II GSK 702/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędziowie NSA Jan Bała (spr.) Zofia Borowicz Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 30 listopada 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 1000/10 w sprawie ze skargi O. "R." S., Rosja na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od O. "R." S., Rosja na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 1.360 (tysiąc trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 1000/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu sprawy ze skargi O. "R." z siedzibą w S. (Rosja) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2010 r. w przedmiocie kary pieniężnej, w pkt 1: uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2009 r.; w pkt 2: stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; w pkt 3 zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej O. "R." z siedzibą w S., Rosja, kwotę 1400 zł kosztów postępowania. Sąd orzekał w następującym stanie sprawy: Podczas kontroli w dniu [...] listopada 2009 r. na drodze krajowej nr [...] w miejscowości B. inspektorzy Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w B., przeprowadzili kontrolę pojazdu należącego do przewoźnika rosyjskiego O. R. z siedzibą w S. (Rosja). Kierowca G. F. okazał do kontroli zezwolenie nr [...], które to zezwolenie nie było wypełnione w sposób prawidłowy, gdyż nie zostały wypełnione pozycje 3 oraz 5 zezwolenia, odnoszące się odpowiednio do numeru rejestracyjnego pojazdu oraz daty pierwszego przekroczenia granicy Polski. Z przeprowadzonej kontroli sporządzono protokół podpisany przez kierującego pojazdem bez zgłoszenia przez niego uwag. Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. P. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w B. nałożył na O. R. karę pieniężną w wysokości 8000 złotych, za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez posiadania w pojeździe wymaganego zezwolenia. W uzasadnieniu organ przytaczając okoliczności faktyczne sprawy podkreślił, iż działanie przedsiębiorcy stanowiło naruszenie art. 28 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Po rozpatrzeniu odwołania, Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] marca 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji wskazał, iż przewozy ładunków mogą być wykonywane jedynie na podstawie zezwoleń wydanych uprzednio przez właściwą władzę państwa rejestracji pojazdu. Zezwolenie winno znajdować się w pojeździe i być okazywane na każde żądanie organów kontrolnych. Organ przedstawił procedurę odnoszącą się do zezwoleń zagranicznych, wskazując na możliwość przekazywania niewykorzystanych zezwoleń pomiędzy przewoźnikami. Zdaniem organu wprowadzenie wymogu wpisania obligatoryjnych składników zezwolenia niewątpliwie zapobiega obchodzeniu prawa przez przewoźników. Zezwolenie ma charakter indywidualny dlatego należało uznać, że dla skorzystania przez przewoźnika z uprawnienia jakim jest zezwolenie, istotne było wskazanie na zezwoleniu na rzecz jakiego podmiotu zostało ono udzielone ze szczególnym wskazaniem pojazdu, którym uprawniony podmiot wykonuje skonkretyzowany przewóz drogowy, przekraczając granicę Rzeczypospolitej Polskiej w ściśle określonym dniu. Przepisy nie określają wzoru blankietu zezwolenia ani nie precyzują treści "wymaganego zezwolenia", jednakże z charakteru zezwolenia należałoby wywodzić, iż zezwolenie to powinno określać podmiot, który z niego korzysta, pojazd, którym można wykonywać przewóz, oraz okres, w którym z zezwolenia można korzystać. W praktyce zezwolenie jest wydawane in blanco przez władze polskie i przekazywane władzom rosyjskim, a te przekazują je konkretnemu przewoźnikowi. Aby skorzystać z zezwolenia przewoźnik winien wypełnić blankiet, wpisując w szczególności takie dane jak nr rejestracyjny pojazdu, firmę przedsiębiorcy i datę rozpoczęcia przejazdu. Prawidłowo wypełniony blankiet zezwolenia świadczy o korzystaniu przewoźnika z konkretnego uprawnienia jakim jest prawo wykonywania przewozu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględniając skargę O. "R." z siedzibą w S., Rosja, stwierdził, iż zezwolenie zagraniczne to dokument otrzymany na podstawie umowy międzynarodowej od właściwego organu innego państwa lub organizacji międzynarodowej przez właściwy organ Rzeczypospolitej Polskiej przekazywany przewoźnikowi drogowemu i upoważniający go do wykonywania międzynarodowego transportu drogowego, jednokrotnie lub wielokrotnie, do lub z terytorium państwa określonego w zezwoleniu lub tranzytem przez jego terytorium (art. 4 pkt 19 u.t.d.). Dokument ten (zezwolenie) jest wymagany na wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez zagraniczny podmiot, o ile umowy międzynarodowe nie stanowią inaczej. Przy czym owo zezwolenie może być udzielone na okres nieprzekraczający danego roku kalendarzowego (art. 28 ust. 1 i ust. 2 u.t.d.). Przepisy ustawy o transporcie drogowym i przepisy Umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Federacji Rosyjskiej o międzynarodowych przewozach drogowych, podpisanej w Warszawie dnia 30 sierpnia 1996 r. i opublikowanej w dniu 20 października 2005 r. w Monitorze Polskim Nr 61, poz. 806 nie określają wzoru blankietu zezwolenia ani nie precyzują treści "wymaganego zezwolenia", zatem poprzestanie na treści pochodzącej od organu, przy braku wskazówek co do jej uzupełnienia, nie powinno być uznane za wadę, która pozbawia zezwolenie bytu prawnego i skutkuje nałożeniem kary za jego brak. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu administracji, że dokument ten nie posiada mocy dowodowej. Dokument wskazuje przez kogo i w jakiej dacie został wystawiony, kto jest beneficjentem zezwolenia z ważnością na jaki okres oraz iż jest na jednorazowy przejazd. W sprawie organ administracji nie wskazał przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby, iż zezwolenie okazane do kontroli nie jest ważne na międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy z powodu niewypełnionych w nim rubryk 3 i 5, gdyż przepis art. 28 u.t.d. takiego warunku negatywnego nie stawia. Umowa między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Federacji Rosyjskiej o międzynarodowych przewozach drogowych w żadnym z przepisów nie wskazuje, by zezwolenie niewypełnione lub nieprawidłowo wypełnione powodowało skutek nieważności tego dokumentu. Umowa w art. 19 odwołuje się w sprawach nieuregulowanych do postanowień prawa wewnętrznego umawiających się stron, co oznacza, że w dacie kontroli i wydawania decyzji w sprawie zastosowanie miał przepis art. 28 u.t.d. określający warunki omówione wyżej. Dopiero po nowelizacji ustawy o transporcie drogowym został dodany art. 28a przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 12 lutego 2010 r. (Dz. U. z 2010 r. Nr 43, poz. 246) zmieniającej ustawę o transporcie drogowym z dniem 3 kwietnia 2010 r., stanowiący w ust. 1, że zagraniczny podmiot wykonujący międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy jest obowiązany wypełnić blankiet zezwolenia, o którym mowa w art. 28 ust. 1, najpóźniej przed wjazdem na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej pojazdu samochodowego, którym przewóz ten jest wykonywany. Konsekwencja niezachowania tego wymogu została określona w ust. 2 art. 28a stwierdzającym, iż w przypadku niewypełnienia lub nieprawidłowego wypełnienia blankietu zezwolenia, o którym mowa w art. 28 ust. 1, przejazd uznaje się za wykonywany bez zezwolenia. Zatem dopiero z dniem 3 kwietnia 2010 r. sankcja wskazana w lp. 2.7 załącznika do ustawy o transporcie drogowym może być realizowana przez nałożenie na przewoźnika stosownej kary pieniężnej także w przypadkach niewypełnienia lub nieprawidłowego wypełnienia przedmiotowego zezwolenia. Następnie Sąd I instancji wskazał, że zapisy umieszczone w formie objaśnienia czy też pouczenia na rewersie zezwolenia nie stanowią normy prawnej. Objaśnienie jest instrumentem służącym wyjaśnieniu treści ustanowionych norm, natomiast nie może być sposobem rozszerzania regulacji zawartych w ustawie niezawierającej normy nakazującej określone zachowanie. Główny Inspektor Transportu Drogowego złożył skargę kasacyjną na powyższy wyrok, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skargą kasacyjną zarzucono: I. Naruszenie przepisów postępowania: - art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej p.u.s.a), polegające na tym, iż Sąd I instancji rozpoznając sprawę zastosował przy kontroli inne kryteria niż kryterium zgodności z prawem; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 133 § 1 p.p.s.a., w zw. z art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1070 ze zm., dalej k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na nietrafnym przyjęciu przez Sąd, że organ administracji nie wskazał przepisu, który stanowiłby, iż nie jest ważne zezwolenie na międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy niewypełnione w rubrykach 3 i 5 oraz że z faktu tego (niewypełnienia ww. rubryk dokumentu) wysunął zbyt daleko idące konsekwencje, podczas gdy organ dokonując swobodnej – aczkolwiek mieszczącej się granicach wyznaczonych przez przepisy k.p.a. - oceny dowodów, przeprowadził prawidłową subsumcję tak ustalonego stanu faktycznego sprawy pod przepisy art. 92 ust 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 125, poz. 874 ze zm., dalej: także u.t.d.) oraz lp. 2.7 załącznika do u.t.d.; II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez ich błędną wykładnię, tj. art. 28 ust. 1 i ust. 3, art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a/ u.t.d. oraz art. 5 ust. 1, ust. 2 i ust. 3, art. 10 ust. 2 Umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Federacją Rosyjską o międzynarodowych przewozach drogowych sporządzonej w Warszawie dnia 30 sierpnia 1996 r., a w konsekwencji także niezastosowanie przez Sąd I instancji art. 92 ust. 1 u.t.d. i lp. 2.7 załącznika do u.t.d., polegające na mylnym przyjęciu przez Sąd, że ustalenie przez organ faktu posiadania w pojeździe przez kierowcę podczas wykonywania międzynarodowego transportu drogowego jedynie niewypełnionego formularza (blankietu) zezwolenia na jednokrotny przewóz dwustronny lub przewóz tranzytowy, nie stanowiło podstawy do uznania, iż doszło do wykonywania transportu drogowego bez posiadania w pojeździe wymaganego zezwolenia, a okazany dokument stanowił wymagane ww. przepisami zezwolenie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Główny Inspektor Transportu Drogowego przedstawił, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez zagranicznego przewoźnika drogowego wymaga zezwolenia ministra właściwego do spraw transportu, o ile umowy międzynarodowe nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 5 ust 1 i ust. 2 Umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Federacją Rosyjską o międzynarodowych przewozach drogowych, przewozy ładunków między obu państwami lub w tranzycie przez ich terytoria, z wyjątkiem przewozów określonych w art. 6 Umowy, wykonywane są pojazdami samochodowymi na podstawie zezwoleń wydawanych przez właściwe władze Umawiających się Stron. Na każdy przewóz ładunków wymagane jest oddzielne zezwolenie, które uprawnia do wykonania jednej jazdy tam i z powrotem, o ile nie zostanie to inaczej określone w samym zezwoleniu. Już zatem samo zastrzeżenie zawarte w zdaniu ostatnim przywołanej normy wskazuje, że w drodze zezwolenia, a konkretnie jego treści, może być doprecyzowany zakres uprawnienia jakie akt ten będzie kształtował. Treść art. 5 ust. 3 umowy stanowi, że właściwe organy Umawiających się Stron corocznie będą przekazywać sobie wzajemnie uzgodnioną ilość formularzy zezwoleń na przewozy ładunków. Formularze te powinny posiadać pieczęć i podpis właściwego organu wydającego zezwolenia. Natomiast przepis art. 10 ust. 2 wskazuje, iż to zezwolenie, a więc już nie sam formularz zezwolenia, winno znajdować się w pojeździe samochodowym, którego dotyczy, i powinno się je okazywać na każde żądanie organów kontrolnych. Możliwość skorzystania z zezwolenia, biorąc pod uwagę ich ograniczoną liczbę oraz jednorazowy i indywidualny charakter, determinuje już samo w sobie obowiązek prawidłowego wypełnienia, gdyż dokument ten nie jest dokumentem in blanco, lecz jako dokument urzędowy określa zarówno uprawniony podmiot, jak i przedmiot reglamentowanej działalności i w związku z tym posiada stosowne rubryki do wypełnienia. Pozbawienie tegoż dokumentu istotnych elementów treści, jakimi są wskazanie konkretnego pojazdu i daty przekroczenia granicy, niweczy jego wartość dowodową. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Kasator trafnie bowiem zarzuca, iż Sąd I instancji dokonał wadliwej wykładni mającego w sprawie zastosowanie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (jedn. tekst Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez zagraniczny podmiot wymaga zezwolenia ministra właściwego do spraw transportu, o ile umowy międzynarodowe nie stanowią inaczej. Według Sądu I instancji "(...) przepisy ustawy o transporcie drogowym i przepisy Umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Federacji Rosyjskiej o międzynarodowych przewozach drogowych, podpisanej w Warszawie dnia 30 sierpnia 1996 r. i opublikowanej w dniu 20 października 2005 r. w Monitorze Polskim Nr 61, poz. 806, nie określają wzoru blankietu zezwolenia ani nie precyzują treści "wymaganego zezwolenia", zatem poprzestanie na treści pochodzącej od organu, przy braku wskazówek co do jej uzupełnienia, nie powinno być uznane za wadę, która pozbawia zezwolenie bytu prawnego i skutkuje nałożeniem kary za jego brak. Tym bardziej nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu administracji, że dokument ten nie posiada mocy dowodowej. Wskazuje bowiem przez kogo i w jakiej dacie został wystawiony, kto jest beneficjentem zezwolenia z ważnością na jaki okres oraz, co jest bezsporne, że jest to dokument jednorazowej liczby jazd. Przepisy o charakterze administracyjnokarnym, a takimi są przepisy ustawy o transporcie drogowym przewidujące kary pieniężne za określone naruszenia, muszą być zatem stosowane przez organy administracji publicznej w sposób precyzyjny, tj. dokładnie odpowiadający normie prawnej bez stosowania wykładni rozszerzających, analogii lub domniemań. W rozpoznawanej sprawie organ administracji nie wskazał przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby, iż zezwolenie okazane do kontroli nie jest ważne na międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy z powodu niewypełnione w nim rubryk 3 i 5, gdyż przepis art. 28 u.t.d. takiego warunku negatywnego nie stawia (...). Naczelny Sąd Administracyjny tego poglądu nie podziela. Wprawdzie w art. 28 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym ustawodawca bliżej nie określił treści tego "zezwolenia", tym niemniej nie powinno budzić wątpliwości, iż to zezwolenie powinno zapewniać realizację umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Federacji Rosyjskiej o międzynarodowych przewozach drogowych podpisanej w Warszawie dnia 30 sierpnia 1996 r. Zgodnie z art. 5 ust. 1 tej umowy przewozy ładunków między obu państwami lub w tranzycie przez ich terytoria, z wyjątkiem przewozów określonych w art. 6, wykonywane są pojazdami samochodowymi na podstawie zezwoleń wydawanych przez właściwe organy Umawiających się Stron, przy czym w myśl art. 5 ust. 2 tej umowy na każdy przewóz ładunków wymagane jest oddzielne zezwolenie, które uprawnia do wykonywania jednej jazdy tam i z powrotem, o ile nie zostanie to inaczej określone w samym zezwoleniu. Tak więc, skoro na każdy przewóz ładunków pojazdem samochodowym wymagane jest oddzielne zezwolenie, które uprawnia – co do zasady – do wykonywania jednej jazdy tam i z powrotem, to aby taki przewóz zindywidualizować i zweryfikować uprawnienie do wykonywania "jednej jazdy tam i z powrotem" niezbędne jest wypełnienie odpowiednich rubryk zawartych w takim zezwoleniu odnoszących się odpowiednio zarówno do numeru rejestracyjnego pojazdu, jak i daty pierwszego przekroczenia granicy Polski. Brak wypełnienia tych rubryk (poz. 3 i 5 zezwolenia) uprawniał więc organ – wbrew odmiennemu stanowisku Sądu I instancji – do przyjęcia, iż podmiot legitymujący się zezwoleniem zawierającym wymienione braki wykonywał międzynarodowy przewóz drogowy bez wymaganego zezwolenia, co uprawniało organ do nałożenia przewidzianej prawem sankcji w postaci kary pieniężnej. W skardze kasacyjnej trafnie również powołano się na art. 5 ust. 3 i 4 powołanej wyżej umowy, zgodnie z którymi właściwe organy Umawiających się Stron będą przekazywać sobie wzajemnie uzgodnioną ilość formularzy zezwoleń na przewóz ładunków oraz uzgadniają tryb wymiany formularzy zezwoleń. Z powyższego wynika, iż Umawiające się Strony nie tylko uzgadniają ilość formularzy zezwoleń i tymi formularzami się wymieniają, lecz również to, iż te formularze zezwoleń mają charakter "sformalizowany", a w konsekwencji zawarte w tych formularzach rubryki powinny być odpowiednio wypełnione, aby można było mówić o tym, iż jest zezwolenie na przewóz ładunków między obu państwami. Z uwagi zaś na to, iż w sprawie zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 188 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 tej ostatniej ustawy.