VII SA/Wa 1509/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2010 r. sprawy ze skargi M. P., E. D., G. B., A. R. i M. Z. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] czerwca 2010 r. znak [...] w przedmiocie zwrotu wniosku skargę oddala. Pismem z dnia 26 kwietnia 2010 r. M. P., E. D., G. B., A. R. oraz M. Z., wystąpili do Ministra Skarbu Państwa z wnioskiem na podstawie art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 roku o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz.U. Nr 97, poz. 1051 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 77 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) o ustalenie i wypłatę rekompensaty za grunty leśne o łącznej powierzchni 52789,26 ha przejęte na rzecz Państwa w trybie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (t.j.: Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 z późn. zm.). Postanowieniem z dnia [...] maja 2010, znak: [...] r. Minister Skarbu Państwa, działając na podstawie art. 66 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) – zwanej dalej k.p.a., postanowił zwrócić wniosek M. P., E. D., G. B., A. R. oraz M. Z., w sprawie ustalenia i wypłaty rekompensaty za grunty leśne o łącznej powierzchni 52.789 ha 36 a. W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, iż art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju, nie został przez ustawodawcę na tyle skonkretyzowany, by uznać go za podstawę wszczęcia postępowania administracyjnego. Z przepisu tego nie wynika ani który organ administracji publicznej byłby uprawniony do przeprowadzenia takiego postępowania, ani też nie określono zasad, wedle których należałoby ustalić wysokość rekompensaty czy sposób jej wypłaty. Zawiera on jedynie ogólną normę prawną kreującą roszczenie osób fizycznych (ich spadkobierców) z tytułu utraty własności m.in. gruntów leśnych. Organ wyjaśnił także, że przepis ten wprawdzie zawiera normę prawną odsyłającą do odrębnych przepisów, jednakże przepisy takie do chwili obecnej nie zostały uchwalone. Mając na uwadze powyższe, Minister Skarbu Państwa stwierdził, iż roszczenie spadkobierców z tytułu przejętych przez państwo lasów nie ma charakteru sprawy administracyjnej, a więc nie może być rozstrzygnięta przez organ administracji publicznej, jakim jest Minister Skarbu Państwa. Ponadto, organ podkreślił, że nie jest władny przeprowadzić postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania w związku z przejęciem przez państwo lasów na podstawie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej, a więc nie może wypełnić dyspozycji normy prawnej z ww. art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju. Wysokość takiego odszkodowania może być ustalona wyłącznie w drodze postępowania przed sądem powszechnym, a dopiero później na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu wypłacona osobie uprawnionej przez Ministra Skarbu Państwa. Minister Skarbu Państwa dokonuje wypłat odszkodowań z Funduszu Reprywatyzacji w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji i orzeczeń nacjonalizacyjnych, jednakże podstawą wypłaty odszkodowania jest w każdym przypadku decyzja lub wyrok sądowy o przyznaniu odszkodowania i o jego wysokości wydany przez organ, który wydał decyzję w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczeń nacjonalizacyjnych, bądź przez sąd powszechny. Jednocześnie odpowiadając na argumenty strony zawarte we wniosku z dnia 26 kwietnia 2010 r. Minister Skarbu Państwa podniósł, iż z przywołanych w ww. piśmie wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2008 r. (sygn. akt IV SA/Wa 505/08), z dnia 12 sierpnia 2008 r. (sygn. akt IV SA/Wa 919/08) oraz z dnia 26 sierpnia 2008 r. (sygn. akt IV SA/Wa 953/08 oraz sygn. IV SA/Wa 982/08) nie wynika, iż Minister Skarbu Państwa jest właściwym organem do orzekania w sprawie rekompensaty za nieruchomości przejęte na podstawie ww. dekretu. Z kolei gospodarowanie mieniem Skarbu Państwa nie oznacza swobodnego dysponowania tym mieniem. Rozporządzanie mieniem Skarbu Państwa odbywa się wyłącznie na podstawie tytułów prawnych tj. wyroków sądowych, ugod sądowych i decyzji administracyjnych przedstawionych przez właściwe organy. Ponadto, organ wskazał, iż w analogicznej sprawie dotyczącej wypłaty rekompensaty na podstawie art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 roku o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju, w dniu 29 kwietnia 2010 roku Naczelny Sąd Administracyjny wydał wyrok w sprawie o sygn. akt I OSK 918/09, w którym jednoznacznie potwierdził brak kompetencji Ministra Skarbu Państwa do rozstrzygania tego typu wniosków. Po rozpoznaniu wniosku M. P., E. D., G. B., A. R. oraz M. Z. o ponowne rozpoznanie sprawy, Minister Skarbu Państwa postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] maja 2010 r. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie organ przytoczył wywody zawarte w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] maja 2010 r. i podtrzymał stanowisko zajęte w tym postanowieniu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wymienione postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] czerwca 2010 r. złożyli M. P., E. D., G. B., A. R. oraz M. Z. wnosząc o jego uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającego go postanowienia Ministra Skarbu Państwa z [...] maja 2010 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie: - naruszenie art. 66 § 3 k.p.a. w zw. z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz.U. z 2007 r. Nr 65, poz. 437 z późn. zm.) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na niewłaściwym przyjęciu, iż do rozpoznania sprawy o wypłatę rekompensaty za utratę na rzecz Skarbu Państwa własności zasobów naturalnych kraju - gruntów leśnych - właściwy jest sąd powszechny; - naruszenie art. 8 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnikowych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonego postanowienia, w szczególności niewyjaśnienie dlaczego rozpoznawana sprawa ma charakter sprawy cywilnej; - art. 184 ust. 1 w związku z art. 177 Konstytucji poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że sprawa objęta sporem jest sprawą należąca do drogi sądowej przed sądem powszechnym, podczas gdy w rzeczywistości należało ustalić, iż pomiędzy stronami zachodzi stosunek administracyjny, a objęta sporem sprawa jest sprawą administracyjną; - naruszenie art. 2 Konstytucji RP i wyrażonej w nim zasady demokratycznego państwa prawnego, gdyż organ bezpodstawnie uznał się za zwolniony z obowiązku przestrzegania postanowień zawartych w normach bezwzględnie obowiązujących, co godzi w podstawy systemu prawa Rzeczypospolitej Polskiej. Organy państwa obowiązane są przestrzegać postanowień prawa, co potwierdza również wywodzona przez Trybunał Konstytucyjny z art. 2 Konstytucji zasada zaufania do państwa i tworzonego przez nie prawa, która gwarantuje ochronę przed zmianą regulacji, a która to zmiana narusza podstawy konstytucyjnego państwa prawnego; - naruszenie art. 7 ustawy o zachowaniu zasobów poprzez błędne przyjęcie, że tryb administracyjnoprawny nie jest właściwym trybem dla rozpoznania wniosku Skarżących, podczas gdy z treści i charakteru normy jednoznacznie wynika, iż Skarżącym przysługuje roszczenie o wypłatę rekompensaty, a prawidłowa wykładnia powołanej normy winna doprowadzić organ do wniosku, iż sprawa podlega rozpoznaniu przez organ administracyjny, a wypłata rekompensaty winna być dokonana w trybie administracyjnoprawnym, natomiast właściwym w sprawie jest wskazany przez Skarżących organ administracji publicznej. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – zwanej dalej ppsa). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga M. P., E. D., G. B., A. R. oraz M. Z. nie zasługuje na uwzględnienie. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 29 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 918/09, dotyczący wykładni art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju i mając na uwadze rozważania przedstawione w tym wyroku wskazuje, że w niniejszej sprawie przedmiot postępowania administracyjnego wyznaczony został wnioskiem M. P., E. D., G. B., A. R. oraz M. Z. z dnia 26 kwietnia 2010 r., w którym wnioskodawcy zawarli żądanie, na podstawie art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju, przyznania i wypłaty rekompensaty z tytułu utraty własności nieruchomości stanowiącej las o łącznej powierzchni 52789,26 ha. Tak sformułowane żądanie kierunkowało dalszy tok czynności procesowych organów. Organ jest bowiem związany zakresem żądania, zaś stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a., żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania (zob. np. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1990 r., sygn. akt I SA 367/90, ONSA 1990/2-3/47; wyrok NSA z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 771/07, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 485362). Skład orzekający w niniejszej sprawie wskazuje także, że rozstrzygnięcie merytoryczne organu administracji publicznej, pozytywne lub odmowne, pomijając na razie zagadnienie właściwości rzeczowej organu do którego wystosowano żądanie, byłoby możliwe tylko wtedy, gdyby powoływany przepis stanowił podstawę prawną do załatwienia sprawy co do istoty. Decyzja rozstrzygająca o prawach osoby wnoszącej podanie musi mieć podstawę prawną zawartą w przepisach prawa materialnego. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej zawartej w tych przepisach obwarowane jest sankcją nieważności, przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wymóg oparcia decyzji załatwiającej sprawę co do istoty na przepisach prawa materialnego nie został sformułowany wprost, niewątpliwie jednak jest częścią hipotezy art. 104 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Co prawda przepis ten reguluje formę zakończenia postępowania, ale jednocześnie nawiązuje do pojęcia sprawy administracyjnej. Sprawa ma charakter administracyjny, gdy do jej załatwienia kompetentny jest organ administracji publicznej. Kompetencja organu administracji do podejmowania decyzji znajduje zaś podstawę w prawie materialnym, do którego odsyła art. 1 pkt 1 k.p.a. Dla uniknięcia nieporozumień terminologicznych warto odnotować, że z zagadnieniem kompetencji organów administracyjnych związana jest kwestia właściwości rzeczowej organu, o której mowa w art. 20 k.p.a., ale nie są to pojęcia tożsame (zob.: J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 14 i 479). Obok podstawy kompetencyjnej, warunkiem koniecznym uznania, że mamy do czynienia ze sprawą administracyjną, jest to, aby stosunek prawny między organem administracyjnym a jednostką był regulowany materialnym prawem administracyjnym. Jeśli możliwość konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi są organ administracyjny i indywidualny podmiot niepodporządkowany organizacyjnie temu organowi, nie jest przewidziana w przepisach administracyjnego prawa materialnego, to nie stanowi ona sprawy administracyjnej (zob: C. Martysz [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I", LEX, Warszawa 2007, s. 37-38; T. Woś "Pojęcie "sprawy" w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego", Acta Uniwersitatis Wratislawiensis Nr 1022 Prawo CLXVIII, Wrocław 1990 r., s. 334). Tak więc przesłanką merytorycznego orzekania jest administracyjny charakter załatwianej sprawy, uwarunkowany podstawą materialnoprawną oraz podstawą kompetencyjną, także wynikającą z przepisów prawa materialnego (zob.: A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", LEX, Warszawa 2009, s. 68-69; A. Wilczyńska "Sprawa z zakresu administracji publicznej na tle pojęć sprawy administracyjnej i sprawy cywilnej – zagadnienia teoretycznoprawne", ZNSA 2008/5/s. 83). Zgodnie z przepisem art. art. 7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju, roszczenia osób fizycznych, byłych właścicieli lub ich spadkobierców, z tytułu utraty własności zasobów wymienionych w art. 1, zaspokojone zostaną w formie rekompensat wypłaconych ze środków budżetu państwa na podstawie odrębnych przepisów. Przytoczona norma nie zawiera podstawy materialnoprawnej i kompetencyjnej, pozwalających na konstruowanie w oparciu o nie praw podmiotowych, możliwych do realizacji na drodze żądań zgłaszanych wobec organów administracji publicznej. Próba poszukiwania w hipotezie normy art. 7 ww. ustawy cech sprawy administracyjnej w drodze wykładania znaczenia pojęcia "rekompensaty" oraz zapewnienia, że "rekompensaty będą wypłacone ze środków budżetu państwa", nie prowadzi do wniosku o istnieniu podstaw sprawy administracyjnej w tym przepisie, skoro wyraźnie odsyła on do odrębnych przepisów, które będą stanowiły podstawy – materialną i kompetencyjną – rekompensat. Art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju nie stanowi podstawy do wydania przez organ administracji publicznej decyzji w przedmiocie zaspokojenia roszczeń osób fizycznych, byłych właścicieli lub ich spadkobierców, z tytułu utraty własności zasobów wymienionych w art. 1 pkt 3 tej ustawy. Trzeba odnotować, że z dniem 1 stycznia 2004 r., nastąpiła zmiana art. 66 § 3 k.p.a. dokonana na mocy art. 4 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271). Przed zmianą stanu prawnego organ mógł zwrócić podanie, gdy z podania wynikało, że właściwy w sprawie jest sąd. Obecnie doprecyzowana jest dyspozycja poprzez użycie określenia "sąd powszechny" oraz unormowana jest forma zwrotu podania: postanowienie, na które służy zażalenie. Zauważyć trzeba, że przywołaną ustawą – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wprowadzono nie tylko wskazaną wyżej zmianę treści art. 66 § 3 K.p.a. Nadto, przepisem art. 4 pkt 7, skreślono dział V Kodeksu postępowania administracyjnego "Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych między organami administracji publicznej a sądami powszechnymi". Jednocześnie do Kodeksu postępowania administracyjnego dodano art. 66 § 4, a do Kodeksu postępowania cywilnego dodano przepis art. 199¹. Przepisy te, łącznie z przepisem art. 58 § 4 p.p.s.a., są przeszkodą dla orzeczenia o braku swojej właściwości przez organ lub sąd, w przypadku uprzedniego uznania jego właściwości przez inny organ lub sąd, do którego złożono pismo zawierające żądanie rozstrzygnięcia sprawy. Wprowadzenie, z dniem 1 stycznia 2004 r., nowych regulacji kompetencyjnych, nastąpiło w warunkach obowiązywania, od dnia 17 października 1997 r., przepisu art. 45 ust.1 Konstytucji RP, formułującego prawo do sądu, rozumianego także jako prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia (zob. A. Zieliński "Prawo do sądu a struktura sądownictwa", Państwo i Prawo 2003/4/s.20; uzasadnienie uchwały TK z dnia 25 stycznia 1995 r., sygn. akt W 14/94, OTK 1995/1/19; uzasadnienie wyroku TK z dnia 12 marca 2002 r., sygn. akt P 9/01, OTK-A 2002/2/14). Istotą tego aspektu prawa do sądu jest wykluczenie sytuacji, w której obywatel mający sprawę, której rozpatrzenia domaga się od organów państwa, zostałby postawiony w sytuacji, w której żaden z tych organów, powołując się na przepisy kompetencyjne, nie przyjąłby jego sprawy do merytorycznego rozpoznania (zob. T. Ereciński [w:] T. Erecinski, J. Gudowski, M. Jędrzejewska "Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz. Część pierwsza. Postępowanie rozpoznawcze. Część druga. Postępowanie zabezpieczające. Tom 1", LewisNexis, Warszawa 2007, s. 500). Z zagadnieniem tym wiąże się wywodzone również z art. 45 ust.1 Konstytucji RP, a także z art. 177 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, domniemanie właściwości sądów powszechnych. Konsekwencją tego domniemania jest ocena, podzielana przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie, według której pojęcie sprawy w rozumieniu art. 45 ust.1 Konstytucji RP ma charakter autonomiczny i obejmuje również sprawy, które nie są sprawami cywilnymi, sądowoadministracyjnymi lub karnymi. Sprawy te rozpoznaje sąd powszechny w postępowaniu cywilnym (zob.: uchwała SN z dnia 18 stycznia 2001 r., sygn. akt III ZP 28/00, OSNP 2001/7/210, z glosą T. Kuczyńskiego OSP/10/149; postanowienie SN z dnia 19 grudnia 2003 r., sygn. akt III CK 319/03, OSNC 2005/2/31; S. Dmowski [w:] "Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz do artykułów 1-50514. Tom I", red. K. Piasecki, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 932-933; T. Ereciński, op. cit. s. 500; A. Zieliński [w:] "Kodeks postępowania cywilnego. Tom I. Komentarz do artykułów 1-50514", red. A. Zieliński, Wd. C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 574-575 ). Tak więc przepis art. 66 § 3 k.p.a. uprawnia organ administracji publicznej do którego wpłynęło podanie, do zwrotu tego podania z powodu właściwości w sprawie sądu powszechnego, nie tylko wtedy, gdy ustali, że zgłoszono żądanie o charakterze cywilnym, w rozumieniu art. 1 k.p.c., ale także w sytuacji, gdy żądanie podlega rozpoznaniu przez sąd powszechny w oparciu o domniemanie wynikające z art. 45 ust.1 oraz art. 177 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Podkreślić warto, że hipoteza art. 66 § 3 K.p.a. posługuje się pojęciem "właściwości sądu powszechnego", a nie pojęciem "cywilnoprawnego charakteru żądania zgłoszonego w podaniu". W rezultacie przyjąć należy, że od dnia 1 stycznia 2004 r. przepis art. 66 § 3 k.p.a. uprawnia organ administracji publicznej, do którego wniesiono podanie, zawierające żądanie niedotyczące sprawy administracyjnej, do zwrotu podania w formie postanowienia, z powodu właściwości sądu powszechnego, nie tylko wtedy, gdy żądanie dotyczy sprawy cywilnej w rozumieniu art. 1 k.p.c., ale także wówczas, gdy żądanie to nie dotyczy tak rozumianej sprawy cywilnej, lecz ma cechy sprawy konstytucyjnej w rozumieniu art. 45 ust.1 Konstytucji RP i nie ma, w tej sytuacji, podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego w trybie art. 105 § 1 k.p.a. W tym miejscu można jeszcze dodać, że błędna jest teza o możliwości uzupełnienia normy materialnej zawartej w art. 7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju, normą proceduralną wynikającą z art. 104 ust.1 k.p.a., tj. domniemaniem załatwienia sprawy decyzją administracyjną. Podkreślić trzeba, iż zarówno z przepisu art. 104 § 1 k.p.a., jak i z przepisów art. 177 w związku z art. 77 ust.2 Konstytucji RP nie wynika domniemanie załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Reguła jest odmienna, co już zostało w niniejszych rozważaniach przedstawione. Zagadnienie domniemania załatwienia sprawy decyzją odnosi się zaś do prawnej formy działania organu administracji załatwiającego sprawę administracyjną. Kwestia ta nie ma więc, wbrew poglądowi skarżących, przesądzającego znaczenia w niniejszej sprawie. Wracając do zakresu żądania określonego we wniosku i do twierdzeń wnioskodawców w tym zakresie, artykułowanych w trakcie postępowania administracyjnego oraz sądowego, przypomnieć trzeba, iż skarżący nie powoływali się na materialne podstawy cywilnoprawne, nie domagali się rozstrzygnięcia sprawy ze stosunku prawa cywilnego w rozumieniu art. 1 k.p.c. Z uwagi jednak na tkwiące w żądaniu cechy sprawy konstytucyjnej, w ujęciu art. 45 ust.1 Konstytucji RP, należało, tak jak to uczynił Minister Skarbu Państwa, przyjąć, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny i orzec o zwrocie podania, na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł w wyroku w trybie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.