II OSK 568/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki ( spr. ) Sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 30 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 931/10 w sprawie ze skargi P. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 30 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 931/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę P. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia. Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia 9 listopada 2009 r. Komisariat Policji w M. przekazał do Burmistrza Miasta i Gminy Mikołajki materiały informujące o wycięciu 7 sztuk jesionów bez wymaganego zezwolenia przez P. M. z terenu działki nr [...] w J. Dnia 9 grudnia 2009 r. z udziałem P. i T. małż. M. i A. K. przeprowadzono oględziny w wyniku których ustalono, że na działce nr [...] zostało ściętych 7 drzew (6 jesionów wyniosłych i 1 grusza), w miejscu wycinki nie było kłód, pomierzono mniejsze średnice istniejących pni jesionów wyniosłych, które wynosiły 17 cm, 9 cm, 14 cm, 16 cm, 14 cm, 13 cm, pnia gruszy, jako drzewa owocowego nie mierzono, bowiem usunięcie jego nie podlega przepisom ustawy o ochronie przyrody. Właściciel nieruchomości oświadczył, że wycinki drzew dokonał 3 października 2009 r., gdyż były one suche, ich gałęzie spadały na drogę utrudniając przejazd. Burmistrz Miasta i Gminy Mikołajki decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2, ust. 2, art. 89 ust. 1, 3, 6, art. 85 ust. 1, 3 ustawy z dnia kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220), § 1 ust. 2 i § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 września 2004 r. w sprawie trybu nakładania kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za zniszczenie terenów zieleni, zadrzewień albo drzew lub krzewów (Dz.U. z 2004 r. Nr 219, poz. 2229); obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 14 października 2008 r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz kar za zniszczenie zieleni na rok 2009 (Mon.Pol. z 2008 r. Nr 82, poz. 725); rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz.U. z 2004 r. Nr 228, poz. 2306 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. wymierzył Pawłowi Majdeckiemu administracyjną karę pieniężną w wysokości 84.844,07 zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia 6 sztuk drzew gatunek jesion wyniosły o obwodach pni 48,042 cm, 25,554 cm, 39,564 cm, 39,564 cm, 45,216 cm, 36,738 cm z nieruchomości stanowiącej jego własność, położonej w J., oznaczonej nr geod. [...]. W uzasadnieniu decyzji Burmistrz podkreślił, że wymierzenie kary za usunięcie drzew bez zezwolenia ma charakter obligatoryjny. Organ nie może zastąpić kary wykonaniem nowych nasadzeń. Przepisy ściśle określają warunki nakładania kar oraz ich wysokość za wycięcie drzew i nie pozostawiają organowi swobody w orzekaniu. Sytuacje, w których zezwolenie nie jest wymagane określono w art. 83 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody. Brak tam wyjątku dotyczącego drzew chorych, spróchniałych, czy zagrażających bezpieczeństwu, co oznacza, że również te drzewa podlegają ochronie prawnej. Żadne przepisy prawa nie uprawniają posiadacza nieruchomości do dokonywania ocen, co do stanu sanitarnego drzewa i tym samym decydowania, czy i które drzewo należy usunąć. To organ administracji na wniosek posiadacza nieruchomości uznaje, które drzewo można wyciąć. Samowolne działanie posiadacza nieruchomości skutkuje wymierzeniem kary administracyjnej, o której mowa w art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody. W myśl art. 89 ust. 3, jeżeli ustalenie obwodu zniszczonego lub usuniętego bez zezwolenia drzewa jest niemożliwe, z powodu braku kłody, obwód do wyliczenia administracyjnej kary pieniężnej ustala się, przyjmując najmniejszy promień pnia i pomniejszając wyliczony obwód o 10%. Zdaniem Burmistrza zastosowanie tego przepisu miało miejsce przy wyliczeniu obwodów drzew, których pnie znajdowały się na nieruchomości 226/2. Najmniejsze średnice usuniętych drzew wynosiły 17 cm, 9 cm, 14 cm, 16 cm, 14 cm, 13 cm i odpowiednio promienie wynosiły 8,5 cm, 4,5 cm, 7 cm, 8 cm, 7 cm, 6,5 cm, a powyższe umożliwiło wyliczenie obwodów wyciętych drzew. P. M. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie odwołanie od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Mikołajki z dnia [...] stycznia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Mikołajki z dnia [...] stycznia 2010 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że powtórzenia wymagają oględziny, bowiem przy zastosowaniu metody obliczeń obwodu pni drzew określonej w art. 89 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody przyjmuje się najmniejszy promień pnia, a nie najmniejszą średnicę. Ustawa o ochronie przyrody w ogóle nie posługuje się pojęciem "najmniejsza średnica". Nie powinno budzić zatem wątpliwości, iż pomiary winny być dokonywane przy przyjęciu, iż środkiem drzewa jest jego rdzeń, stanowiący jego fizjologiczną oś. Skoro ustawodawca przewidział metodę opartą o pomiar najmniejszego promienia pnia drzewa, właściwy organ nie może wprowadzać własnych sposobów obliczeń opartych o najmniejszą średnicę. Wielkość przyjmowana do obliczeń obwodu pnia drzewa ma zasadnicze znaczenie z punktu widzenia sprawy, bowiem w sposób bezpośredni przekłada się na wysokość naliczanej kary, która pobierana jest za każdy centymetr obwodu drzewa. W toku przeprowadzonych dotychczas oględzin nie mierzono najmniejszych promieni pni lecz najmniejsze średnice, dlatego też oględziny należy powtórzyć. Wskazano, że ponownie prowadząc postępowanie organ powinien mieć na względzie, iż z dniem 20 lipca 2010 r. ustawą z dnia 21 maja 2010 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2010 r. Nr 119, poz. 804) znowelizowany został art. 83 ust. 6 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody stanowiący, iż nie wymaga uzyskania pozwolenia wycięcie drzew i krzewów, których wiek nie przekracza 10 lat. Ustawa z dnia 21 maja 2010 r. nie zawiera w tym zakresie przepisów przejściowych, co oznacza, iż nowa treść przepisu art. 83 ust. 6 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody obowiązuje z dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej. Istotnym zatem z punktu widzenia rozpoznania niniejszej sprawy jest ustalenie wieku wyciętych drzew. Nie ma natomiast potrzeby badania stanu zdrowotnego wyciętych drzew, czy też zagrożenia, jakie drzewa te niosły dla bezpieczeństwa na drodze, bowiem wycięcie zarówno drzew uschniętych, jak i stanowiących zagrożenie uzależnione jest od uprzedniego uzyskania zezwolenia. Stan zdrowotny drzewa, czy też zagrożenie jakie ono stanowi dla mienia, zdrowia ludzkiego bądź życia może mieć wpływ przy udzielaniu zezwolenia na wycinkę, czy też przy ustalaniu opłaty. Usunięcie drzew chorych, suchych, czy też takich, które stwarzają zagrożenie dla mienia, zdrowia ludzkiego bądź życia bez zezwolenia obwarowane jest taką samą karą, jak usunięcie drzew zdrowych. Przepis art. 86 ustawy o ochronie przyrody dotyczy opłat za usuwanie drzew i krzewów w sytuacji ubiegania się o pozwolenie na wycięcie. Nie dotyczy natomiast kar za usunięcie drzewa bez wymaganego pozwolenia. Skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Olsztynie na powyższą decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie wniósł P. M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 30 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 931/10, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 84 ustawy o ochronie przyrody, posiadacz nieruchomości ponosi opłaty za usunięcie drzew lub krzewów, które nalicza się w wydawanym zezwoleniu na ich usunięcie. Artykuł 85 określa maksymalne stawki opłat za usunięcie drzew lub krzewów oraz upoważnia ministra właściwego do spraw środowiska do określenia, w drodze rozporządzenia, stawek dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew oraz współczynników różnicujących stawki w zależności od obwodu pnia, a także do corocznego waloryzowania wysokości tych stawek. Opłat takich nie pobiera się za usunięcie drzew wymienionych w art. 86 ust. 1 ustawy, w tym drzew, które zagrażają bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz tych które obumarły lub nie rokują szansy na przeżycie, z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości – na co powołuje się skarżący. Wykładnia logiczna tych przepisów wskazuje jednak jednoznacznie, że na usunięcie drzew, które zagrażają bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz tych, które obumarły lub nie rokują szansy na przeżycie, wymagane jest zezwolenie, bowiem kategoria drzew, na których usunięcie nie jest wymagane zezwolenie, wymieniona jest odrębnie w pkt 1 powyższego artykułu. Z przedstawionych regulacji jednoznacznie wynika, że usunięcie drzew obumarłych, jak i zagrażających bezpieczeństwu wymaga uzyskania zezwolenia. To właściwy organ, kompetentny w zakresie ochrony przyrody, dokonuje oceny, czy wskazane we wniosku drzewo jest obumarłe lub czy zagraża bezpieczeństwu. Posiadacz nieruchomości nie jest podmiotem uprawnionym do dokonywania tego typu ocen i decydowania o tym, czy i które drzewo należy usunąć. Dopuszczenie takiej możliwości byłoby bowiem sprzeczne z celem przedmiotowej ustawy, którym jest ochrona przyrody. W razie usunięcia drzew (krzewów) bez wymaganego zezwolenia wójt (burmistrz albo prezydent miasta) wymierza administracyjną karę pieniężną (art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy). Karę taką wymierza się posiadaczowi nieruchomości, z której drzewo zostało usunięte (wniosek z art. 83 ust. 1, 84 ust. 1 i art. 88 ust. 6 ustawy). Zdaniem Sądu, nie jest zasadny podniesiony w skardze zarzut naruszenia przepisu art. 86 ust. 1 pkt 5 i 9 ustawy – iż w przypadku usunięcia (bez zezwolenia) drzew, które zagrażają bezpieczeństwu, jak też drzew obumarłych nie ma podstaw do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Wymieniony przepis nie określa bowiem przypadków, w których nie jest wymagane zezwolenie na usunięcie drzewa lub przypadków, w których nie wymierza się kary pieniężnej, a jedynie przypadki w których nie pobiera się opłaty – w związku z wydaniem zezwolenia na usunięcie drzewa. Sąd podzielił pogląd wyrażony w wyroku z dnia 9 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Sz 914/07 gdzie WSA w Szczecinie orzekł, że "brak podstaw prawnych do ustalenia opłaty za usunięcie drzew nie może być utożsamiany z brakiem podstaw prawnych do naliczenia kary pieniężnej, w warunkach braku zezwolenia". Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy Sąd wskazał, że administracyjna kara pieniężna nakładana jest na podmiot, który dopuścił się usunięcia drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia. W sprawie bezsporne jest, że skarżący nie legitymował się zezwoleniem na ścięcie jesionów, zatem wymierzenie mu kary było tylko konsekwencją obligatoryjnego zastosowania przez organ dyspozycji powyższej normy. Dlatego też bez znaczenia pozostają wywody skargi wskazujące, że doszło do wymierzenia kary bez zbadania całości stanu faktycznego sprawy. Najistotniejsze w tej kwestii jest bowiem tylko to, że skarżący usunął drzewa nie posiadając stosownego zezwolenia na dokonanie tej czynności. Natomiast to czy były one uschnięte bądź zagrażały bezpieczeństwu ruchu drogowego, jak słusznie wskazało Kolegium, jest bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Administracyjna kara pieniężna wymierzana jest w oderwaniu od stopnia szkodliwości dokonanego usunięcia i wartości przyrodniczej usuniętego suchego drzewa. Instytucja administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzewa bez wymaganego zezwolenia stanowi realizację założeń ustawy o ochronie przyrody, jakim jest ochrona, a więc zachowanie składnika przyrody w postaci zadrzewień (art. 2 ust. 1 i ust. 2 pkt 5), jak też stanowi ustawową realizację sformułowanej w art. 5 Konstytucji RP zasady ochrony środowiska. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 30 listopada 2010 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł P. M. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa procesowego, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy wystąpiły przesłanki do uchylenia decyzji z powodu naruszenia przez organy administracji przepisu art. 6 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie okoliczności znanych z urzędu i orzeczenie o należnej opłacie mimo podstaw do jej niepobrania, oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nieuzasadnienie w całości podjętego rozstrzygnięcia, 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe i niepełne uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia, w zakresie rozpatrzenia naruszenia przez organy administracyjne wskazywanych przez stronę przepisów k.p.a. W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie prawa materialnego: – poprzez błędną wykładnię art. 83 ust. 1 oraz art. 86 ust. 1 pkt 5 i 9 ustawy o ochronie przyrody, – poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 83 ust. 1, art. 84, 85, art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody poprzez bezpodstawne, bez zbadania całości stanu faktycznego stwierdzenie o zasadności naliczenia na skarżącego kary administracyjnej za ścięcie drzew bez wymaganego zezwolenia, oraz naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe niezastosowanie art. 86 ust. 1 pkt 5 i 9 ustawy o ochronie przyrody poprzez nie orzeczenie o nie pobieraniu wymierzonej kary. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz o zasadzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, gdyż została oparta w oparciu o błędne rozumienie przepisów ustawy o ochronie przyrody. Bezspornym w sprawie jest, że P. M. z terenu swojej nieruchomości usunął bez wymaganego zezwolenia 6 sztuk drzew gatunku jesion wyniosły, którego to faktu również nie zaprzecza strona skarżąca. Zdaniem strony skarżącej jednak wycięcie przedmiotowych drzew nie wymagało zezwolenia, o którym mowa w art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody z uwagi na to, że zagrażały bezpieczeństwu ruchu drogowego, były obumarłe i nie rokowały szansy na przeżycie, z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości i nie pobiera się za usunięcie takich drzew opłaty zgodnie z art. 86 ust. 1 pkt 5 i 9 ustawy o ochronie przyrody. W związku z powyższym zdaniem skarżącego, nie ma podstawy do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody. Powyżej przedstawiona wykładnia przepisów ustawy zaprezentowana przez skarżącego w skardze i w skardze kasacyjnej jest całkowicie błędna, bowiem z tego, że zgodnie z art. 86 ust. 1 pkt 5 i 9 ustawy za usunięcie drzew tam wymienionych nie pobiera się opłaty, nie oznacza, że na usunięcie tych drzew nie jest wymagane zezwolenie, o którym mowa w art. 83 ust. 1. Przypadki kiedy nie stosuje się przepisów art. 83 ust. 1 i 2 zostały wymienione w ust. 6 art. 83 ustawy o ochronie przyrody. Poza tym w art. 86 ust. 1 mowa jest o niepobieraniu opłat za usunięcie drzew, a w art. 88 ust. 1 o wymierzaniu administracyjnej kary pieniężnej, są to dwie różne instytucje prawne i pojęcia mające różne znaczenie i zastosowanie w ustawie – Prawo ochrony przyrody. Kara administracyjna nie jest pochodną opłaty, tak jak to się błędnie przyjmuje w skardze kasacyjnej. O tym kiedy nie pobiera się opłat za usunięcie drzew nie decyduje strona lecz organ właściwy do wydania zezwolenia. W związku z powyższym nietrafne są zarzuty skargi kasacyjnej zamieszczone w pkt 2c, d, e dotyczące naruszenia prawa materialnego. Nieuzasadnione też są zarzuty, że organ orzekając o karze administracyjnej, nie zbadał całości stanu faktycznego, a w szczególności czy miały miejsce okoliczności określone w art. 86 ust. 1 pkt 5 i 9 ustawy o ochronie przyrody. Ustalenie tych okoliczności, kiedy skarżący nie wystąpił wcześniej o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew do właściwego organu, zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy, nie miało znaczenia w sprawie, tym samym nie mają uzasadnienia zarzuty skargi kasacyjnej zamieszczone w pkt 2a i b. Należy zgodzić się z poglądem organu odwoławczego i Sądu pierwszej instancji, iż przy ponownym rozpatrzeniu sprawy istotne znaczenie będzie miało nowe brzmienie art. 83 ust. 6 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody, które weszło w życie z dniem 20 lipca 2010 r., czyli przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.