II GSK 469/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Marzenna Zielińska (spr.) Sędzia del. WSA Maria Jagielska Protokolant Beata Cisek-Chojnacka po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej O. Spółki z o.o. w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. akt III SA/Gl 2412/10 w sprawie ze skargi O. Spółki z o.o. w R. na ocenę formalną Zarządu Województwa Ś. z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia protestu w sprawie oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G.; 2. zasądza od Zarządu Województwa Ś. na rzecz O. Spółki z o.o. w R. kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt III SA/GL 2412/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalił skargę O. Spółki z o.o. w R. na informację Zarządu Województwa [...] z dnia [...] września 2010 r., nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny formalnej wniosku o dofinansowanie środkami unijnymi w ramach regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy. W dniu [...] stycznia 2010 r. "O." Spółka z o.o. w R. złożyła w [...] Centrum Przedsiębiorczości wniosek o dofinansowanie projektu pod nazwą "Rozbudowa istniejącego przedsiębiorstwa poprzez zakup maszyn i urządzeń, oprogramowania do prowadzenia sklepu internetowego oraz budowa zasilania energetycznego hali magazynowej" w ramach konkursu zamkniętego nr [...] ogłoszonego w dniu [...] sierpnia 2009 r. Pismem z dnia [...] lipca 2010 r. wnioskodawca został poinformowany, iż wniosek pozytywnie przeszedł etap oceny merytoryczno - technicznej oraz został umieszczony na liście rezerwowej pod numerem 64. Skarżącą spółkę poinformowano również, że nie jest możliwe podpisanie umowy o dofinansowanie ze względu na wyczerpanie środków finansowych z alokacji na dany konkurs. Pismo zawierało pouczenie, że zgodnie z procedurą wyboru wniosków o dofinansowanie ze środków unijnych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013 oraz ustawą z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 ze zm., dalej: ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju) wnioskodawcy, którego projekt otrzymał pozytywną ocenę merytoryczno - techniczną, jednak podczas przeprowadzonej oceny wystąpiły błędy o charakterze formalnym przysługuje środek odwoławczy w postaci protestu. W dniu [...] lipca 2010 r. strona skarżąca złożyła protest w trybie art. 30b ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, w którym wskazała, iż podczas oceny wystąpiły błędy o charakterze formalnym w postaci błędnej oceny doświadczenia wnioskodawcy w prowadzeniu działalności gospodarczej przez okres powyżej 5 lat oraz błędy w ustaleniu stopnia efektywności projektu. W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, iż prowadzi działalność gospodarczą od 1993 r. w różnych formach prawnych. Działalność gospodarczą prowadzoną w formie spółki prawa handlowego rozpoczęto z dniem [...] października 2005 r. Jednocześnie we wniosku, w części B.6 wnioskodawca wskazał szczegółowo, iż rozpoczął działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej, następnie spółki jawnej przekształconej w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością. Odnośnie efektywności opisanego we wniosku przedsięwzięcia skarżąca spółka wskazała na błędną ocenę biegłych, którzy przyznali ocenę na poziomie "3" oceniając wysokie nakłady i wysoką efektywność. Zdaniem strony skarżącej, ekspert nie wziął pod uwagę treści punktu B.7.2, gdzie wskazano na sprzedaż Spółki w wysokości 50 mln zł oraz inwestycje w okresie ostatnich 36 miesięcy wynoszące 20 mln zł. Pismem Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] z dnia [...] września 2010 r. skarżąca spółka została poinformowana, iż protest został rozpatrzony przez Instytucję Zarządzającą pozytywnie w zakresie błędnej oceny kryterium zasadniczego podstawowego nr 4 – stopień efektywności projektu, w zakresie zarzutu braku doświadczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej powyżej 5 lat protest pozostawiono bez rozpoznania. W uzasadnieniu wskazano na ocenę dokonaną przez ekspertów prawidłowo w oparciu o dane zawarte w samej treści wniosku oraz odnośnie podmiotu gospodarczego, który ubiega się o dofinansowanie, tj. odnośnie O. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w R. Organ stwierdził, iż zgodnie z Podręcznikiem Procedur Wdrażania Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007 – 2013 ocena projektu jest prawidłowa w tym zakresie, a wnioskodawca w proteście nie wskazał błędów formalnych oceny ekspertów. Zdaniem organu, w powyższym zakresie wniosek nie odpowiadał wymogom formalnym protestu, a zatem w tym zakresie protest winien pozostać bez rozpoznania. Odnośnie zarzutu błędnej oceny stopnia efektywności projektu, Instytucja Zarządzająca podzieliła pogląd wnioskodawcy i uznała zarzuty zawarte w proteście. W konkluzji stwierdzono, iż zaistniały przesłanki świadczące o przeprowadzeniu oceny merytoryczno – technicznej w zakresie kryterium zasadnicze podstawowe nr 4: Stopień efektywności projektu, w sposób niewłaściwy. Instytucja Zarządzająca wniosek o dofinansowanie przywróciła do oceny merytoryczno – technicznej celem ponownej oceny kryterium zasadniczego podstawowego nr 4. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. spółka O. zaskarżyła powyższe pismo informujące o rozstrzygnięciu protestu w zakresie pozostawienia protestu bez rozpoznania w zakresie oceny merytorycznej kryterium podstawowego "Doświadczenie wnioskodawcy", domagając się stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Instytucję Zarządzającą. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu strona skarżąca zarzuciła: 1) rażące naruszenie pkt 4.3.3 Podręcznika Procedur Wdrażania Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013 przez bezpodstawne pozostawienie protestu bez rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy protest został wniesiony w terminie, w sposób zgodny z pouczeniem i do właściwej instytucji, 2) rażące naruszenie kryteriów oceny w kryterium zasadniczym punktowanym nr 2 zawartych w Przewodniku po kryteriach wyboru projektów Załącznik nr 6 do Szczegółowego opisu priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007 - 2013 w ramach poddziałania 1.2.4 Mikro, małe i średnie przedsiębiorstwa, część B Kryteria merytoryczno – techniczne oceniane poprzez zastosowanie nieprzewidzianego tam kryterium "daty powstania podmiotu" i niezastosowanie przewidzianego tam kryterium "doświadczenie wnioskodawcy" względnie poprzez błędne zastosowanie tegoż kryterium, 3) rażące naruszenie art. 551 i art. 552 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm., dalej: k.c.) poprzez błędną wykładnię w wyniku, której wartości niematerialne przedsiębiorstwa, w tym zdobyte doświadczenie, zostały zakwalifikowane jako niewchodzące w skład przedsiębiorstwa prowadzonego przez skarżącą spółkę nieprzerwanie od 1993 r., 4) rażące naruszenie zapisów Podręcznika Procedur Wdrażania Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007 – 2013 zawartych w pkt 3 Nabór, ocena i wybór projektów do dofinansowania, ppkt. 3.1 Opis trybu realizacji procesu naboru, oceny i wyboru projektów do dofinansowania w trybie konkursowym pod pozycją Sposób przeprowadzenia oceny merytoryczno – technicznej wniosków poprzez brak wymaganego uzasadnienia przez eksperta przyznanych punktów w ramach kryterium zasadniczego punktowanego nr 2 "Doświadczenie wnioskodawcy", 5) rażące naruszenie art. 26 ust. 2 i art. 31 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez dokonanie oceny kryterium zasadniczego punktowanego nr 2 "Doświadczenie wnioskodawcy" z naruszeniem zasady równego dostępu do pomocy w ramach programu wszystkich kategorii beneficjentów. W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że wadliwość formalna polegała na braku uzasadnienia oceny kryterium "Doświadczenie wnioskodawcy" przez eksperta, który wskazał, że wnioskodawca nie ma doświadczenia dłuższego niż 5 lat, nie wskazując jednocześnie żadnych przesłanek, którymi się kierował przy tych ustaleniach. Zdaniem strony, przy ocenie kryterium "Doświadczenie wnioskodawcy" pominięto dorobek i doświadczenie wnioskodawcy. Z treści art. 552 k.c. wynika, że w skład przedsiębiorstwa wchodzi wszystko co stanowi składniki przedsiębiorstwa. Zdaniem strony, należało stwierdzić, iż w skład przedsiębiorstwa O. wchodzą wszystkie składniki materialne i niematerialne, odnoszące się do przedsiębiorstwa funkcjonującego od 1993 roku. Podstawowym kryterium ocenianym winno być doświadczenie wnioskodawcy, a nie data powstania podmiotu gospodarczego. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. stwierdził, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy dokonana przez ekspertów ocena jest prawidłowa, dokonana zgodnie z procedurami, a jej uzasadnienie dostateczne. Sąd wskazał, że z treści § 3 pkt 1 Regulaminu konkursu zamkniętego nr [...] w ramach Priorytetu I "Badania i rozwój technologiczny (B+R), innowacje i przedsiębiorczość", Działanie1.2. "Mikroprzedsiębiorstwa i MŚP", Poddziałanie 1.2.4. "Mikro, małe i średnie przedsiębiorstwa" Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-1013 (dalej: Regulamin) wynika, iż złożone wnioski o dofinansowanie podlegają ocenie formalnej zgodnie z przyjętymi przez Komitet Monitorujący RPO WSL Kryteriami wyboru projektów (załącznik nr 6 do Szczegółowego opisu priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013). Zgodnie z pkt 4 § 3 Regulaminu w zależności od wyniku oceny formalnej Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym podejmuje decyzję o zakwalifikowaniu wniosku do dalszej oceny, odrzuceniu wniosku, skierowaniu wniosku do uzupełnienia bądź poprawy, przy czym uzupełnieniu lub poprawie mogą podlegać wyłącznie elementy wskazane do poprawy lub uzupełnienia wskazane przez RWP. Jeśli wprowadzone zmiany lub uzupełnienia powodują kolejne – wówczas Wnioskodawca wprowadza niezbędne korekty we wniosku i odpowiednich załącznikach oraz przekazuje pisemną informację o dokonanych dodatkowych zmianach (pkt 5). W myśl natomiast Załącznika nr 6 do Szczegółowego opisu priorytetów RPO WSL na lata 2007-2013, część I Kryteria wyboru projektów za wyjątkiem działań dotyczących MŚP i Pomocy Technicznej, ocena formalna przeprowadzana jest w oparciu o kryteria formalne, służące weryfikacji kompletności i zgodności wniosku z wytycznymi (np. ogłoszenie konkursowe, regulamin konkursu, itp.) Beneficjent ma prawo do jednorazowego uzupełnienia braku lub poprawy błędu zidentyfikowanego podczas oceny formalnej przez pracowników Urzędu Marszałkowskiego dokonujących oceny. Natomiast Regulamin Prac Komisji Oceny Projektów oceniający projekty złożone w ramach RPO WSL do Instytucji Pośredniczącej Drugiego Stopnia w § 9 Trybie pracy Komisji Oceny Projektów w pkt 2 określa zasady, na których eksperci dokonują oceny projektu. Sąd pierwszej instancji nie podzielił poglądu strony skarżącej, że eksperci dokonując oceny według kryterium doświadczenia pominęli kwestię prowadzenia przez niego działalności gospodarczej od 1993 r. w różnych formach prawnych. Sąd wskazał, że w latach 1993 – 2005 skarżąca spółka prowadziła działalność gospodarczą w formie spółek prawa cywilnego, a dopiero w 2005 r. zmieniła formę prawną prowadzonej działalności gospodarczej powołując do jej prowadzenia podmiot prawa handlowego, jakim jest spółka z ograniczoną odpowiedzialnością. Wnioskodawcą projektu była O. spółka z ograniczona odpowiedzialnością, a jej doświadczenie w prowadzeniu działalności gospodarczej nie przekraczało 5 lat, co zdaniem Sądu pierwszej instancji wynikało z samej treści wniosku. Sąd podniósł, że uzasadnienie oceny sporządzonej przez ekspertów wskazuje, że zdawali oni sobie sprawę z doświadczenia wnioskodawcy w prowadzeniu działalności gospodarczej i posiadanych certyfikatów, a zatem nie można przyjąć, iż ocena była dokonana pochopnie, bez znajomości rzeczy. W ocenie Sądu, eksperci uzasadnili swe stanowiska oraz podkreślił, że jedynie brak należytego uzasadnienia stanowić może przesłankę do zakwestionowania dokonanej oceny. Eksperci dokonując oceny nie są zobowiązani do analizy treści wniosku, a jedynie oceniają dane uwidocznione w treści wniosku przez wnioskodawcę. Sąd pierwszej instancji podniósł, że strona skarżąca w skardze nie wskazała w jakim zakresie definicja przedsiębiorstwa prezentowana w przepisie art. 551 k.c. byłaby przydatna dla potrzeb dokonanej oceny kryterium doświadczenia. W skardze kasacyjnej O. Spółka z o.o. w R. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. w granicach art. 174 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego, tj.: a) niewłaściwe zastosowanie art. 26 ust. 2 w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 4 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez zaniechanie kontroli, czy ocena projektu w zakresie kryterium wyboru projektu pn. "Doświadczenie wnioskodawcy" została przeprowadzona z uwzględnieniem zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz z zapewnieniem przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektu; b) niewłaściwe zastosowanie art. 31 ust. 1 ustawy poprzez zaniechanie kontroli czy ocena projektu w zakresie kryterium wyboru projektu pn. "Doświadczenie wnioskodawcy" została przeprowadzona z uwzględnieniem zasady oceny projektów w sposób rzetelny i bezstronny; c) błędną wykładnię art. 551 k.c. poprzez przyjęcie, że w skład składników przedsiębiorstwa w znaczeniu przedmiotowym nie wchodzi doświadczenie zdobyte przez to przedsiębiorstwo oraz doświadczenie zatrudnionych w nim osób, a w konsekwencji jego niezastosowanie w sprawie, d) błędną wykładnię art. 552 k.c. poprzez przyjęcie że wskutek przejścia przedsiębiorstwa na nabywcę nie dochodzi do przejścia doświadczenia jakie posiada przedsiębiorstwo w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej, a w konsekwencji jego niezastosowanie w sprawie; e) błędną wykładnię § 9 pkt 2 Regulaminu Pracy Komisji Oceny Projektów poprzez uznanie, iż dla przyjęcia, że uzasadnienie eksperta jest wyczerpujące, szczególnie w zakresie obniżenia oceny a liczba przyznanych punktów wynika z uzasadnienia wystarczającym jest krótkie, lakoniczne uzasadnienie nieodwołujące się do całości wniosku a to z uwagi na taką praktykę w sporządzaniu uzasadnień do oceny innych kryteriów niebędących przedmiotem niniejszej sprawy; f) niewłaściwe zastosowanie art. 4 i art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej z dnia 2 lipca 2004 r. poprzez ich niezastosowanie co doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż ustawodawca przewidział odmienne zasady prowadzenia działalności gospodarczej w zależności od formy prawnej przedsiębiorcy; g) niewłaściwe zastosowanie art. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez interpretację kryterium wyboru projektu pn. "Doświadczenie wnioskodawcy" w sposób sprzeczny z wyartykułowanym w art. 2 ustawy zasadniczym celem ustawy, tj. celem trwałego rozwoju, który to cel wymaga, aby przyjęte priorytety programu, a następnie kryteria oceny i wyboru projektów zostały tak opisane, aby zarezerwowane na konkretne działania środki finansowe otrzymali najlepsi, a więc ci przedsiębiorcy, którzy rokują pełne i możliwie trwałe wykorzystanie otrzymanych środków; 2. w granicach art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) niewłaściwe zastosowanie art. 30c ust. 3 pkt 2 ustawy w zw. z art. 26 ust. 2 w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 4 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo a ściślej art. 551 k.c., art. 552 k.c., art. 26 ust. 2 w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 4 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz art. 31 ust. 1 ustawy; b) niezastosowanie art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji gdy ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo a ściślej art. 551 k.c., art. 552 k.c., art. 26 ust. 2 w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 4 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz art. 31 ust. 1 ustawy; c) naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów sformułowanych w skardze; d) naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie wszechstronnej, tj. wykraczającej poza sformułowane w skardze zarzuty, oceny kontroli legalności zaskarżonej czynności a zwłaszcza czy kryterium wyboru projektu pn. "Doświadczenie wnioskodawcy" zostało sformułowane w sposób przejrzysty zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju; e) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów skargi; f) naruszenie art. 106 § 3, 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. poprzez przyjęcie, na podstawie analizy dokumentacji sprawy, wniosków ewidentnie sprzecznych z treścią tej dokumentacji; g) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym wynikającym z dokumentacji sprawy. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona zawarła argumenty przemawiające, jej zdaniem, za zasadnością zarzutów wymienionych w petitum skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny: ocenie sądu administracyjnego podlega proces oceny projektu, zarówno pod względem formalnym, jak i merytorycznym, w ramach zakreślonych warunkami konkursu. Mimo to, w swoich rozważaniach, Sąd skupił się przede wszystkim na zreferowaniu regulacji prawnej, według której projekt jest oceniany, natomiast samym zarzutom skargi poświęcił jedynie kilka zdań na str. 13 czternastostronicowego uzasadnienia wyroku, w dodatku pomijając najistotniejsze problemy lub je marginalizując. W tym stanie rzeczy za zasadne należało uznać te zarzuty skargi kasacyjnej, które zmierzały do wykazania, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie rozpoznał istoty sprawy. Dotyczy to podniesionego w petitum skargi kasacyjnej zarzutu obrazy prawa materialnego, tj. przepisów art. 26 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 oraz art. 31 ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, a także art. 551 i art. 552 Kodeksu cywilnego, jak również zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., uwzględniając przy tym postanowienia § 9 ust. 2 Regulaminu Pracy Komisji Oceny Projektów. Już tylko z tych względów zaskarżony wyrok należało uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Wyrok wydany z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów nie poddaje się bowiem merytorycznej kontroli, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w istocie nie rozpoznał merytorycznie skargi. W związku z powyższym, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. powinien zbadać i rozważyć, że: – Zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju: "W celu zapewnienia rzetelnej i bezstronnej oceny projektów w procesie wyboru projektów do dofinansowania mogą uczestniczyć eksperci posiadający specjalistyczną wiedzę lub umiejętności z poszczególnych dziedzin objętych programem operacyjnym". Wynika więc z tego, że przedkładane projekty zawsze muszą być rzetelnie i bezstronnie ocenione i w tym celu instytucja zarządzająca może, ale nie musi, dopuścić do uczestnictwa w tej ocenie ekspertów posiadających specjalistyczną wiedzę lub umiejętności z poszczególnych dziedzin objętych programem operacyjnym. Natomiast, jak stanowi art. 21 ust. 2 tej ustawy, to instytucja zarządzająca udziela pomocy oraz – jak stanowi jej art. 26 ust. 1 pkt 4 – to ona dokonuje wyboru projektu do dofinansowana w ramach programu operacyjnego. Wynika więc z tego, że udział ekspertów w procesie wyboru projektu jest fakultatywny, natomiast to instytucja zarządzająca, a nie powołani przez nią eksperci, podejmuje ostateczną decyzję co do zakwalifikowania danego projektu do dofinansowania. Ta kwalifikacja zawsze natomiast powinna odpowiadać zasadom rzetelnej i bezstronnej oceny projektów. Jeżeli więc, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: "ocena ekspertów jest oceną niezależną i nie podlega weryfikacji przez Instytucję Zarządzającą", to Sąd winien wskazać – w ramach wyjaśnienia podstawy prawnej wyroku – przepis, który wprowadza takie ograniczenie działania instytucji zarządzającej i zwalnia ją od obowiązku dochowania rzetelności i bezstronności przy ocenie projektu, o ile w ocenie tej uczestniczą eksperci. – Badając (od strony formalnej) prawidłowość rozpoznania wniosku skarżącej o dofinansowanie, Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien również wziąć pod uwagę, że zgodnie z formularzem "Wniosek Aplikacyjny Przedsiębiorcy WAP" w części B.7. zamieszcza się dane dotyczące doświadczenia wnioskodawcy, które nie obejmują daty rejestracji działalności wnioskodawcy i rozpoczęcia działalności. Tym ostatnim danym poświęcona jest część B.6. W tym kontekście Sąd winien zbadać, czy dopuszczalne było ocenianie przesłanek z części B.7. wniosku na podstawie danych z części B.6. Jeżeli tak, to Sąd powinien również ocenić, czy dopuszczalne było pominięcie innych danych tej części wniosku niż data rejestracji i rozpoczęcia działalności wnioskodawcy, czy też powinny być uwzględnione wszystkie dane z części B.6. – W zależności od ustaleń, dokonanych w myśl powyższych zaleceń, Sąd winien również ocenić, czy dokonana w tym zakresie ocena ekspertów – jak to zostało nawet wyróżnione w § 9 ust. 2 Regulaminu Pracy Komisji Oceny Projektów – posiada wyczerpujące uzasadnienie, odpowiadające zasadom rzetelności i bezstronności, o jakich jest mowa w art. 31 ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. W szczególności, czy należycie zostało uzasadnione stanowisko ekspertów, skoro, jak to stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny: "Jak wynika jednak z uzasadnienia oceny sporządzonej przez ekspertów, zdawali oni sobie sprawę z doświadczenia wnioskodawcy w prowadzeniu działalności gospodarczej i posiadanych certyfikatów..." – Również w świetle kreowanej przez art. 31 ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju zasady bezstronności i rzetelności szerszego uzasadnienia wymagała konstatacja Sądu: "Eksperci dokonując oceny nie są zobowiązani do analizy treści wniosku, a jedynie oceniają dane uwidocznione w treści wniosku przez wnioskodawcę". W szczególności, na czym ma polegać ich udział w procesie oceny wniosku, jeśli będąc ekspertami powołanymi "w celu zapewnienia rzetelnej i bezstronnej oceny projektów", mogą oni zignorować swoją wiedzę specjalną i zaniechać analizy treści wniosku. – Niezależnie od powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien również mieć na względzie i to, że zespół składników niematerialnych i materialnych przeznaczonych do prowadzenia działalności gospodarczej stanowi "przedsiębiorstwo" (art. 551 kc), które jako jedno dobro (mienie) może podlegać obrotowi – art. 552 kc. W skład takiego przedsiębiorstwa wchodzi też "doświadczenie", czyli ogół wiadomości i umiejętności zdobytych w ramach prowadzonej działalności. Doświadczenie jest też traktowane jako jeden z ważniejszych elementów branych pod uwagę przy wycenie przedsiębiorstw. W tym kontekście Sąd powinien więc zbadać, czy dokonana przez ekspertów ocena doświadczenia wnioskodawcy odpowiada określonej w art. 31 ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju zasadzie rzetelności i bezstronności oraz czy ocena ta została wyczerpująco uzasadniona zgodnie z § 9 ust. 2 Regulaminu Pracy Komisji Oceny Projektów, w szczególności mając na względzie ciągłość podmiotową bezpośredniego i pośredniego władztwa nad tym przedsiębiorstwem. Na uwagę przy tym zasługuje, że również Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjmuje, że: "W latach 1993 – 2005 Skarżący prowadził działalność gospodarczą w formie spółek prawa cywilnego, a dopiero w 2005 roku zmienił formę prawną prowadzonej działalności gospodarczej powołując do jej prowadzenia podmiot prawa handlowego, jakim jest spółka z ograniczona odpowiedzialnością" – str. 13 uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Tym samym również i Sąd zauważył jedność i ciągłość podmiotową dysponenta przedsiębiorstwa, które miałoby pozyskać do swojego mienia dofinansowanie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego. – Stwierdzając: "prowadzenie działalności w formie spółki prawa handlowego niesie za sobą odmienne obowiązki niż te, które obciążają osobę prowadzącą działalność gospodarczą w formie spółki prawa cywilnego", z czym, co do ogólnej zasady, trudno by się nie zgodzić, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie powinien był jednak poprzestać tylko na samej tej konstatacji. Ponieważ sprawa niniejsza dotyczy konkretnego konkursu zamkniętego nr [...] w ramach Priorytetu I "Badania i rozwój technologiczny (B+R), innowacje i przedsiębiorczość", Działanie1.2. "Mikroprzedsiębiorstwa i MŚP", Poddziałanie 1.2.4. "Mikro, małe i średnie przedsiębiorstwa" Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-1013 – Sąd winien był wskazać i omówić, na czym ta odmienność polega w przypadku zakwalifikowania projektu do dofinansowania w ramach tego konkursu. Mając na względzie postanowienia art. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju Sąd powinien również wskazać, w jaki sposób odmienne traktowanie tych podmiotów zapewnia trwały i zrównoważony rozwój kraju, spójność społeczno-gospodarczą, regionalną i przestrzenną, podnoszenie konkurencyjności gospodarki oraz tworzenie nowych miejsc pracy w skali krajowej, regionalnej lub lokalnej, co uzasadniałoby dopuszczalną modyfikację zasady określonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Natomiast pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zasługiwały na uwzględnienie. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 4 i art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, gdyż żaden z tych przepisów nie ma zastosowania w sprawie niniejszej. Art. 4 określa bowiem, kto jest przedsiębiorcą w rozumieniu tej ustawy, a kwestia ta pozostaje poza przedmiotem sporu. Natomiast art. 6 ust. 1 (bo do tej jednostki redakcyjnej zdaje się odwoływać autor skargi kasacyjnej) dotyczy podejmowania, wykonywania i zakończenia działalności gospodarczej, co również pozostaje poza przedmiotem niniejszej sprawy, która nie dotyczy władczego wpływu państwa w tym zakresie, lecz pomocy finansowej, która nawet nie jest świadczona z własnych środków państwa lecz środków UE. Podobnie nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, mający polegać na niewłaściwym zastosowaniu poprzez błędną interpretację kryterium wyboru p.n. "Doświadczenie wnioskodawcy". Już sama konstrukcja tego zarzutu – niewłaściwe zastosowanie poprzez błędną wykładnię – czyli jednoczesne przywołanie dwóch wykluczających się w tym przypadku postaci naruszenia prawa materialnego, dyskwalifikuje w postępowaniu kasacyjnym tak sformułowany zarzut. Nieuzasadniony jest też zarzut naruszenia art. 30c ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Do naruszenia tych przepisów doszłoby bowiem wówczas, gdyby Sąd stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo nie uwzględnił skargi lub nie przekazał sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (art. 30c ust. 3 pkt 1), bądź też oddalił skargę pomimo, że uwzględnił zawarte w niej zarzuty (art. 30c ust. 3 pkt 2). Tymczasem Sąd, być może niezasadnie, ale jednak w żadnym stopniu nie uwzględnił skargi, a zatem – z punktu widzenia przepisów stricte procesowych – wobec tego stanowiska (być może merytorycznie niesłusznego) nie mógł podjąć innej decyzji procesowej niż oddalenie skargi. Zasadnie natomiast kasator wskazuje, że Sąd konsekwentnie przyjmując, iż przedsiębiorstwo, które miałoby skorzystać z dofinansowania jest prowadzone w formie spółki prawa handlowego dopiero od 2005 r., naruszył (pobocznie jedynie przywołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej) art. 1 § 2 Kodeksu spółek handlowych. Jest to jednak naruszenie prawa materialnego, a nie art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 kpc. Tym bardziej, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przeprowadzał fakultatywnych dowodów uzupełniających (art. 106 § 3 p.p.s.a.), w związku z czym nie mógł mieć zastosowania art. 106 § 5 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.