II OSK 1142/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 19 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. S. i A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1033/10 w sprawie ze skargi K. S. i A. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną II OSK 1142 / 11 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 listopada 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. S. i A. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji [...] grudnia 2009 r., którą stwierdzono z urzędu nieważność decyzji Naczelnika Miasta Łeby z dnia [...] maja 1990 r., udzielającą pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] maja 1990 r. Naczelnik Miasta Łeby udzielił A. S. pozwolenia na budowę budynku wielofunkcyjnego (kawiarnia) z częścią mieszkalną na działce nr ewid. [-A-] obręb 1, położonej przy ul. [...] w L. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Wojewoda Pomorski z urzędu stwierdzając nieważność powyższej decyzji uznał, iż rażąco narusza ona prawo t.j. art. 5 ust. 1 pkt 5, 6 i art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym z 1974 r.) oraz § 12 ust. 1 i § 79 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17 poz. 62 ze zm.- zwanego dalej rozporządzeniem). Jak wskazał organ, rozwiązania projektowe budynku mieszkalnego jednorodzinnego z usługą (kawiarnią) zatwierdzone decyzją o pozwoleniu na budowę, przewidują usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działek nr [-A-] i [-B-] obręb [...] w L. Zaprojektowano w nim od strony sąsiedniej działki w poziomie przyziemia 6 otworów okiennych, w poziomie I piętra 4 otwory okienne, a także z przekroczeniem granic nieruchomości okapy, w których umiejscowiono rury spustowe wód opadowych z odprowadzeniem ich na teren sąsiedniej działki nr [-B-]. Projekt częściowo został zmieniony w trakcie realizacji (w lutym 1991 r.) m.in. w zakresie wielkości i liczby otworów okiennych oraz odprowadzenia wód opadowych, aczkolwiek organ nadzoru zobligowany był do oceny projektu zatwierdzonego kontrolowaną decyzją. Wojewoda wskazał również, że inwestycja realizowana była na podstawie planu rewaloryzacji śródmieścia miasta Łeba, którego ustalenia nie przewidywały lokalizacji spornego budynku w sposób przyjęty w projekcie, tj. sytuowaniu budynku bezpośrednio przy granicy nieruchomości. Na terenie zainwestowanej działki występowała zabudowa objęta ochroną konserwatorską, nie przewidywano zabudowy plombowej, a wielkość zainwestowanego budynkiem mieszkalno- usługowym terenu jest rozbieżna z przyjętymi dla tego obszaru ustaleniami. Po rozpatrzeniu odwołania K. i A. S., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka z art. 156 § 1 § 2 k.p.a., bowiem kontrolowana decyzja rażąco narusza art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z § 12 ust. 1 i § 79 ust. 1 ww. rozporządzenia, co wynika ze wskazywanego przez Wojewodę usytuowania przedmiotowego budynku, spadku dachu, przekroczenia granic między działkami nr [-A-] i [-B-] i zakładanego sposobu odprowadzania wód opadowych w projekcie budowlanym. Skutki społeczno- gospodarcze powyższych naruszeń były niedopuszczalne z punktu widzenia praworządnego państwa, ponieważ konsekwencją wydania decyzji Naczelnika Miasta Łeby z dnia [...] maja 1990 r., jest brak możliwości zabudowy działki nr ewid. [-B-], wzdłuż projektowanego budynku. Skargę na powyższą decyzję złożyli K. i A. S., zarzucając jej rażące naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., art. 156 § 2 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 16 k.p.a. oraz wadliwe zastosowanie przepisu § 12 rozporządzenia. Zdaniem skarżących budynek nie należy do żadnej z kategorii budynków określonych w przepisie § 12 i nie mają do niego zastosowania przepisy dotyczące granic miedzy budynkami. Skarżący podkreślili również, że w sytuacji gdy, jako pierwsi wybudowali budynek, to budynek wybudowany następnie na sąsiedniej spornej działce powinien zostać postawiony w odległości 8 m od budynku już istniejącego. Nadto skarżący stwierdzili, iż wykonanie przez nich decyzji o pozwoleniu na budowę wywołało takiego rodzaju stan prawny i faktyczny, że w świetle obowiązujących przepisów prawa nie jest możliwy powrót do stanu pierwotnego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał ją z niezasadną. Analizując przesłankę nieważności postępowania "rażącego naruszenia prawa" (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), Sąd podkreślił, że ma ona miejsce, gdy decyzja jest ewidentnie sprzeczna z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem, a przy tym naruszenie jest tak ciężkie, że powoduje sankcję nieważności. Sąd przytoczył treść art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz § 12 ust. 1 rozporządzenia i wskazał, że obiekt określony w decyzji Naczelnika Miasta Łeby z dnia [...] maja 1990 r., jako budynek wielofunkcyjny z częścią mieszkalną w projekcie określony jest jako budynek mieszkalny jednorodzinny wraz z usługami. Projekt określa inwestycję jednoznacznie jako dom jednorodzinny z usługą (kawiarnia) na działce narożnej nr [-A-] o pow. 350 m2 położonej przy ul. [...] w L. Sąd podzielił ustalenia organu dotyczące usytuowania omawianego budynku w granicy z działką nr ewid. [-B-], pozostającą w użytkowaniu wieczystym B. i J. G. oraz B. i B. O. Sąd pierwszej instancji podzielił też pogląd organu odwoławczego, że decyzja zatwierdzająca przedmiotowy projekt budowlany rażąco narusza przepis art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego w związku z § 12 ust. 1 i § 79 ust. 1 rozporządzenia oraz to, że skutki społeczno- gospodarcze tego naruszenia należy ocenić jako niedopuszczalne z punktu widzenia praworządnego państwa powoduje ona, bowiem brak możliwości zabudowy działki nr ewid. [-B-], wzdłuż projektowanego budynku. Odnosząc się do argumentacji strony skarżącej dotyczącej niewłaściwego określenia przez organy kategorii obiektu, który w jej ocenie jest budynkiem usługowo- mieszkalny stanowiącym część zabudowy szeregowej, Sąd uznał, iż oceny projektowanego obiektu można dokonywać jedynie w oparciu o załączony do wniosku na pozwolenie na budowę projekt budowlany. Wynika z niego jednoznacznie, że pozwolenie dotyczy domu jednorodzinnego z usługą (kawiarnia). Taki obiekt winien być zaprojektowany zgodnie z przepisami techniczno- budowlanymi w tym z § 12 ust. 1 i § 79 ust. 1 rozporządzenia. Materiał dowodowy w sprawie nie potwierdza tezy strony skarżącej, że zaprojektowany obiekt znajduje się w zabudowie szeregowej nie objętej regulacją § 12 rozporządzenia. Odnosząc się do możliwości zaprojektowania budynku mieszkalnego w granicy działki choćby z tytułu tego, że skarżący, jako pierwsi wybudowali budynek, Sąd stwierdził, że z treści § 12 rozporządzenia nie można wywieść tezy, iż w warunkach tej sprawy dopuszczalne było sytuowanie obiektu budowlanego w granicy, którego w dodatku ściany zawierają otwory okienne, a okapy, w których umiejscowiono rury spustowe wód opadowych z ich odprowadzeniem usytuowane są nad terenem sąsiedniej działki nr [-B-]. Projektowana zabudowa działki musi uwzględniać uzasadniony interes właścicieli sąsiednich nieruchomości (art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego z 1974 r.), w tym warunek takiego usytuowania obiektów budowlanych, aby nie uniemożliwiały one prawidłowej i optymalnej zabudowy nieruchomości sąsiednich także w bliżej nieokreślonej perspektywie czasu. Sąd nie podzielił również zarzutu powstania nieodwracalnych skutków prawnych w odniesieniu do badanej decyzji z dnia [...] grudnia 1990 r., wskazując na to, iż wydanie decyzji administracyjnej, jaką jest pozwolenie na budowę, nie stanowi o nieodwracalności skutków prawnych, bowiem nie ma żadnych przeszkód, aby właściwe organy administracyjne podjęły czynności w granicach przypisanych im kompetencji w odniesieniu do obiektu, który wprawdzie został wybudowany w oparciu o pozwolenie na budowę, ale które to pozwolenie zostało w drodze postępowania nadzwyczajnego wyeliminowane z obrotu prawnego. Odnosząc się do kolejnej argumentacji strony dotyczącej zrealizowania inwestycji w zaufaniu do organów administracji, Sąd wskazał na zasadę stabilności decyzji z art. 16 § 1 k.p.a., jednakże podkreślił, że nie oznacza ona akceptowania takiego stanu rzeczy, kiedy w obrocie prawnym pozostaje decyzja obarczona ciężkimi wadami prawnymi. Do takich niewątpliwie należy rażące naruszenie prawa i z takim właśnie naruszeniem prawa mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, to nie stwierdza się jej nieważności jedynie z przyczyn wymienionych w § 1 art. 156 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a. Z przedstawionych wyżej przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) Sąd oddalił skargę jako bezzasadną. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli K. i A. S., zarzucając mu rażące naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 174 pkt 2 w związku z art. 109 i art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. poprzez pozbawienie strony skarżącej obrony swych praw w warunkach nierozpoznania przez Sąd pierwszej instancji złożonego wniosku o odroczenie rozprawy, wyznaczonej na dzień 29 listopada 2010 r., a poprzedzającej bezpośrednio wydanie wyroku w danej sprawie. Wskazując na powyższy zarzut kasacji, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu kasacji wskazano, iż w dniu 24 listopada 2010 r. pełnomocnik skarżących skierował do Sądu wniosek o odroczenie rozprawy wyznaczonej na dzień 29 listopada 2010 r. z uwagi na jego obłożną chorobę, uniemożliwiającą mu wykonywanie jakichkolwiek czynności zawodowych, w tym także udział w przedmiotowym posiedzeniu Sądu. Wniosek ten, oznaczony w piśmie jako pilny, został nadany tegoż dnia priorytetową przesyłką na adres Sądu. Podstawą prośby pełnomocnika o odroczenie rozprawy w trybie art. 109 p.p.s.a. była obiektywna przeszkoda, której w danych okolicznościach sprawy nie można było przezwyciężyć, z adnotacją "chory powinien leżeć" wyszczególniona na dokumencie zwolnienia lekarskiego dołączonego do tegoż wniosku. Ponadto brak było w praktyce możliwości ustanowienie pełnomocnika substytucyjnego. Sąd natomiast przedmiotowego wniosku w ogóle nie rozpoznał, przez co nie zapewniono stronie możliwości aktywnego udziału w tym postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera takich zarzutów, które pozwalałyby na jej uwzględnienie. W kontekście zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej i sposobu skonstruowania ich uzasadnienia, warto zwrócić uwagę na to, że postępowanie prowadzone przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest ograniczone. Sprowadza się ono, bowiem do kontroli orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, poza nieważnością postępowania, tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Wobec tego, że w niniejszej sprawie zarzut skargi kasacyjnej ograniczono do zarzutu naruszenia art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., to tylko w granicach wskazanych art. 183 § 2 p.p.s.a. zaskarżony wyrok może być kontrolowany. Stwierdzić trzeba, iż zarzut skargi kasacyjnej oparty na nieważności postępowania wskazanej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w związku z art. 109 p.p.s.a. jest chybiony. Przytoczony w kasacji zarzut odnosił się do konieczności, zdaniem strony skarżącej, odroczenia rozprawy z uwagi na chorobę pełnomocnika strony. Skierowany z tego powodu wniosek do Sądu pierwszej instancji, jak podkreślał autor kasacji, nie został jednak rozpoznany. Zauważyć trzeba, iż zgodnie z treścią art. 109 ww. ustawy "rozprawa ulega odroczeniu, jeżeli sąd stwierdzi nieprawidłowość zawiadomienia którejkolwiek ze stron albo jeżeli nieobecność strony lub jej pełnomocnika jest wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć, chyba że strona lub jej pełnomocnik wnieśli o rozpoznanie sprawy pod ich nieobecność". Należy wskazać, iż w orzecznictwie wyrażany był pogląd, zgodnie z którym choroba pełnomocnika stanowi przeszkodę uzasadniającą odroczenie rozprawy(wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 września 2002 r. sygn. akt I PKN 400/01, OSNP 2004 r., nr 9, poz. 152). Jednakże zarówno zgodnie z powyższym poglądem, jak i wprost z treści art. 109 p.p.s.a wynika przede wszystkim ta okoliczność, iż przeszkoda powyższa musi być znana sądowi. W rozpoznawanej sprawy powyższy warunek nie został spełniony. Pełnomocnik strony skarżącej zawiadomienie o terminie rozprawy wyznaczonej na dzień 29 listopada 2010 r. godz. 9 odebrał w dniu 27 października 2010 r. Wniosek pełnomocnika skarżących o odroczenie rozprawy sporządzony w dniu 24 listopada 2010 r. i nadany w tym dniu w Urzędzie Pocztowym wpłynął do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 29 listopada 2010 r. Wpływ tegoż pisma do Biura Podawczego Sądu odnotowano o godzinie 10.30 (zapis na prezentacie Sądu), a fakt ten potwierdzono odręczną notatką sędziego sprawozdawcy. Załączone do powyższego wniosku zaświadczenie o niezdolności pełnomocnika do pracy obejmowało okres od 23.11.2010 r. do dnia 3.12.2010 r. Jednocześnie z protokołu rozprawy, wynika, że niniejsza sprawa została rozpoznana w czasie określonym na zawiadomieniu skierowanym do stron, na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym i rozpoczęła się o godzinie 9:00. Sąd pierwszej instancji nie mógł, zatem rozpoznać wniosku pełnomocnika, bowiem w czasie rozpoczęcia rozprawy pismo powyższe nie było Sądowi znane. Brak było, więc okoliczności, które uniemożliwiałyby przeprowadzenie Sądowi w wyznaczonym terminie rozprawy i które mogłyby stanowić podstawę jej odroczenia. Należy też mieć na uwadze fakt, iż pełnomocnik strony o terminie rozprawy został zawiadomiony prawidłowo, zaś stawiennictwo na niej nie było obowiązkowe. Wyjaśnić też należy, iż osobisty udział pełnomocnika w rozprawie nie jest jedyną formą zapewnienia stronie możliwości obrony jej interesów. W konkluzji przedstawionych wyżej okoliczności stwierdzić trzeba, iż w rozpoznawanej sprawie w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie doszło do naruszenia art. 109 p.p.s.a., postępowanie to nie było też dotknięte wadą wskazaną w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., ponieważ strona skarżąca nie został pozbawiona możności obrony swych praw. Mając powyższe okoliczności na uwadze i nie dostrzegając z urzędu pozostałych przypadków nieważności, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 tej ustawy oddalił skargę kasacyjną.