II OSK 1269/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak /spr./ sędzia del. WSA Mirosława Pindelska Protokolant starszy asystent Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Lu 722/10 w sprawie ze skargi E. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania administracyjnego w sprawie zakłócenia stosunków wodnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od E. K. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie kwotę 220 zł (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 722/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy T. D. z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], w przedmiocie kosztów postępowania administracyjnego w sprawie zakłócenia stosunków wodnych. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. Wójt Gminy T. D., działając na podstawie art. 262 § 1 pkt 1 i art. 264 k.p.a., w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym w sprawie zakłócenia stosunków wodnych, ustalił jego koszty na kwotę 1.830,00 zł i obciążył nimi E. K.. W uzasadnieniu postanowienia podano, że w dniu [...] czerwca 2010 r. wydana została decyzja, na mocy której E. K. został zobowiązany do przywrócenia stanu poprzedniego zmiany stanu wody na nieruchomości zabudowanej, oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...] położonej w L. M., poprzez usunięcie grobli ziemnej o długości [...] m i wysokości [...] - [...] cm, usytuowanej za swoją stodołą wzdłuż posesji, przy granicy działki M. A. W toku wspomnianego postępowania przeprowadzono dowód z opinii biegłego hydrologa, której koszt wynosi 1.830,00 zł. Organ uznając, że koszty te powstały z winy E. K. nałożył na niego obowiązek ich zapłaty. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy uznał, że skoro na stronę nałożono obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego wody na gruncie, to powinna ona ponieść koszty sporządzonej w sprawie opinii biegłego. Koszty te powstały bowiem z jej winy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego E. K. zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 29 ust. 1 w zw. z ust. 3 i art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, oraz naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 10, art. 77, art. 80, art. 262 oraz art. 263 k.p.a. Skarżący wyjaśnił, że obciążenie go kosztami odbyło się wbrew obowiązującym przepisom prawnym, bowiem nie przyczynił się do powstania określonych przez Wójta Gminy T. D. kosztów związanych z powołaniem opinii biegłego. Dowodził, że nie żądał wszczęcia postępowania, przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Skarżący wyjaśnił, iż zleceniodawcą i inicjatorem sporządzenia przedmiotowej opinii hydrologicznej był Wójt Gminy T. D. Organ ten bowiem był związany stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego wyrażonego w decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. Koszty spornego postępowania - zdaniem skarżącego - powstały w ramach prowadzonego przez organ I instancji postępowania, którego obowiązkiem w myśl art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 k.p.a. jest przeprowadzenie z urzędu wszelkich dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Poza tym skarżący wskazał, że biegły rzeczoznawca przeprowadził opinię w sposób niedbały i nierzetelny, a przedstawiona przez niego opinia nie zawiera podstawowych elementów i danych jakie powinna. Podniósł również, że zachodzi rażąca dysproporcja ustalonych kosztów postępowania w stosunku do nakładu pracy biegłego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie wniosło o jej oddalenie, przytaczając argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. W motywach wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie podniósł, że koszty postępowania administracyjnego, w takich granicach w jakich wypełnia swoje ustawowe obowiązki, ponosi organ administracji publicznej. To on bowiem, w myśl art. 77 § 1 k.p.a., jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a stosownie do art. 7 k.p.a. podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wyjątek od tej reguły wprowadza art. 162 § 1 k.p.a., według którego stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z winy strony (pkt 1) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (pkt 2). Odwołując się do treści art. 262 § 1 pkt 1 k.p.a. Sąd podkreślił, że stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z jej winy. Chodzi tu jednak wyłącznie o takie negatywne zachowania strony, których konsekwencją jest powstanie nieuzasadnionych kosztów. Obowiązku poniesienia przez stronę kosztów postępowania, o których stanowi ten przepis, nie może natomiast uzasadniać sam fakt nieuwzględnienia jej stanowiska i nałożenie określonych obowiązków. Takie stanowisko organów uznać należy za całkowicie dowolne i niezgodne z art. 262 § 1 pkt 1 k.p.a. Okoliczność ta nie przesądza bowiem w żadnym razie o winie strony w rozumieniu omawianego przepisu. Przeprowadzenie w sprawie dowodu z opinii biegłego było następstwem wytycznych zawartych w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2009 r., w której organ stwierdził, że ustalenie, czy nastąpiła zmiana stanu wód na działce nr ewid. [...] położonej w L. M., w sposób wnikliwy i jednoznaczny wymaga przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. W literaturze słusznie podkreśla się, że wyliczenie zawarte w art. 262 § 1 k.p.a. ma charakter zamknięty. Skoro regulacja zawarta w tym przepisie stanowi istotny wyjątek od zasady, że koszty postępowania ponosi organ administracji publicznej, to uzasadnione jest w ocenie Sądu także przekonanie, że i wykładnia tego przepisu powinna być dokonywana w sposób ścisły. Konkludując, Sąd pierwszej instancji uznał, iż obciążenie skarżącego kosztami postępowania było wynikiem błędnej wykładni art. 262 § 1 pkt 1 k.p.a. i uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej "P.p.s.a.", zarzuciło naruszenie prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że Kolegium naruszyło przepisy postępowania, tj. art. 262 § 1 pkt 1 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, gdy takiego naruszenia nie było. Mając na względzie wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz o zasądzenie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie zwrotu kosztów sądowych postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż w przedmiotowej sprawie miał bezsprzecznie zastosowanie art. 262 § 1 pkt 1 k.p.a. i zarówno organ pierwszej instancji jak i Kolegium dokonały prawidłowej wykładni tego przepisu. Wbrew temu, co stwierdził Sąd, winy strony nie można ograniczać tylko do negatywnych zachowań strony w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego. Jak wykazało postępowanie prowadzone przed organem pierwszej instancji, w którym wywołano opinię biegłego, zakończone decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., spowodowane zostało zawinionym działaniem E. K., który zakłócił stosunki wodne usypując groblę. Sprawa ta była przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, który w nieprawomocnym wyroku z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 721/10, co do zasady potwierdził ustalenia organów obu instancji. Kasator zwrócił uwagę, że sprawa w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych przez E. K. nie została wszczęta z urzędu, lecz z wniosku M. A. Fakt, iż Kolegium kasacyjną decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nakazało organowi pierwszej instancji wywołanie opinii biegłego w sprawie stosunków wodnych, nie miał wpływu na wydane rozstrzygnięcie, gdyż co do zasady tego typu sprawy wymagają wiedzy specjalistycznej, której organ pierwszej instancji ani Kolegium nie posiadają. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazano, że w sprawach o przywrócenie stosunków wodnych na gruncie i wydanie decyzji na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, opinia biegłego jest zasadniczo niezbędna. W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. K. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów sądowych postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy kasacyjne determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela stanowisko strony skarżącej, że w realiach sprawy, Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej interpretacji postanowień art. 262 § 1 pkt 1 k.p.a. Mocą decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. E. K. został zobowiązany do przywrócenia stanu wody na nieruchomości zabudowanej poprzez usunięcie grobli ziemnej, usytuowanej za swoją stodołą wzdłuż posesji, przy granicy działki M. A. W toku postępowania w sprawie zakłócenia stosunków wodnych, przeprowadzono dowód z opinii biegłego hydrologa. Organ uznając, że koszty sporządzenia opinii powstały z winy E. K., nałożył na niego obowiązek ich zapłaty. W świetle art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2001r., Nr 115, poz.1229 ze zm. – dalej "Prawo wodne") właściciel gruntu, o ile przepisy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (ust. 3). Niewątpliwie przepisy art. 29 ust. 1 i 3 Prawa wodnego statuują administracyjny tryb orzekania o przywróceniu stanu poprzedniego lub wykonaniu urządzeń zapobiegających szkodom na gruntach sąsiednich wskutek dokonanej przez właściciela gruntów zmiany stanu wodnego. Przesłanką wydania nakazu jest stwierdzenie, że doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie wskutek działań właściciela tych gruntów oraz, że zmiana stosunków wodnych szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie. Okoliczności te organ powinien ustalić w oparciu o opinię biegłego specjalisty. W sprawach o przywrócenie stosunków wodnych na gruncie i wydanie decyzji na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, opinia biegłego jest bowiem zasadniczo niezbędna. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, że w sprawie zakłócenia stosunków wodnych na gruncie, koszty sporządzenia opinii biegłego hydrologa, obciążają E. K. (stronę), albowiem wynikły z jego winy. W postępowaniu administracyjnym zasadą jest rozdział kosztów tego postępowania na stronę (strony) i organ prowadzący postępowanie. Wynika to jednoznacznie z treści postanowień art. 262 § 1, który określa, jakie koszty postępowania obciążają stronę. Wyliczenie to ma charakter zamknięty, co oznacza, że stronę obciążają tylko koszty wymienione w tym przepisie. Z treści tego przepisu można także wywieść wniosek, że inne koszty postępowania, niewymienione w tym przepisie, obciążają organ administracyjny. Zasada ta w szczególności odnosi się do postępowań wszczynanych z urzędu. Należy zgodzić się z organem, że w opisanej wyżej sytuacji, znajdzie zastosowanie art. 262 § 1 pkt 1 k.p.a., który stanowi, że stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z winy strony. W piśmiennictwie i orzecznictwie za koszty wynikłe z winy strony zazwyczaj uznaje się m.in. nieusprawiedliwione niestawiennictwo stron (np. na rozprawie), powodujące konieczność odroczenia czynności postępowania dowodowego i obowiązek pokrycia kosztów stawienia się świadków, biegłych bądź pozostałych stron postępowania. Kosztami wynikłymi z winy strony są również koszty wywołane pieniactwem strony(por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. prof. M. Wierzbowskiego i prof. A. Wiktorowskiej, C. H. Beck Warszawa 2011 r., s. 1094). Jeżeli jednak koszty nie powstały z winy strony, obciążanie jej tymi kosztami jest niedopuszczalne (zob. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 1999 r., I SA/Gd 1599/97, LEX nr 40370). W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosując jednak językowe i funkcjonalne reguły wykładni normy art. 262 § 1 pkt 1 k.p.a., należy dojść do przekonania, że zasadniczą (relewantną) przesłanką decydującą o obciążeniu strony kosztami postępowania administracyjnego jest: "wina strony". Idzie tu o "winę" rozumianą tak materialnie, jak i formalnie. Ustalenie winy strony powinno być oceniane także w kontekście całej materii będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, nie ograniczając się wyłącznie do kwestii formalnych związanych z tokiem postępowania. W tym miejscu należy zauważyć, że pojęcie winy w prawie administracyjnym ma zawsze charakter zobiektywizowany polegający na samym stwierdzeniu naruszenia przepisów i obowiązków przypisanych podmiotowi bez konieczności oceny stopnia winy w rozumieniu prawnokarnym, czy też czysto subiektywizowany - natężenie złej woli, brak świadomości, czy też wiedzy – (por. wyroki NSA: z dnia 21 stycznia 2011 r. sygn. II GSK 1424/10 i z dnia 29 listopada 2012, sygn. II GSK 1812/11, [w:] CBOSA). Mając na uwadze powyższe rozważania, wbrew temu, co stwierdził Sąd pierwszej instancji, należy uznać, że postępowanie administracyjne, wszczęte na wniosek, zostało spowodowane zawinionym działaniem E. K., który zakłócił stosunki wodne na gruncie usypując groblę, przez co naruszył normę art. 29 ust. 1 i ust. 3 Prawa wodnego. Ostateczną decyzją z dnia 27 sierpnia 2010 r. uznano bowiem E. K. odpowiedzialnym za dokonanie zmiany stanu wody na nieruchomości zabudowanej, nakazano także przywrócenie stanu wody do stanu poprzedniego poprzez usunięcie usypanej przez niego grobli ziemnej. Sprawa była także przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 8 lutego 2011 r., II SA/Lu 721/10 zasadniczo potwierdził ustalenia organów obu instancji w tym zakresie. U uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że: "Bezspornym w sprawie jest, że skarżący we wrześniu 2009 r. na swojej działce oznaczonej nr [...] za budynkiem stodoły od strony pól, przy granicy z działką M. A. usypał wał ziemny o wysokości [...] – [...] cm i długości 15 m. Nie ulega także wątpliwości, że skutkiem tego była zmiana kierunku spływu wód z pól przez działkę [...]. (...) wniosek ten został wyprowadzony w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony i oceniony zgodnie z regułami określonymi kpa. Powołany w sprawie biegły z zakresu hydrologii w sposób czytelny i przejrzysty przedstawił stan wody na spornych nieruchomościach przed wybudowaniem nasypu oraz wyjaśnił w jaki sposób zmienił się kierunek spływu po jego usypaniu." W skardze kasacyjnej strona skarżąca podniosła wprawdzie zarzut naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, jednakże z uzasadnienia skargi wynika, że w istocie zarzuciła Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię art. 262 § 1 pkt 1 k.p.a.. Dlatego, mając to na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, oddalając przy tym wniesioną skargę, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.