VI SA/Wa 1000/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant st. sekr. sąd. Paulina Paczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2010 r. sprawy ze skargi O. w S., Rosja na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2009 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej O. z siedzibą w S., Rosja, kwotę 1400 (jeden tysiąc czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] listopada 2009 r., na drodze krajowej nr [...] w miejscowości B. inspektorzy Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w [...], przeprowadzili kontrolę pojazdu należącego do przewoźnika rosyjskiego O. z siedzibą w S. (Rosja). Podczas kontroli drogowej pojazdu marki DAF o numerze rejestracyjnym [...] wraz z przyczepą marki Schmitz o numerze rejestracyjnym [...], stwierdzono wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego rzeczy z Rosji do Niemiec (CMR nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r., faktura nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r.). Kierowca G. F. okazał do kontroli zezwolenie nr [...] Przewóz dwustronny/Przewóz tranzytowy, nie było ono wypełnione w sposób prawidłowy. Posiadacz zezwolenia nie wypełnił pozycji 3 oraz 5 zezwolenia, odnoszących się odpowiednio do numeru rejestracyjnego pojazdu oraz daty pierwszego przekroczenia granicy Polski. Niedopełnienie obowiązku wypełnienia tych rubryk przez kierowcę, zdaniem kontrolujących, skutkowało nieważnością zezwolenia. Zezwolenie posiadało opisy w trzech językach polskim, angielskim oraz rosyjskim. Z kontroli sporządzono protokół podpisany przez kierującego pojazdem bez zgłoszenia przez niego uwag do kontroli. Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., na podstawie art. 92 ust. 1, art. 92 ust. 4 oraz art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r., o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm.) – dalej jako u.t.d. - oraz zgodnie z lp. 2.7 załącznika do tej ustawy, [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w [...] nałożył na O. karę pieniężną w wysokości 8000 złotych, za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez posiadania w pojeździe wymaganego zezwolenia. W uzasadnieniu organ przytaczając okoliczności faktyczne sprawy podkreślił, iż działanie przedsiębiorcy stanowiło naruszenie art. 28 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Pismem z dnia [...] grudnia 2009 r., strona odwołała się od powyższej decyzji wnosząc o jej uchylenie. Decyzji zarzuciła naruszenie: przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. art. 28 i art. 92 u.t.d. poprzez wadliwe przyjęcie, iż skarżący wykonywał transport drogowy lub przewóz na potrzeby własne rzeczy bez posiadania w pojeździe wymaganego zezwolenia, błędną ocenę okoliczności faktycznych przyjętych za podstawę wydanej decyzji, a w szczególności bezpodstawne uznanie, że sam fakt niewypełnienia rubryk 2, 3 i 5 w zezwoleniu uzasadnia przyjęcie tezy, iż wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego odbyło się bez zezwolenia, naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 28 k.p.a., poprzez wydanie decyzji nakładającej karę pieniężną wobec podmiotu, który wypełnił ciążące na nim obowiązki, sprzeczność poczynionych ustaleń poprzez jednoczesne stwierdzenie w uzasadnieniu decyzji, iż wykonywanie przewozu dokonywane było bez zezwolenia, podczas gdy kierowca okazał do kontroli stosowne zezwolenie. W uzasadnieniu podniesiono, iż przewoźnik zagraniczny okazał konkretny, oryginalny, wystawiony przez polski organ dokument zezwolenia, uprawniający do jednorazowego wykorzystania, zatem posiadał zezwolenie o którym mowa w art. 28 ustawy o transporcie drogowym. Zdaniem strony organ nie wskazał przepisu, który stanowiłby, iż zezwolenie na międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy niewypełnione w rubrykach 2, 3 i 5 będzie nieważne. Dodatkowo podkreślono, iż objaśnienia oraz pouczenia na rewersie zezwolenia nie mogły stanowić normy prawnej i nie mogły być stosowane przez organy kontrolujące jako podstawa prawna stwierdzenia faktu wykonywania przewozu bez wymaganego zezwolenia i nałożenia kary. Objaśnienia nie mogły być rozszerzeniem regulacji zawartych w ustawie lub rozporządzeniu. Ponadto strona podniosła, iż organ dopuścił się naruszenia przepisu art. 109 § 2 k.p.a., gdyż decyzję na piśmie doręcza się stronie postępowania. Stroną, na którą została wystawiona niniejsza decyzja i której winna być doręczona był przewoźnik firma O., zaś decyzja ta została jedynie przekazana i podpisana przez kierującego pojazdem, a nie przez właściciela przedsiębiorstwa czy osobę uprawnioną do reprezentowania firmy, dlatego też nie wywołała skutku doręczenia. Strona podkreśliła, iż z treści uzasadnienia decyzji wynikało, iż to kierujący pojazdem nie dopełnił ciążących na nim obowiązków związanych z wypełnieniem zezwolenia, dlatego też uzasadniony byłby wniosek, iż to kierujący powinien być stroną niniejszego postępowania, a nie przewoźnik. Dodatkowo strona podniosła, iż kontrola została przeprowadzona tuż przy przejściu granicznym K., na nie na drodze krajowej w miejscowości B. Na wezwanie organu administracji ustanowiony przez spółkę O. pełnomocnik przekazał pełnomocnictwo udzielone przez spółkę dla F. G. upoważniające do udzielenia pełnomocnictwa ustanowionemu pełnomocnikowi polskiemu oraz przekazał wypis z rejestru spółki z ograniczoną odpowiedzialnością "[...]". Decyzją z dnia [...] marca 2010 r., Główny Inspektor Transportu Drogowego, na podstawie art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a), art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym i lp. 2.7 załącznika do tej ustawy, art. 5 ust. 1 lit. c) w zw. z art. 6 ust. 1 umowy między Rządem Rzeczpospolitej Polskiej a Federacją Rosyjską o międzynarodowych przewozach drogowych, sporządzonej w Warszawie dnia 30 sierpnia 1996 r. (M.P. z 2005 r. Nr 61 poz. 806) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję. Organ podkreślał, iż przewozy ładunków mogą być wykonywane jedynie na podstawie zezwoleń wydanych uprzednio przez właściwą władzę państwa rejestracji pojazdu w imieniu właściwej władzy drugiej umawiającej się strony, przy czym winno ono znajdować się w pojeździe i być okazywane na każde żądanie organów kontrolnych. Dodatkowo organ wyjaśnił procedurę odnoszącą się do zezwoleń zagranicznych, wskazując na możliwość przekazywania niewykorzystanych zezwoleń pomiędzy przewoźnikami. Zdaniem organu wprowadzenie wymogu wpisania obligatoryjnych składników zezwolenia niewątpliwie zapobiega obchodzeniu prawa przez przewoźników. Zdaniem organu zezwolenie ma charakter indywidualny dlatego należało uznać, że dla skorzystania przez przewoźnika z uprawnienia jakim jest zezwolenie, istotne było wskazanie na zezwoleniu na rzecz jakiego podmiotu zostało ono udzielone ze szczególnym wskazaniem pojazdu, którym uprawniony podmiot wykonuje skonkretyzowany przewóz drogowy przekraczając granicę Rzeczypospolitej Polskiej w ściśle określonym dniu. Zezwolenie jako dokument urzędowy, winno posiadać niezbędne elementy kreatywne, bowiem brak określenia na tym dokumencie osoby uprawnionej, pojazdu którym wykonuje swe uprawnienia lub też daty pierwszego przekroczenia granicy, pozbawia ten dokument jakiejkolwiek mocy dowodowej. Odnosząc się do zarzutów strony organ wyjaśnił, iż przepisy nie określają wzoru blankietu zezwolenia ani nie precyzują treści "wymaganego zezwolenia" jednakże z charakteru zezwolenia należałoby wywodzić, iż zezwolenie to powinno z pewnością określać podmiot, który z niego korzysta, pojazd, którym można wykonywać przewóz oraz okres, w którym z zezwolenia można korzystać. Podkreślił, iż w praktyce zezwolenie jest wydawane in blanco przez władze polskie i przekazywane władzom rosyjskim, a następnie władze rosyjskie przekazują je konkretnemu przewoźnikowi. Aby skorzystać z zezwolenia przewoźnik winien wypełnić blankiet wpisując w szczególności takie dane jak nr rejestracyjny pojazdu, firmę przedsiębiorcy i datę rozpoczęcia przejazdu. Dopiero prawidłowo wypełniony blankiet zezwolenia świadczy o korzystaniu przewoźnika z konkretnego uprawnienia jakim jest prawo wykonywania przewozu. Odnosząc się do kwestii zarzutu nieprawidłowego oznaczenia strony postępowania organ zauważył, iż zaniedbanie, którego dopuścił się kierowca nie może być przesłanką do ograniczenia lub wyłączenia odpowiedzialności strony. Organ zauważył, że przyjęcie stanowiska strony w tym zakresie prowadziłoby w konsekwencji do sytuacji, w której ze względu na niedbalstwo kierowców o podstawowej czynności jaką jest dokonanie wpisów we wszystkie rubryki przedmiotowego zezwolenia, służby kontrolujące nie miałyby praktycznej możliwości dokonywania kontroli prowadzonych przez nich pojazdów i nakładania kar pieniężnych. Ponadto dodał, że na stronie, jako profesjonalnym uczestniku obrotu ciążył obowiązek wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty i przeszkolenia go jak powinien się zachować na wypadek zatrzymania przez służby kontrolne, a także jakie i w jaki sposób wypełnione dokumenty winien wówczas okazywać. Powyższą decyzję strona zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o uchylenie obu decyzji alternatywnie o stwierdzenie ich nieważności. W uzasadnieniu podtrzymując argumentację prezentowaną w odwołaniu podniosła, iż brak na dokumencie zezwolenia pewnych danych nie pozbawiało go mocy dowodowej. Strona pokreśliła, że przekonanie organów o obchodzeniu prawa poprzez wielokrotne wykorzystywanie jednego zezwolenia przez przewoźników zagranicznych jest błędne. Ponadto strona podniosła, iż kontrola drogowa miała miejsce tuż przy wjeździe po stronie polskiej, zatem kierowca chciał uzupełnić zezwolenie dopiero po wjechaniu na teren Polski. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymał swe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona zasadna. Zezwolenie zagraniczne to dokument otrzymany na podstawie umowy międzynarodowej od właściwego organu innego państwa lub organizacji międzynarodowej przez właściwy organ Rzeczypospolitej Polskiej przekazywany przewoźnikowi drogowemu i upoważniający go do wykonywania międzynarodowego transportu drogowego, jednokrotnie lub wielokrotnie, do lub z terytorium państwa określonego w zezwoleniu lub tranzytem przez jego terytorium (art. 4 pkt 19 u.t.d.). Dokument ten (zezwolenie) jest wymagany na wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez zagraniczny podmiot, o ile umowy międzynarodowe nie stanowią inaczej. Przy czym owo zezwolenie może być udzielone na okres nieprzekraczający danego roku kalendarzowego (art. 28 ust. 1 i ust. 2 u.t.d.). Podkreślenia jednocześnie wymaga, że przepisy ustawy o transporcie drogowym i przepisy Umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Federacji Rosyjskiej o międzynarodowych przewozach drogowych, podpisanej w Warszawie dnia 30 sierpnia 1996 r. i opublikowanej w dniu 20 października 2005 r. w Monitorze Polskim Nr 61, poz. 806 nie określają wzoru blankietu zezwolenia ani nie precyzują treści "wymaganego zezwolenia", zatem poprzestanie na treści pochodzącej od organu, przy braku wskazówek co do jej uzupełnienia, nie powinno być uznane za wadę, która pozbawia zezwolenie bytu prawnego i skutkuje nałożeniem kary za jego brak. Tym bardziej nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu administracji, że dokument ten nie posiada mocy dowodowej. Wskazuje bowiem przez kogo i w jakiej dacie został wystawiony, kto jest beneficjentem zezwolenia z ważnością na jaki okres oraz, co jest bezsporne, że jest to dokument jednorazowej liczby jazd. Przepisy o charakterze administracyjnokarnym, a takimi są przepisy ustawy o transporcie drogowym przewidujące kary pieniężne za określone naruszenia, muszą być zatem stosowane przez organy administracji publicznej w sposób precyzyjny, tj. dokładnie odpowiadający normie prawnej bez stosowania wykładni rozszerzających, analogii lub domniemań. W rozpoznawanej sprawie organ administracji nie wskazał przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby, iż zezwolenie okazane do kontroli nie jest ważne na międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy z powodu niewypełnione w nim rubryk 3 i 5, gdyż przepis art. 28 u.t.d. takiego warunku negatywnego nie stawia. Stwierdzić również należy, iż Umowa między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Federacji Rosyjskiej o międzynarodowych przewozach drogowych w żadnym z przepisów nie wskazuje by zezwolenie niewypełnione lub nieprawidłowo wypełnione powodowało skutek nieważności tego dokumentu. Umowa w art. 19 odwołuje się w sprawach nieuregulowanych do postanowień prawa wewnętrznego umawiających się stron, co oznacza, że w dacie kontroli i wydawania decyzji w sprawie zastosowanie miał przepis art. 28 u.t.d. określający warunki omówione wyżej. Godzi się zauważyć, iż dopiero skutkiem nowelizacji ustawy o transporcie drogowym został dodany art. 28 a przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 12 lutego 2010 r. (Dz. U. z 2010 r. Nr 43, poz. 246) zmieniającej ustawę o transporcie drogowym z dniem 3 kwietnia 2010 r., stanowiący w ust. 1, że zagraniczny podmiot wykonujący międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy jest obowiązany wypełnić blankiet zezwolenia, o którym mowa w art. 28 ust. 1, najpóźniej przed wjazdem na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej pojazdu samochodowego, którym przewóz ten jest wykonywany. Konsekwencja niezachowania tego wymogu została określona w ust. 2 art. 28a stwierdzającym, iż w przypadku niewypełnienia lub nieprawidłowego wypełnienia blankietu zezwolenia, o którym mowa w art. 28 ust. 1, przejazd uznaje się za wykonywany bez zezwolenia. Zatem dopiero z dniem 3 kwietnia 2010 r., w stanie prawnym ustanowionym przez ustawodawcę z tą datą, sankcja wskazana w lp. 2.7 załącznika do ustawy o transporcie drogowym może być realizowana przez nałożenie na przewoźnika stosownej kary pieniężnej także w przypadkach niewypełnienia lub nieprawidłowego wypełnienia przedmiotowego zezwolenia. Zapisy umieszczone w formie objaśnienia czy też pouczenia na rewersie zezwolenia nie stanowią normy prawnej i nie mogą być stosowane przez organy kontrolujące jako podstawa prawna stwierdzenia faktu wykonywania przewozu bez wymaganego zezwolenia skutkującego nałożeniem kary. Objaśnienie jest instrumentem służącym wyjaśnieniu treści ustanowionych norm, natomiast nie może być sposobem rozszerzania regulacji zawartych w ustawie nie zawierającej normy nakazującej określone zachowanie. Nie może zatem być postrzegane jako kreowanie warunku ważności zezwolenia, ponieważ nie koresponduje ono z warunkami zezwolenia ustalonymi w przepisach powszechnie obowiązujących, gdyż przyjęcie objaśnienia jako warunku ważności zezwolenia wykraczałoby poza regulację ustawową. W konsekwencji formuła taka (prawo wynikające z samego wyłącznie pouczenia) nie może stanowić podstawy do stwierdzenia, że przewoźnik wykonuje przewóz bez zezwolenia i w następstwie tego uznanie, na podstawie art. 92 ust. 1 u.t.d. w związku z lp. 2.7 załącznika do tej ustawy, zasadności nałożenia kary za wykonywanie przewozu bez wymaganego zezwolenia (por. prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2007 r. wydany w sprawie VI SA/Wa 12/07). Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd WSA wyrażony w wymienionym wyroku, iż zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a.) oznacza dla organu administracji obowiązek działania na podstawie obowiązującej normy prawnej, obowiązek prawidłowego ustalenia jej znaczenia, niewadliwie dokonanej subsumcji i prawidłowego ustalenia następstw prawnych (na co również wskazano w Kodeksie postępowania administracyjnego, Komentarz - B. Adamiak, J. Borkowski, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 63). W prowadzonym przez siebie postępowaniu, organ administracji dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego przez niewłaściwą interpretację art. 28 ustawy o transporcie drogowym, dokonując nieuprawnionej jego wykładni rozszerzającej wprowadzając niejako do tej ustawy przepis jeszcze nieobowiązujący w dacie kontroli i wydania obu decyzji administracyjnych. Zatem przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji publicznej weźmie pod uwagę powyższe wywody Sądu dokonując prawidłowej interpretacji przepisów ustawy o transporcie drogowym obowiązujących w dacie kontroli oraz przepisów Umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Federacji Rosyjskiej o międzynarodowych przewozach drogowych z dnia 30 sierpnia 1996 r. pod kątem istnienia lub braku przesłanek do stwierdzenia czy skarżąca faktycznie nie posiadała wymaganego zezwolenia. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku postanawiając o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.