym o dopuszczalności roszczenia jest ostateczna decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] lutego 2007 r., stwierdzająca nieważność orzeczeń dekretowych. Decyzja nadzorcza wydana została po dniu 1 września 2004 r., co oznacza, że dochodzenie przez skarżącego odszkodowania na podstawie art. 160 k.p.a. nie jest możliwe. Z tych względów prawidłowe było zwrócenie skarżącemu na zasadzie art. 66 § 3 k.p.a. podania o przyznanie odszkodowania z tytułu wydania decyzji z naruszeniem prawa, co zostało ostatecznie stwierdzone po dniu 1 września 2004 r. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 761/10 złożyła C. R. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi z dnia [...] marca 2010 r. poprzez uchylenie postanowienia Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2010 r. oraz poprzedzającego postanowienia tego organu z dnia [...] października 2010 r. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw w związku z art. 3 Kodeksu cywilnego i art. XLIX § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Przepisy wprowadzające kodeks cywilny w zw. z art. 2, 64 ust. 1-4 oraz art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że "zdarzenie prawne", o którym mowa w art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. następuje dopiero w razie łącznego zaistnienia decyzji powodującej szkodę oraz orzeczenia stwierdzającego jej wadliwość; 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego: - art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez sporządzenie niepełnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym nie przytoczono zarzutów skarżącej oraz nie wyjaśniono podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co prowadzi do wniosku o nierozpoznaniu spawy w granicach skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 – zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zaś z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania sądowego. W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Dokonując oceny zasadności wniesionej przez C. R. skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 761/10, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw. Nie można uznać za zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego tj. art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, "że zdarzenie prawne", o którym mowa w tym przepisie następuje dopiero w razie łącznego zaistnienia decyzji powodującej szkodę oraz orzeczenia stwierdzającego jej wadliwość. Należy zgodzić się z poglądem Sądu I instancji, że roszczenia o naprawienie szkody powstałej na skutek wydania decyzji dotkniętej wadą nieważności są roszczeniami cywilnymi, które począwszy od dnia 1 września 2004 r. rozpoznawane są w postępowaniu przed sądami powszechnymi. Ustawa z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 162, poz. 1692), która weszła w życie z dniem 1 września 2004 r., nadała nowe brzmienie art. 417 kodeksu cywilnego oraz wprowadziła do kodeksu cywilnego przepisy art. 417¹ i następne, normując w nich kompleksowo odpowiedzialność za szkody wyrządzone wykonywaniem władzy publicznej. W przedmiocie odpowiedniego trybu dochodzenia roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej czynem niedozwolonym (wydaniem decyzji administracyjnej) po wejściu w życie ustawy zmieniającej kodeks cywilny, a więc od dnia 1 września 2004 r., właściwe są ogólne normy intertemporalne o charakterze procesowym. W dziedzinie prawa procesowego podstawową regułą interpretacyjną jest zasada bezpośredniego stosowania nowego prawa. Zgodnie z tą zasadą należy przyjąć, że od dnia wejścia w życie ustawy o zmianie kodeksu cywilnego (od 1 września 2004 r.) właściwe do dochodzenia odszkodowania za szkodę wyrządzoną przez delikt administracyjny, który powstał przed tym dniem, są wyłącznie sądy powszechne. Nie ma tu znaczenia data wydania decyzji nadzorczej. W związku z powyższym nie będzie miał zastosowania art. 160 § 4 i 5 k.p.a. O odszkodowaniu przysługującym od organu, który wydał wadliwą decyzję nie będzie więc orzekał organ administracji publicznej, który stwierdził nieważność decyzji z powodu naruszenia art. 156 § 1 k.p.a. albo stwierdził, w myśl art. 158 § 2 k.p.a., że została ona wydana z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 k.p.a. Potwierdza to uchwała Sądu Najwyższego podjęta w pełnym składzie Izby Cywilnej z dnia 31 marca 2011 r., sygn. akt III CZP 112/10 (publ. OSNC 2011 r. nr 7-8, poz. 75), w której stwierdzono, że do roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej ostateczną decyzją administracyjną wydaną przed dniem 1 września 2004 r., której nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzono po tym dniu, ma zastosowanie art. 160 § 1, 2, 3 i 6 k.p.a. Wspomniana uchwała Sądu Najwyższego wyłączyła równocześnie stosowanie § 4 i § 5 art. 160 k.p.a., a więc zastosowanie administracyjnego trybu postępowania do dochodzenia roszczeń o ustalenie wysokości oraz wypłatę odszkodowania z tytułu wydania niezgodnej z prawem decyzji. Zatem zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...], którym dokonano zwrotu wniosku o wypłatę odszkodowania za szkodę spowodowaną wydaniem decyzji. Organ administracji publicznej nie powinien bowiem prowadzić postępowania administracyjnego w sprawie, której nie jest kompetentny rozstrzygnąć w drodze władczego aktu administracyjnego. Roszczenie odszkodowawcze za delikt administracyjny stanowi sprawę cywilną w rozumieniu art. 1 k.p.c., a do rozpoznawania odszkodowania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne (art. 2 § 1 k.p.c.). Stosownie do art. 66 § 3 k.p.a. jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ do którego podanie wniesiono zwraca je wnoszącemu. Organ prawidłowo ocenił że sprawa objęta wnioskiem C. R. jest sprawą z zakresu prawa cywilnego (art. 1 k.p.c.) i właściwym do jej rozpoznania jest sąd powszechny. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia przez Sąd art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł w granicach danej sprawy, a w zaskarżonym wyroku zastosował się do wymogów wynikających z art. 141 § 4 p.p.s.a. określających elementy uzasadnienia orzeczenia tj. zwięźle przedstawił stan sprawy, wskazał zarzuty podniesione w skardze, zaprezentował stanowisko organu, podał podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz ją wyjaśnił. Wywód uzasadnienia jest spójny, logiczny i przekonujący. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.