I OSK 245/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant sekretarz sądowy Monika Myślak - Kordjak po rozpoznaniu w dniu 4 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P., E. D., G. B., A. R. i M. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1509/10 w sprawie ze skargi M. P., E. D., G. B., A. R. i M. Z. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r., znak: [...] Minister Skarbu Państwa, działając na podstawie art. 66 §3 Kodeksu postępowania administracyjnego, zwrócił wniosek M. P., E. D., G. B., A. R. oraz M. Z. w sprawie ustalenia i wypłaty rekompensaty za grunty leśne o łącznej powierzchni [...] ha [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju, nie został przez ustawodawcę na tyle skonkretyzowany, by uznać go za podstawę wszczęcia postępowania administracyjnego. Z przepisu tego nie wynika ani który organ administracji publicznej byłby uprawniony do przeprowadzenia takiego postępowania, ani też nie określono zasad, wedle których należałoby ustalić wysokość rekompensaty, czy sposób jej wypłaty. Zawiera on jedynie ogólną normę prawną kreującą roszczenie osób fizycznych (ich spadkobierców) z tytułu utraty własności m.in. gruntów leśnych. Organ wyjaśnił także, że przepis ten wprawdzie zawiera normę prawną odsyłającą do odrębnych przepisów, jednakże przepisy takie do chwili obecnej nie zostały uchwalone. Mając na uwadze powyższe, Minister Skarbu Państwa stwierdził, że roszczenie spadkobierców z tytułu przejętych przez państwo lasów nie ma charakteru sprawy administracyjnej, a więc sprawa nie może być rozstrzygana przez organ administracji publicznej – Ministra Skarbu Państwa. Organ podkreślił, że nie jest władny do przeprowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania w związku z przejęciem przez państwo lasów na podstawie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, a więc nie może wypełnić dyspozycji normy prawnej z art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju. Wysokość takiego odszkodowania może być ustalona wyłącznie w drodze postępowania przed sądem powszechnym, a dopiero później na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu wypłacona osobie uprawnionej przez Ministra Skarbu Państwa. Minister Skarbu Państwa dokonuje wypłat odszkodowań z Funduszu Reprywatyzacji w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji i orzeczeń nacjonalizacyjnych, jednakże podstawą wypłaty odszkodowania jest w każdym przypadku decyzja administracyjna lub wyrok sądowy o przyznaniu odszkodowania i o jego wysokości wydany przez organ, który wydał decyzję w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczeń nacjonalizacyjnych, bądź przez sąd powszechny. Po rozpoznaniu wniosku M. P., E. D., G. B., A. R. oraz M. Z. o ponowne rozpoznanie sprawy, Minister Skarbu Państwa postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia 25 maja 2010 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ przytoczył wywody zawarte w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] maja 2010 r. i podtrzymał stanowisko zajęte w tym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1509/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. P., E. D., G. B., A. R. i M. Z., na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] czerwca 2010 r. znak: [...] w przedmiocie zwrotu wniosku dotyczącego przyznania i wypłaty rekompensaty, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że w sprawie przedmiot postępowania administracyjnego wyznaczony został wnioskiem M. P., E. D., G. B., A. R. oraz M. Z. z dnia [...] kwietnia 2010 r., w którym wnioskodawcy zawarli żądanie, na podstawie art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju, przyznania i wypłaty rekompensaty z tytułu utraty własności nieruchomości stanowiącej las o łącznej powierzchni [...] ha. Tak sformułowane żądanie kierunkowało dalszy tok czynności procesowych organów. Organ jest bowiem związany zakresem żądania, zaś stosownie do treści art. 61 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania. Sąd wskazywał, że rozstrzygnięcie merytoryczne organu administracji publicznej, pozytywne lub odmowne, byłoby możliwe tylko wtedy, gdyby powoływany przepis stanowił podstawę prawną do załatwienia sprawy co do jej istoty. Decyzja rozstrzygająca o prawach osoby wnoszącej podanie musi mieć podstawę prawną zawartą w przepisach prawa materialnego. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej zawartej w tych przepisach obwarowane jest sankcją nieważności, przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wymóg oparcia decyzji załatwiającej sprawę co do istoty na przepisach prawa materialnego nie został sformułowany wprost, niewątpliwie jednak jest częścią hipotezy art. 104 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Sąd stwierdził, że co prawda przepis ten reguluje formę zakończenia postępowania, ale jednocześnie nawiązuje do pojęcia sprawy administracyjnej. Sprawa ma charakter administracyjny, gdy do jej załatwienia kompetentny jest organ administracji publicznej. Kompetencja organu administracji publicznej do podejmowania decyzji znajduje zaś podstawę w prawie materialnym, do którego odsyła art. 1 pkt 1 k.p.a. W ocenie Sądu z zagadnieniem kompetencji organów administracyjnych związana jest kwestia właściwości rzeczowej organu, o której mowa w art. 20 k.p.a., ale nie są to pojęcia tożsame. Obok podstawy kompetencyjnej, warunkiem koniecznym uznania, że mamy do czynienia ze sprawą administracyjną, jest to, aby stosunek prawny między organem administracyjnym a jednostką był regulowany materialnym prawem administracyjnym. Jeśli możliwość konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi są organ administracyjny i indywidualny podmiot niepodporządkowany organizacyjnie temu organowi, nie jest przewidziana w przepisach administracyjnego prawa materialnego, to nie stanowi ona sprawy administracyjnej. Sąd uznał, że przesłanką merytorycznego orzekania jest administracyjny charakter załatwianej sprawy, uwarunkowany podstawą materialnoprawną oraz podstawą kompetencyjną, także wynikającą z przepisów prawa materialnego. Sąd stwierdził, że zgodnie z przepisem art. 7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju, roszczenia osób fizycznych, byłych właścicieli lub ich spadkobierców, z tytułu utraty własności zasobów wymienionych w art. 1, zaspokojone zostaną w formie rekompensat wypłaconych ze środków budżetu państwa na podstawie odrębnych przepisów. Przytoczona norma nie zawiera podstawy materialnoprawnej i kompetencyjnej, pozwalających na konstruowanie w oparciu o nie praw podmiotowych, możliwych do realizacji na drodze żądań zgłaszanych wobec organów administracji publicznej. Próba poszukiwania w hipotezie normy art. 7 ww. ustawy cech sprawy administracyjnej w drodze wykładni pojęcia "rekompensaty" oraz zapewnienia, że "rekompensaty będą wypłacone ze środków budżetu państwa", nie prowadzi do wniosku o istnieniu podstaw sprawy administracyjnej w tym przepisie, skoro wyraźnie odsyła on do odrębnych przepisów, które będą stanowiły podstawy – materialną i kompetencyjną – rekompensat. Art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju nie stanowi podstawy do wydania przez organ administracji publicznej decyzji w przedmiocie zaspokojenia roszczeń osób fizycznych, byłych właścicieli lub ich spadkobierców, z tytułu utraty własności zasobów wymienionych w art. 1 pkt 3 tej ustawy. Sąd wskazał, że z dniem 1 stycznia 2004 r., nastąpiła zmiana art. 66 § 3 k.p.a. dokonana na mocy art. 4 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271). Przed zmianą stanu prawnego organ mógł zwrócić podanie, gdy z podania wynikało, że właściwy w sprawie jest sąd. Obecnie doprecyzowana jest dyspozycja poprzez użycie określenia "sąd powszechny" oraz unormowana jest forma zwrotu podania: postanowienie, na które służy zażalenie. Sąd wskazał, że przywołaną ustawą – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wprowadzono nie tylko wskazaną wyżej zmianę treści art. 66 § 3 k.p.a. Przepisem art. 4 pkt 7, skreślono dział V Kodeksu postępowania administracyjnego "Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych między organami administracji publicznej a sądami powszechnymi". Jednocześnie do Kodeksu postępowania administracyjnego dodano art. 66 § 4, a do Kodeksu postępowania cywilnego dodano przepis art. 1991. Przepisy te, łącznie z przepisem art. 58 § 4 p.p.s.a., są przeszkodą dla orzeczenia o braku swojej właściwości przez organ lub sąd, w przypadku uprzedniego uznania jego właściwości przez inny organ lub sąd, do którego złożono pismo zawierające żądanie rozstrzygnięcia sprawy. Wprowadzenie, z dniem 1 stycznia 2004 r., nowych regulacji kompetencyjnych, nastąpiło w warunkach obowiązywania, od dnia 17 października 1997 r., przepisu art. 45 ust.1 Konstytucji RP, formułującego prawo do sądu, rozumianego także jako prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia. Istotą tego aspektu prawa do sądu jest wykluczenie sytuacji, w której obywatel mający sprawę, której rozpatrzenia domaga się od organów państwa, zostałby postawiony w sytuacji, w której żaden z tych organów, powołując się na przepisy kompetencyjne, nie przyjąłby jego sprawy do merytorycznego rozpoznania. Z zagadnieniem tym wiąże się wywodzone również z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, a także z art. 177 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, domniemanie właściwości sądów powszechnych. Konsekwencją tego domniemania jest ocena, według której pojęcie sprawy w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji RP ma charakter autonomiczny i obejmuje również sprawy, które nie są sprawami cywilnymi, sądowoadministracyjnymi lub karnymi. Sprawy te rozpoznaje sąd powszechny w postępowaniu cywilnym. W ocenie Sądu przepis art. 66 § 3 k.p.a. uprawnia organ administracji publicznej, do którego wpłynęło podanie, do zwrotu tego podania z powodu właściwości w sprawie sądu powszechnego, nie tylko wtedy, gdy ustali, że zgłoszono żądanie o charakterze cywilnym, w rozumieniu art. 1 k.p.c., ale także w sytuacji, gdy żądanie podlega rozpoznaniu przez sąd powszechny w oparciu o domniemanie wynikające z art. 45 ust. 1 oraz art. 177 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Sąd podkreślił, że hipoteza art. 66 § 3 k.p.a. posługuje się pojęciem "właściwości sądu powszechnego", a nie pojęciem "cywilnoprawnego charakteru żądania zgłoszonego w podaniu". W rezultacie Sąd przyjął, że od dnia 1 stycznia 2004 r. przepis art. 66 § 3 k.p.a. uprawnia organ administracji publicznej, do którego wniesiono podanie, zawierające żądanie niedotyczące sprawy administracyjnej, do zwrotu podania w formie postanowienia, z powodu właściwości sądu powszechnego, nie tylko wtedy, gdy żądanie dotyczy sprawy cywilnej w rozumieniu art. 1 k.p.c., ale także wówczas, gdy żądanie to nie dotyczy tak rozumianej sprawy cywilnej, lecz ma cechy sprawy konstytucyjnej w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji RP i nie ma w tej sytuacji, podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego w trybie art. 105 § 1 k.p.a. Ponadto Sąd stwierdził, że błędna jest teza o możliwości uzupełnienia normy materialnej zawartej w art. 7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju, normą proceduralną wynikającą z art. 104 ust. 1 k.p.a., tj. domniemaniem załatwienia sprawy decyzją administracyjną. Sąd podkreślił, że zarówno z przepisu art. 104 § 1 k.p.a., jak i z przepisów art. 177 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP nie wynika domniemanie załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Zagadnienie domniemania załatwienia sprawy decyzją odnosi się zaś do prawnej formy działania organu administracji załatwiającego sprawę administracyjną. Kwestia ta nie ma więc, wbrew poglądowi skarżących, przesądzającego znaczenia w niniejszej sprawie. Wracając do zakresu żądania określonego we wniosku i do twierdzeń wnioskodawców w tym zakresie, artykułowanych w trakcie postępowania administracyjnego oraz sądowego, sąd ocenił, że skarżący nie powoływali się na materialne podstawy cywilnoprawne, nie domagali się rozstrzygnięcia sprawy ze stosunku prawa cywilnego w rozumieniu art. 1 k.p.c. Z uwagi jednak na tkwiące w żądaniu cechy sprawy konstytucyjnej, w ujęciu art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, należało, tak jak to uczynił Minister Skarbu Państwa, przyjąć, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny i orzec o zwrocie podania, na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił. Skargę kasacyjną od wyroku złożyli skarżący M. P., E. D., G. B., A. R., M. Z., zaskarżając wyrok w całości. Skarga kasacyjna oparta została ma zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.: – art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz.U. Nr 97, poz. 1051 ze zm.) w związku z § 6, 11, 22, 99–101 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. Nr 100, poz. 908) poprzez błędną wykładnię i w jej następstwie błędne przyjęcie, że brak jest przepisu, który by stanowił podstawę prawną do załatwienia sprawy co do istoty, a ponadto, że norma ta nie zawiera podstawy materialnoprawnej oraz kompetencyjnej, a wyraźnie odsyła do odrębnych przepisów, które będą stanowiły materialną i kompetencyjną podstawę do wypłaty rekompensat, podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna doprowadzić Sąd do wniosku, że podmiotom objętym hipotezą tej normy służy materialnoprawne roszczenie o zapłatę rekompensaty w wysokości pokrywającej szkodę wnioskodawców, ze środków budżetu państwa, przez Ministra Skarbu Państwa, w trybie przepisów o postępowaniu w administracji, co wynika z prawidłowej wykładni opartej na założeniach systemowych (na podstawie zasady praworządności z art. 6 k.p.a. oraz związanej z nią zasady zupełności systemu prawa przyjmuje się, że brak jest jakichkolwiek przeszkód, aby organy administracji publicznej stosowały analogię przy wypełnianiu luk proceduralnych związanych z normatywną regulacją materialnoprawną), – art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju w związku z art. 77 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji pominięcie przez Sąd faktu, że omawiany przepis zawiera elementy normatywne pozwalające na jednoznaczne stwierdzenie, że przedmiot postępowania istnieje, a po stronie skarżących powstało materialnoprawne roszczenie dające podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego, co w konsekwencji sam organ administracyjny rozpatrujący sprawę w zaskarżonych postanowieniach przyjął, że na gruncie analizowanego przepisu roszczenie skarżących przysługuje, a co w rezultacie prowadzi do wniosku, że nie zachodzą podstawy do zwrotu podania, – art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju w związku z art. 1 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji błędne przyjęcie, że z treści omawianej normy nie można wyprowadzić wniosku o istnieniu podstawy materialnoprawnej i kompetencyjnej pozwalających na konstruowanie w oparciu o nie praw podmiotowych możliwych do realizacji na drodze żądań zgłaszanych do organów administracji publicznej, podczas kiedy doktryna nakazuje w stosunku do przepisów prawa materialnego naruszających zasady demokratycznego państwa prawa (a takim jest art. 7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju) poszukiwać przesłanek dopuszczalności prawa do procesu poprzez dokonywanie szerokiej wykładni, choćby z tej przyczyny, że takich norm jest w prawie polskim wiele, a tym samym sąd bezprawnie pozbawił skarżących prawa do załatwienia sprawy, – art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 6 i 7 k.p.a. poprzez ich pominięcie i niedopuszczalne uznanie przez Sąd, że organ jest zwolniony z obowiązku stosowania obowiązującego prawa zawartego w normach rangi ustawowej, do jakich należy art. 7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju, co godzi w podstawy systemu prawa Rzeczypospolitej Polskiej, podczas gdy organy państwa i sądy obowiązane są przestrzegać postanowień prawa, a także prawo stosować i nie mogą pomijać obowiązujących norm (albowiem prowadzi to do niweczenia zasady trójpodziału władzy) co wynika z zasady zaufania obywateli do państwa i tworzonego przez to państwo prawa, która gwarantuje ochronę przed zmianą regulacji, stanowiącą naruszenie podstawy konstytucyjnego państwa prawnego, – art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 7 k.p.a. poprzez ich pominięcie i niedopuszczalne przyjęcie, że w przypadku normy nakładającej obowiązki na skarżących, jaką był art. 1 Dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 12 grudnia 1944 r. przekazujący ich własność na rzecz Skarbu Państwa brak było przeszkód do zastosowania ogólnej regulacji materialnoprawnej pozbawionej rozwiązań proceduralnych, natomiast w przypadku kreowania obowiązków po stronie Skarbu Państwa (art. 7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju) zastosowanie analogicznego rozwiązania legislacyjnego (ogólna norma materialnoprawna wymagająca uzupełnienia rozwiązaniami prawnoproceduralnymi systemowymi) sąd uznał, że "podstawą dochodzenia tych roszczeń nie może być art. 7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju", podczas gdy takie różnicowanie godzi w podstawy systemu prawa Rzeczypospolitej Polskiej, narusza zasadę demokratycznego państwa prawnego i zasadę sprawiedliwości społecznej oraz zasadę zaufania obywateli do państwa, – naruszenie art. 1 sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r. Protokołu Nr 1 ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. (Dz.U. z 1995 r. Nr 26, poz. 175) do sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r., a następnie zmienionej Protokołem Nr 3, Nr 5 i Nr 8 oraz uzupełnionej Protokołem Nr 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284) poprzez pozbawienie skarżących zaskarżonym wyrokiem prawnie uzasadnionego oczekiwania uzyskania efektywnej rekompensaty za utracone zasoby naturalne kraju, tj. grunty leśne przejęte na rzecz Skarbu Państwa bez jakiegokolwiek wynagrodzenia, – naruszenie art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz.U. Nr 141, poz. 943 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że z powołanej normy nie wynika kompetencja organów administracji do rozpoznania wniosku o wypłatę rekompensaty, który to wniosek wypływa z treści art. 1 k.p.c., natomiast pominięcie faktu, że z normy tej wynika kompetencja Skarbu Państwa, na co wskazywali skarżący, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Drugi zarzut to naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi: – art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na błędnym wyjaśnieniu przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyczyn, dla których Sąd odmówił normie zawartej w art. 7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju znaczenia normatywnego oraz istnienia materialnoprawnego, a także błędnym uzasadnieniu przyczyn, dla których Sąd odmówił właściwości do wypłaty rekompensaty organowi administracyjnemu, – art. 3 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 1 § 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 45 Konstytucji RP poprzez ich pominięcie i arbitralne, pozbawione uzasadnienia przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że w sprawie jest dopuszczalna (i to wyłącznie) droga procesu cywilnego dochodzenia roszczeń przez skarżących w oparciu o przepisy kodeksu cywilnego, podczas gdy sąd administracyjny nie jest powołany do rozstrzygania o właściwości sądów powszechnych w sprawie dotyczącej roszczenia z art. 7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych, przy jednoczesnym błędnym przyjęciu, że w sprawie nie jest właściwy organ administracji publicznej, co w konsekwencji prowadzi do pozbawienia skarżącej prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, co zarazem uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wyrażone w art. 2 Konstytucji RP oraz art. 8 k.p.a. oraz stanowi naruszenie art. 45 Konstytucji RP, – art. 134 § 2 w związku z art. 3 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 1 § 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 45 Konstytucji RP – poprzez ich pominięcie i arbitralne, pozbawione uzasadnienia przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że w sprawie niedopuszczalna jest droga postępowania administracyjnego w oparciu o art. 7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju, co w konsekwencji doprowadziło do wydania wyroku na niekorzyść strony skarżącej, oraz prowadzi do pozbawienia skarżących praw wynikających z art. 45 Konstytucji RP, albowiem objęta sporem norma będąc normą prawa administracyjnego wyklucza prowadzenie na jej podstawie postępowania przed sądem powszechnym, albowiem przynależność normy do prawa administracyjnego czyni prowadzenie postępowania przed sądem powszechnym na jej podstawie niedopuszczalnym oraz uzasadnia przyjęcie nieważności takiego postępowania, jednocześnie nie znajduje zastosowania art. 1991 k.p.c., – art. 151 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na niewłaściwym przyjęciu, że w sprawie nie doszło do uchybień prawu materialnemu i procesowemu, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi, a błędnie przyjęto, iż zachodziła podstawa do zwrotu podania i jednocześnie oddalenia skargi skarżących. W skardze kasacyjnej wywodzono, że opisane wyżej uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wskutek ich zaistnienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę skarżących oparł swoje rozstrzygnięcie na błędnych przesłankach, czego konsekwencją będzie podjęcie błędnego rozstrzygnięcia przez organ rozpatrujący sprawę, a w szczególności uchybienia Sądu mogą doprowadzić do umorzenia postępowania zamiast wydania w sprawie merytorycznej – zgodnej z żądaniem wniosku – decyzji administracyjnej. Na tych podstawach skarżący wnosili o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Skarbu Państwa wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej w całości ze względu na brak podstaw uzasadniających jej uwzględnienie, jak również z uwagi na zgodność zaskarżonego orzeczenia z przepisami obowiązującego prawa, oraz wnosił o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 7 ustawy z 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznego zasobów naturalnych kraju (Dz.U. Nr 97, poz. 1051 ze zm.) wymaga rozważenia w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Punktem wykładni tych przepisów należałoby uczynić art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Według art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". Konstytucyjna zasada demokratycznego państwa prawnego jest podstawą do wyprowadzenia zasady prawa do procesu. Prawo do procesu to prawo do obrony na drodze regulowanej przepisami prawa procesowego. Konstytucyjna zasada prawa do procesu nie przesądza drogi prawa do procesu, które to prawo według rozwiązań przyjętych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i regulacji ustawowej obejmuje drogę do procesu przed sądem powszechnym i drogę do procesu przed organami administracji publicznej. Granice wyznaczenia prawa do procesu przed organami administracji publicznej reguluje art. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Według art. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego "Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych". Droga do procesu przed organami administracji publicznej wyznaczona została w art. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przesłankami: 1) charakterem organu – droga postępowania to droga przed organami administracji publicznej, które należą do systemu ustrojowego administracji publicznej (organy rządowej administracji publicznej, organy samorządu terytorialnego) oraz innymi organami państwowymi i innymi podmiotami w przypadkach określonych w art. 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, 2) instytucją właściwości organu administracji publicznej, 3) charakterem sprawy, 4) formą załatwienia sprawy. W sprawie nie zostały spełnione przesłanki do dopuszczalności prowadzenia postępowania administracyjnego. Powołana ustawa o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju nie zawiera regulacji materialnoprawnej, która daje podstawy do wyprowadzenia dopuszczalności załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 7 powołanej ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju "Roszczenia osób fizycznych, byłych właścicieli lub ich spadkobierców, z tytułu utraty własności zasobów wymienionych w art. 1, zaspokojone zostaną w formie rekompensat wypłacanych ze środków budżetu Państwa na podstawie odrębnych przepisów". Zakres regulacji art. 7 tej ustawy ograniczony jest tylko do regulacji zaspokojenia roszczeń w formie rekompensat wypłacanych ze środków budżetowych, odsyłając do odrębnych przepisów. Taki zakres regulacji, który nie obejmuje materialnoprawnych podstaw do zaspokojenia roszczeń co do zasad ich określenia, formy orzeczenia o rekompensacie, organu właściwego do orzekania o przyznaniu rekompensaty ma tę konsekwencję prawną, że zamyka dopuszczalność rozpoznania i rozstrzygnięcia na drodze postępowania administracyjnego. Nie zostaje spełniona zarówno przesłanka pierwsza jak i druga wyznaczona w art. 1 pkt 1 k.p.a. Dopuszczalność rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy na drodze postępowania administracyjnego wyznacza właściwość organów powołanych do jej rozpoznania i rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 20 Kodeksu postępowania administracyjnego "Właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie działania". Podstawą do ustalenia właściwości rzeczowej są przepisy ustaw materialnoprawnych. Nie daje podstaw do wyprowadzenia właściwości do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przyznania rekompensaty w formie decyzji art. 25 ustawy z 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 65, poz. 437 ze zm.), który stanowi "Dział Skarbu Państwa obejmuje sprawy dotyczące gospodarowania mieniem Skarbu Państwa, w tym komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych oraz narodowych funduszy inwestycyjnych i ich prywatyzacji, jak również ochrony interesów Skarbu Państwa, z wyjątkiem spraw, które na mocy odrębnych przepisów przypisane są innym działom (ust. 1). Minister właściwy do spraw Skarbu Państwa reprezentuje Skarb Państwa w zakresie określonym w ust. 1, z uwzględnieniem przepisów odrębnych (ust. 2). Minister właściwy do spraw Skarbu Państwa może również inicjować politykę Rządu w zakresie przekształceń własnościowych mienia komunalnego (ust. 3). Minister właściwy do spraw Skarbu Państwa sprawuje nadzór nad działalnością Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa (ust. 4). Zakres działania Ministra Skarbu Państwa dotyczącego gospodarowania mieniem Skarbu Państwa oraz reprezentacji Skarbu Państwa uregulowany w art. 25 powołanej ustawy o działach administracji rządowej nie daje podstaw do wyprowadzenia właściwości do rozpoznania i rozstrzygania spraw rekompensat. Z reprezentacji Skarbu Państwa nie można wyprowadzić właściwości do władczego działania. Art. 7 powołanej ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju nie daje podstawy do wyprowadzenia trzeciej i czwartej przesłanki dopuszczalności drogi postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, Kodeks postępowania administracyjnego stosuje się w sprawach indywidualnych. Sprawa indywidualna to sprawa o podwójnej konkretności podmiotowej i przedmiotowej. Sprawa indywidualna to zatem sprawa, w której organ administracji publicznej dokonuje autorytatywnej konkretyzacji normy administracyjnego prawa materialnego, kształtując uprawnienia (obowiązki) konkretnie oznaczonego adresata. Warunkiem wyprowadzenia sprawy administracyjnej jest obowiązywanie przepisu prawa, który daje podstawy do autorytatywnej konkretyzacji. Art. 7 powołanej ustawy nie daje podstaw do wyprowadzenia przepisu prawa, który podlegałby procesowi autorytatywnej konkretyzacji. Stanowi bowiem odesłanie do odrębnych przepisów, które nie zostały wydane. Jeżeli w obowiązującym systemie prawa brak jest przepisu, który podlega autorytatywnej konkretyzacji, to nie ma podstaw do wyprowadzenia sprawy indywidualnej załatwianej w formie decyzji administracyjnej. Nie jest spełniona czwarta przesłanka. Zgodnie z art. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, przepisy Kodeksu stosuje się do załatwienia spraw indywidualnych w formie decyzji administracyjnych. Ustalenie tej przesłanki wymaga stosowania przepisów prawa materialnego, a to z tego względu, że to przepisy ustaw materialnoprawnych regulują formę prawną działania administracji publicznej. Dopuszczalna jest zatem droga postępowania administracyjnego, jeżeli przepis ustawy materialnoprawnej stanowi o wydaniu decyzji administracyjnej. W doktrynie i orzecznictwie sądowym przyjmuje się domniemanie załatwienia spraw w formie decyzji administracyjnej. Warunkiem przyjęcia w danych rodzajach spraw domniemania działania w formie decyzji administracyjnej jest obowiązywanie przepisu prawa, który zawiera normę prawną podlegającą autorytatywnej konkretyzacji przez wskazany jako właściwy organ administracji publicznej. Art. 7 powołanej ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju nie zawiera normy prawnej, która podlegałaby autorytatywnej konkretyzacji przez właściwy organ administracji publicznej. Nie ma zatem podstaw do wyprowadzenia domniemania załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Art. 7 powołanej ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych odsyła do odrębnych przepisów. Braku tych przepisów w obowiązującym systemie prawa nie można usunąć w drodze analogi proceduralnej. Brak jest bowiem regulacji materialnoprawnej, a w tym zakresie nie jest dopuszczalne stosowanie analogii. Domniemanie załatwienia sprawy w formie decyzji znajduje podstawy w obowiązującym przepisie prawa, który wymaga autorytatywnej konkretyzacji, a przepis ten formy konkretnej nie reguluje. Braku regulacji materialnoprawnej w art. 7 nie można usunąć w oparciu o zasady ogólne z art. 6 i art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zarówno z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7), jak i art. 6 i art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że postępowanie administracyjne jest dopuszczalne jeżeli ta droga postępowania została przewidziana przepisami prawa. Jeżeli przepis prawa nie daje podstaw materialnoprawnych do tej drogi postępowania, prowadzenie postępowania i rozstrzygnięcie sprawy w formie decyzji administracyjnej jest działaniem bez podstawy prawnej, a sankcją jest nieważność decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego). Tym samym zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 i art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego nie jest zasadny. Z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika prawo do procesu na właściwej drodze postępowania. Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 1 sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r. Protokołu Nr 1 ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. (Dz.U. z 1995 r. Nr 26, poz. 175) do sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r., a następnie zmienionej Protokołem Nr 3, Nr 5, Nr 8 oraz uzupełnionej Protokołem Nr 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284). Droga postępowania administracyjnego nie jest wyłączną drogą prawną ochrony jednostki. Jednostka ma prawo do ochrony na drodze sądowej, w tym też przed zaniechaniami legislacyjnymi. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd przeprowadził rozpoznanie sprawy w postępowaniu sądowoadministracyjnym zaskarżonego postępowania o zwrocie podania. Tym samym nie naruszył art. 3 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Sąd administracyjny nie jest powołany do rozstrzygania o właściwości sądów powszechnych ale jest właściwy do kontroli zgodności z prawem postanowienia wydanego w zakresie właściwości drogi administracyjnej, a ma to określone następstwa dla drogi procesu cywilnego. Uchylenie Działu V Kodeksu postępowania administracyjnego ma konsekwencję w przesądzaniu przez organy właściwości innej drogi postępowania (art. 66 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 1991 Kodeksu postępowania cywilnego). Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd nie wydał wyroku na niekorzyść skarżącego. Sąd rozpoznawał sprawę na postanowienie o zwrocie podania, nie zamknął stronie skarżącej drogi do dochodzenia ochrony własnego interesu. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom stawianym w przepisach prawa. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 151 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 151 stanowi "W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala", nie zawiera zatem regulacji rodzajów naruszenia prawa. Rodzaje naruszenia prawa, które dają podstawę do uwzględnienia reguluje art. 145 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W skardze kasacyjnej (jeżeli przyjąć, że jej podstawą jest art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) nie wyprowadzono rodzaju naruszenia prawa, które daje podstawy do stosowania sankcji nieważności. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania.