IV SA/Wa 982/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Stopczyński (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędzia WSA Marian Wolanin, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi W. D. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia (...) kwietnia 2008 r. nr (...) w przedmiocie przekazania pisma według właściwości I. uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia (...) marca 2008 r.; II. zasądza od Ministra Skarbu Państwa na rzecz skarżącego W. D. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Svan. akt IV SA/Wa 982/08 UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2008 r. znak: (...), (...) Minister Skarbu Państwa, działając na zasadzie art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia (...) marca 2008 r. znak: (...) w przedmiocie braku właściwości rzeczowej do rozpatrzenia wniosku W.D. i E.W. dotyczącego wypłaty rekompensaty w kwocie 855.019,00 zł z tytułu utraty własności nieruchomości. Jak wynika z ustalonego w sprawie stanu faktycznego, w dniu (...) lutego 2008 r. do Ministra Skarbu Państwa wpłynął wniosek W.D. i E.W. z dnia (...)lutego 2008 r. o przyznanie i wypłatę w oparciu o art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz. U. Nr 97, poz. 1051 ze zm.) oraz art. 77 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej rekompensaty w łącznej wysokości 855.019,00 zł z tytułu utraty własności nieruchomości objętej zakresem art. 1 pkt 3 powołanej ustawy, stanowiącej las, położonej w obrębie G., powiat l., województwo w. Motywując żądanie pełnomocnik W.D. i E.W. wyjaśnił, że nieruchomości będące przedmiotem wniosku z dnia (...) lutego 2008 r. zostały przejęte przez Skarb Państwa na mocy art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 f. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13). Postanowieniem z dnia (...) marca 2008 r. Minister Skarbu Państwa, działając na podstawie art. 65 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, przekazał wniosek z dnia (...) lutego 2008 r. według właściwości do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W dniu (...) marca 2008 r. W.D. i E.W., działając przez pełnomocnika, wnieśli do Ministra Skarbu Państwa o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia (...) marca 2008 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Minister wydał powołane na wstępie postanowienie z dnia (...) kwietnia 2008 r. W uzasadnieniu stwierdził, że z uwagi na fakt, iż przejęcie powyższych działek na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło na mocy dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej właściwy do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Nadmienił, że Minister Skarbu Państwa nie jest organem, przed którym toczą się postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nacjonalizacyjnych. Jest dysponentem państwowego funduszu celowego - Fundusz Reprywatyzacji i realizuje wnioski o wypłatę odszkodowań przekazywane przez organy reprezentujące Skarb Państwa we właściwym postępowaniu administracyjnym lub sądowym. Wypłata odszkodowań odbywa się wyłącznie na podstawie tytułów prawnych, to jest decyzji administracyjnych, wyroków sądowych oraz ugod sądowych wydawanych na skutek stwierdzenia bezprawności orzeczeń o nacjonalizacji mienia przez Państwo. Dodał, że wszelkie inne roszczenia odszkodowawcze związane z nacjonalizacją mienia, która nastąpiła zgodnie z ówcześnie obowiązującym prawem, zostaną zrealizowane po uchwaleniu i wejściu w życie ustawy "reprywatyzacyjnej". A.D., działając przez pełnomocnika, zaskarżył postanowienie z dnia (...) kwietnia 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając: 1. naruszenie art. 19 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne ustalenie, że Minister Skarbu Państwa nie jest organem właściwym do przyznania odszkodowania za nieruchomości przejęte przez Skarb Państwa, podczas gdy jest umocowany do podejmowania decyzji w tym zakresie, 2. naruszenie art. 25 ust. 1 i 2 oraz art. 22 i art. 23 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2007 r. Nr 65, poz. 437 ze zm.) oraz art. 56 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw (Dz. U. z 2002 r. Nr 171, poz. 1397 ze zm.) poprzez uznanie, iż kwestia ustalenia kwoty rekompensaty nie wchodzi w zakres kompetencji Ministra Skarbu Państwa oraz wskazanie, że w sprawach wypłaty odszkodowań właściwym jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, 3. naruszenie art. 8 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnikowych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonego postanowienia. Podnosząc powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wyjaśnić, że o zdolność organów administracji publicznej do kształtowania stosunków prawnych poprzez władcze formy działania decyduje zdolność prawna tych organów, na którą składają się tzw. kompetencja ogólna i kompetencja szczególna. Przez kompetencję ogólną rozumie się zdolność prawną organów administracji do załatwiania spraw administracyjnych w danym układzie postępowania. Z kolei kompetencja szczególna, to zdolność prawna do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej w określonym układzie postępowania (K. Jandy-Jendrośka, J. Jendrośka. System jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego [w:] System prawa administracyjnego. Warszawa 1978 r., t. III, s. 179). Kompetencję ogólną organów administracji publicznej ustanawiają przepisy art. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej powoływanej również jako k.p.a., zgodnie z którymi kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie: 1. przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, 2. przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1. Kompetencję szczególną wyznaczają natomiast dwie instytucje: właściwość rozumiana jako zdolność prawna organu do rozpoznawania i rozstrzygania określonego rodzaju spraw w postępowaniu administracyjnym oraz wyłączenie ze sprawy (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2008 r., s. 126). Stosownie do treści art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Rozwinięcie powołanej zasady stanowią normy zawarte w art. 65 i art. 66 k.p.a. Zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a. jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Przekazanie sprawy do organu właściwego następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Stosownie natomiast do treści art. 66 § 1 k.p.a., jeżeli podanie dotyczy kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy, organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, uczyni przedmiotem rozpoznania sprawy należące do jego właściwości. Równocześnie zawiadomi wnoszącego podanie, że w sprawach innych powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu, i poinformuje go o treści § 2. Zawiadomienie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Z kolei przepis art. 66 § 3 k.p.a. stanowi, że jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Zdefiniowanie pojęć kompetencji ogólnej i szczególnej organów administracji publicznej oraz zestawienie treści powołanych przepisów art. 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. z treścią art. 65 § 1 oraz art. 66 § 1 i § 3 k.p.a. pozwala ustalić kolejności czynności, jakie podejmuje organ administracji publicznej oceniając swoją zdolność do załatwienia określonej sprawy. W pierwszym rzędzie zobowiązany jest zatem wyjaśnić, czy sprawa ma indywidualny charakter i rozstrzyganą jest w prawnej formie decyzji administracyjnej. W przypadku ustalenia, że dana kwestia nie podlega załatwieniu poprzez wydanie decyzji, a właściwy do jej rozstrzygnięcia jest sąd powszechny, organ zwróci podanie wnioskodawcy. Podobnie postąpi, jeżeli treść podania nie pozwala ustalić organu właściwego (art. 66 § 3 k.p.a.). Dopiero, gdy ustali, że sprawa wszczęta złożonym doń wnioskiem niewątpliwie ma administracyjny charakter i nie należy do właściwości sądu powszechnego, ocenia, czy jest organem administracji publicznej właściwym do jej załatwienia i przystępuje do rozpatrzenia sprawy, bądź wydaje postanowienie na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., jeżeli stwierdzi, że rzeczowo lub miejscowo właściwy jest inny organ administracyjny. Mając powyższe na uwadze trzeba zauważyć, że treść wniosku z dnia (...) lutego 2008 r. o wypłatę rekompensaty z tytułu utraty własności nieruchomości w jednoznaczny sposób wskazuje, że roszczenie W.D. i E.W. opiera się na art. 7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju. Zgodnie z tym przepisem roszczenia osób fizycznych, byłych właścicieli lub ich spadkobierców z tytułu utraty własności zasobów wymienionych w art. 1, zaspokojone zostaną w formie rekompensat wypłaconych ze środków budżetu państwa na podstawie odrębnych przepisów. Ustawodawca zagwarantował zatem, że roszczenia osób z tytułu utraty własności mienia zaliczonego przez niego do strategicznych zasobów naturalnych kraju zostaną zaspokojone w formie rekompensat. W zakresie zasad ich wypłaty odesłał jednak do przepisów odrębnych, które do dnia wydania zaskarżonego postanowienia nie zostały uchwalone. W takiej sytuacji podstawowym obowiązkiem organu, do którego wniesiono żądanie oparte na art. 7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju było zbadanie, czy przepis ten zawiera normę na tyle skonkretyzowaną, by można uznać, że stanowi on podstawę do władczego i jednostronnego kształtowania stosunku materialnoprawnego. Dopiero takie ustalenie pozwala przyjąć, że sprawa ma charakter sprawy administracyjnej, a do jej rozstrzygnięcia powołany jest organ administracji publicznej. Zagadnienie właściwości miejscowej i rzeczowej organu ma w takiej sytuacji charakter wtórny. Bez rozstrzygnięcia tej elementarnej kwestii niedopuszczalne jest dalsze postępowanie (zob. też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 2276/05. LEX nr 258371). Tymczasem w sprawie zakończonej postanowieniem z dnia (...) marca 2008 r. organ zaniechał ustalenia, czy sprawa wszczęta wnioskiem z dnia (...) lutego 2008 r. ma administracyjny charakter i na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazał podanie Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Również ponownie rozpatrując sprawę w żaden sposób nie odniósł się do kwestii charakteru roszczenia wynikającego z art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz. U. Nr 97, poz. 1051 ze zm.) i związanej z nim dopuszczalności rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Minister ograniczył się do lakonicznego stwierdzenia, że z uwagi na fakt, iż przejęcie wskazanych przez wnioskodawców działek nastąpiło na rzecz Skarbu Państwa na mocy dekretu 0 przeprowadzeniu reformy rolnej, organem właściwym do rozpatrzenia sprawy jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W pozostałej części uzasadnienie zaskarżonego postanowienia sprowadza się do argumentacji mającej świadczyć o braku właściwości Ministra Skarbu Państwa do załatwienia wniosku z dnia (...) lutego 2008 r. Dopuszczając się opisanych zaniechań Minister Skarbu Państwa a priori przyjął zatem, że sprawa wypłaty rekompensaty, o której mowa w art. 7 powoływanej ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. załatwiana jest w prawnej formie decyzji administracyjnej i w konsekwencji na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. wydał postanowienie o przekazaniu podania według właściwości Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Działając w ten sposób naruszył art. 7, art. 19 oraz art. 65 § 1 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Utrzymując to postanowienie w mocy po ponownym rozpatrzeniu sprawy naruszył zaś art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. Powyższe skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonego oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia (...) marca 2008 r. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu, w pierwszej kolejności obowiązkiem organu będzie rozważenie, czy sprawa o roszczenie wynikające z art. 7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju podlega rozpoznaniu w postępowaniu administracyjnym, a dopiero w dalszej kolejności rozważenie, czy Minister Skarbu Państwa jest właściwy do jego rozpatrzenia, mając na uwadze, że postępowanie nie dotyczy odszkodowania z tytułu stwierdzenia nieważności lub wydania z naruszeniem prawa decyzji nacjonalizacyjnej. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 zezm.).